浅论政府工程建设中的邻避效应问题

全 泉

（南京大学，江苏 南京 210023）

连云港田湾核电站是中俄两国在核能领域开展的高科技合作项目。该项目的顺利实施将为持续推动地方经济建设和我国核电事业安全高效发展，进一步巩固和深化中俄核能领域合作发挥重要作用。为了完善田湾核电站的配套设施，2016年政府决定在连云港投资建设一个中法合作的核循环厂。这个消息一经传播就引起了巨大的反响。不少市民上街游行示威，要求立刻停止核循环厂的项目建设。这种“不要建在我家后院”的心态被称为邻避效应。其本质上是政府项目各种负外部效应的总称，是社会存在的一种重大风险[1]。产生邻避效应的原因是多样的，解决问题的手段也有多种。本文即以连云港田湾核循环厂事件为例，从多角度分析产生邻避效应的深层次原因，探索解决问题、防范风险的方法。

1 基于民众情感的分析

洛夫克拉夫特说过：“人类最原始且强烈的情绪就是恐惧，而最原始且最强烈的恐惧就是对未知事物的恐惧。”在了解当地居民抵制核循环厂的原因之前，必须先了解核循环厂的功能。在核燃料燃烧后会产生乏燃料，乏燃料中的铀钚却是可以分离出来并返回反应堆进行循环使用的，其目的是在废料中寻找有用的物质[2]。但核循环过程中存在一个很大的问题：核废料并不能进行完全的循环，大部分核废料仍然无法利用且需要专门的技术进行处理，当前世界通用做法是将核废料用水泥封存起来以防其对周围环境造成危害。无论如何，连云港的田湾核循环厂一旦建成，连云港将不可避免地接受更多的核废料。因此，部分别有用心之人在网上歪曲事实，夸大核循环厂的危害。不少不明真相的居民听到网络上的不实消息后十分愤怒，纷纷抵制项目建设。公众接受性是发展核电的重要影响因素，公众利益是发展核电的过程中无法回避的问题[3]。当地居民对网上传播的核循环厂的危害无疑是恐惧的，他们担心如果有一天核废料的处理不当会让他们的生命或财产受到损失。因此当地居民对于核循环厂的态度是抵制的，这种“不要建在我家后院”的思想其实是他们对于未知风险的恐惧。

民众对政府的不信任也是本次抵制行动发生的重要原因。在计划经济时代，国家对全领域都是一种绝对的控制。党和政府制定相应的政策，各单位都必须严格按照给定的计划安排工作，自主权几乎没有。在这种时代背景下，个人对单位是一种绝对的依附关系，其生活用品的供给，收入的来源，住房的分配全都依赖单位，离开单位个人是无法生存的。改革开放后，私营经济加入到国家的经济活动中并活力日盛，个人、私营企业、政府三者之间在很长一段时间内形成了一种微妙的关系，造成个人和政府间的联系不密切，二者间的沟通缺乏必要的桥梁。当企业和个人发生矛盾的时候，一些政府为了保证其财政收入的稳定来源，往往选择偏袒企业，对个人的利益进行选择性忽视。自己的利益得不到重视，民众就不乐于和政府进行沟通，部分地区甚至存在地方政府对举报人、反映人进行打击报复的情况，因此很多情况下民众只能依靠非常规手段维权，似乎只有事情闹大了才能解决。因为这种情况的长期存在，在本次事件中，连云港当地居民的第一反应不是与政府沟通而是进行强烈抗议就可以理解了。

此次事件法治缺失也是引发居民抵制的一个重要原因。核电站、核循环厂建在居民区旁边，会不可避免地造成附近不动产价值的减损，这种对于“核电”的担忧会促使选择时尽量避开这个地段。根据《中华人民共和国物权法》第三十六条规定，造成不动产或动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或恢复原状。《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定，侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权利。第十九条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生市场价格或其它方式计算。当地政府在工作过程中没有制订好相应的补偿措施，这也是引发居民抵制的重要原因。

2 基于利益相关者的分析

在政府的工程建设中存在着利益相关者，不同利益相关者的利益诉求也是不同的。因此在实际的工程建设中，不同的利益相关者对于工程的态度是不同的。某些项目中存在的问题对于部分利益相关者可能无关痛痒，但对另一部分利益相关者十分重大。以连云港田湾核循环厂为例，它的利益相关者大致有三种：当地政府，承担工程建设的企业，当地居民。不同群体获取的利益大致可以用图1表示。

图1 各群体利益获得

可以很明显地看出，不同的利益相关者关注的角度不同，因项目建设而能享受的利益也不同。长期以来，我国政府把经济发展作为衡量官员政绩的重要因素。官员的升迁往往与其在任招商项目数量、基建项目数量、就任地GDP 增速直接挂钩。与此同时，通过政府的招投标相关企业承接工程建设的任务，这些施工企业往往乐于承担体量巨大的工程，其原因一是大体量的工程利润高。因为大体量的工程规模大、耗时长，需要的材料、设备数量巨大，因此政府在招投标时给予的项目资金也较为丰厚，相关企业可从中获取的利润也就更高。二是因为大体量的工程往往难度大，能顺利完成项目建设是对企业能力的肯定。建筑业的最高成就“鲁班奖”对工程的体量有明确的要求。倘若企业承接的大体量工程有幸获得“鲁班奖”，无疑能提升企业形象，树立业界口碑。以连云港田湾核循环厂为例，无论是当地政府还是承接工程建设的企业都希望项目能立刻上马。而与此相对的是，连云港当地居民并不希望核循环厂落户。首先，核循环厂的选址是在连云区。连云区是连云港的中心城区，其有海港，众多旅游景点，相较连云港其他区县而言有一定的发展优势。2017年连云区的人均GDP 达到了9.48万元，远超连云港其余区县。在这种背景下，核循环厂建成后带来的岗位增多、基础设施完善对当地居民来说并不是不可替代的，因此他们对于这种项目并不认可，反倒是核循环厂建成后可能带来的危害令他们忧心忡忡。

不同的利益相关者能够参与项目决策的程度也是不同的。以连云港田湾核循环厂为例，处于项目决策上层的是政府的决策制定者和承担项目建设的企业。他们决定着项目能否建成以及项目如何建设。处于项目决策中层的是政府或企业请来提供建议的专家，他们通过提相关的建议对项目建设产生影响，政府或施工方都需要听取专家的意见从而判断项目是否能够建设。处于项目决策下层的是当地的民众和企业的普通员工，一般而言，他们只能被动接受项目的方案和因项目建成可能产生的相应结果。但这些规律并不是一成不变的，有时处于决策中、下层的群体也能对项目建成产生重大的影响。在连云港田湾核循环厂建设过程中，当地居民通过游行、媒体曝光等方式不断给政府施压，政府不得不因此暂停项目的选址。

一般而言，民众的抗议活动形式主要有以下几种：（1）求助媒体/通过互联网传播相关信息/议论，发牢骚。（2）故意传播不实或有害消息/故意煽动民众情绪，引发混乱。（3）上访/游行示威/拉横幅扩大影响。（4）阻塞交通要道。（5）围堵施工单位，阻碍正常施工。（6）阻碍政府正常公务活动。（7）殴打工作人员/冲击政府机关等暴力活动。再将各类抗议活动从发生频率与激烈程度的角度分析，又可以对不同的抗议活动进行排序。

笔者认为，在互联网上议论、发牢骚或求助媒体等行为都可以划在不满情绪发泄这一类事件中。这类事件发生的频率极高，但激烈程度极低，对社会的危害极小。因此长期以来政府对这方面的问题关注不多，民众也没有将此种方式作为自己抗议的主要手段。部分民众在自己的利益受损时心生不满，他们可能会通过各种途径传播不实消息以扩大事件影响力。其不实消息主要分为两种：夸大其词的危言耸听，无中生有的虚假消息。这类行为发生的频率也较高并且有一定的社会危害性。不实消息会让部分民众受到蒙蔽，陷入愤怒乃至恐慌的情绪。这类事件的危害性在当今时代又被放大了，当前网络较为发达，消息传播速度比起之前加快许多，传播的范围也扩大了许多。如果不能很好地控制这类不实消息的传播，无数不明真相的民众都会受到蒙蔽，政府辟谣的难度会增加不少。激烈程度较高但发生频率相对小的事件是维权性质的群体冲突。这类冲突主要表现形式为围堵交通要道，游行示威，阻碍正常公务活动，阻碍施工。这类行为出现的原因是民众的利益没有得到有效保障，不同群体间的利益诉求不同。民众将这种行为作为自己抗议的主要方式。较为极端的抗议方式就是打、砸、抢等暴力冲突事件。由于其造成的破坏巨大，政府向来对其极为重视。不同的抗议行为并不是毫无关联的，如果某一环节处理不当则会激化矛盾，使抗议行为的激烈程度升级。在本次事件中，核循环厂选址的消息发出时其实并没有引起太多的关注，但某些别有用心之人在网络发帖，刻意扩大核循环厂的危害。有关核循环厂危害的帖子经新兴媒介传播之后，许多市民都知道了核循环厂可能落户连云港的事情，市民听闻核循环厂的危害后都愤怒不已。当地政府在这个环节责任明显缺失，相关的澄清说明并没有及时发出，而是仅仅发出一份模棱两可的官方通告。信息沟通是降低危机负面影响的重要举措[4]。当地政府的这份通告存在着信息释放不完整的问题，因此连云港市民并没有因为这份通告就停止抗议活动，继续通过游行示威等方式给政府施加压力。政府为了寻求社会的稳定，安抚群众不得不停止了核循环厂的选址工作，维权性的群体冲突才没有演化为暴力事件。可以很明显地看出，连云港市民的抗议行为有一个演化的过程。

3 应对措施

在本次事件中，政府停止了项目的选址，化解了矛盾进一步加剧的风险。那假如项目已经开工，又该如何应对民众的抗议，化解因邻避效应可能带来的风险呢？本文假设项目已经开工为前提，以化解风险为导向，分析各类应对措施的利弊。首先，针对民众的抗议行为，最直接的应对方式无疑是使用刚性措施。政府可以对传播不实消息的人依据法律法规予以惩罚，对抗议活动的带头者进行强制教育。这类措施无疑能给抗议的民众带来震慑，短期内不会再有反对的声音。但此种措施会让民众心生不满，下次仍有爆发抗议事件的可能性，因此这种应对措施并不能消除风险发生的可能性。其次，在本次事件中政府没有做到信息公开，如果假设项目已经上马，那么政府可以尽可能地多公开有关项目的信息，从项目规划到项目具体实施，每个流程都必须事无巨细地告诉当地居民。政府在这个阶段应该采用柔性手段，派工作人员进入民众中去，向民众解释项目建设的意义，从一定程度上消除反对民众的戒备心。政府还可以选取民众代表到其它建有核循环厂的地方进行实地考察，向他们说明核循环厂落户的利弊，从而使民众代表对核循环厂的建设不再那么反感，也便于后期政府宣传工作的进一步开展。但此种方法依然有很大的潜在风险。其作为危险源的项目并没有停止，如果项目在持续建设的过程中，民众发现项目建设与自己的预期相距甚远或民众的利益诉求发生了变化，那么这种“不要建在我家后院”的心态会继续在民众中蔓延。本次事件中当地居民强烈反对核循环厂落户的根本原因还是担心核循环厂的危害。如果项目施工方与运营方专门请专家过来进行决策论证，改进相应的工序，降低事故发生的可能性，那么或许会取得民众的支持。但这种方法也存在很大的缺陷，部分人存在着“求稳”心态，他们不希望有发生灾害的可能性。核循环厂建设与运营再改善工序都不能消除发生事故的可能性，因此如果这种拥有“求稳”心态的当地居民过多，他们仍会是项目建设的阻力。况且假设核循环厂这个风险源真正爆发了事故，当地受害居民无疑会认为当初的改进措施都是虚假的，到时候因维权而产生的群体冲突就可能因为民众的愤怒情绪转化为暴力事件。这种做法虽然减小了邻避效应带来的风险，却对整个项目可能存在的风险无能为力。如果要彻底消除邻避效应带来的风险，最好的方法无疑是停止项目的建设，排除风险源。但本文假设的情况是项目已经上马，政府在前期已经投入了大量的人力、物力。贸然停止项目建设不仅会损失前期投入的资源，后期的收益也不会再有，政府势必骑虎难下。那么又该如何应对邻避效应可能带来的风险呢？笔者认为，本次事件中身为项目决策者的政府应该举办座谈会，邀请施工方、相关专家、当地民众代表参与。在座谈会上政府应该听取多方意见，群策群力，根据多方意见对项目建设作出适当的调整。简而言之就是多方商讨，政府拍板。整个座谈会尽量形成统一意见，如各群体不能形成统一意见，则应该优先听取民众代表的意见。信息沟通的缺失，当地居民的利益被忽视其实是邻避效应产生的根本原因。让当地居民参与到决策中，尊重他们的意见，政府可以通过这种手段了解民众的诉求，从而尽可能地规避邻避效应带来的风险。

4 结语

连云港的田湾核循环厂事件是现实中许多政府大型工程遭遇邻避效应问题的缩影。邻避效应源于当地居民认为自己的利益受损，反映了政府在决策中与民众的沟通程度不够。只有多方分析邻避效应产生的原因，让政府、施工单位、当地民众通通参与到项目建设的决策中，共同商讨解决问题的手段。这样才能最大程度地规避邻避效应带来的风险。