《环境影响评价技术导则 生态影响》修订背景与建议

李茵，张乾，赵琴，董博昶

(1.中路高科交通科技集团有限公司，北京 100088； 2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

2016年9月1日，《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ 2.1—2016)[1]实施，规定建设项目环境影响评价技术导则体系由总纲、污染源源强核算技术指南、环境要素环境影响评价技术导则、专题环境影响评价技术导则和行业建设项目环境影响评价技术导则等构成。导则体系的重构和国家生态环境保护面临形势的变化及生态影响评价理论和技术方法的发展等因素，都对现行《环境影响评价技术导则 生态影响》(HJ 19—2011)[2](以下简称生态导则)的修订研究提出了要求。

1 现行导则适用性及不足

现行生态导则自2011年起开始实施，与原《环境影响评价技术导则 非污染生态影响》(HJ/T 19—1997)相比，具有以下特点：评价等级的判定大为简化、评价要求更为专业、提出的措施要求也更为具体等。该版导则自实施以来，对建设项目环境影响评价中的生态影响评价给予了较好的指导和引领，但在实施过程中，也逐渐出现了可操作性不强、科学性不足等问题。根据对2011年至2016年生态环境部受理的160多个生态类建设项目抽样调查，发现现行2011版生态导则在适用性方面主要存在以下不足：

1.1 评价工作分级的判定

根据现行生态导则，评价工作分级依据工程占地范围和涉及的生态敏感区，划分为一级、二级和三级。在导则实施过程中，不同行业在评价等级判定中的常见问题有：

(1)部分行业，仅以工程占地范围或长度作为评价等级的判定依据存在一定的局限性。例如，对采掘类项目，工程占地范围不包括露天采掘场、开采沉陷区等，而这部分是采掘行业对生态影响最大的部分；对港口项目，由于不同货种(港口)、不同施工方式产生的环境影响程度差异较大，评价等级仅以长度和占地面积为依据，局限性较大。

(2)公路、铁路、管线等线性工程全线采用统一的评价等级，可能导致对不涉及生态环境敏感区的“非敏感路段”的过度评价。

1.2 评价范围的确定

由于现行生态导则中评价范围没有数量、长度、面积等范围的概念，各行业在项目环评实施过程中普遍认为评价范围的要求弹性过大，缺乏可操作性。目前，结合行业导则或规范，各行业已经形成了得到广泛认同的评价范围的界定方法。但是，涉及陆生野生动物以及水生生物的生态影响评价范围的确定仍然是环评的难点。

1.3 评价要求的指导性不足

现行导则对现状调查、评价和影响预测分析内容提出了较为概括性的要求，但由于具体评价指标、评价内容不尽明确，造成在实际环评工作中执行得不充分，或者说，对实际工作的指导性不足。主要表现在：(1)生态现状调查和预测中，对评价方法缺少基本的或原则性的要求；(2)未明确不同评价等级对应的现状调查内容和评价指标；(3)生态影响预测以定性为主，缺乏量化指标，因此导致评价工作量、工作深度未能体现差异性；(4)水生生态以及陆生野生动物现状调查方法和评价内容欠缺，对项目环评指导性不足。

1.4 保护措施的可操作性不强

现行生态导则中，生态保护措施建议或要求的可操作性不强，未能针对重点行业提出有指导意义的措施建议和要求。对生态监测也仅提出了原则性要求，缺乏生态监测内容和方法的具体要求，因此目前在环评文件中往往缺少生态监测方案，或提出的监测方案可操作性较差。

2 导则修订的必要性

近年来，一些新的环境保护政策、环境标准相继出台，对生态环境的保护力度大大增加，生态保护面临的新形势对生态影响评价提出了更高的要求。同时，随着研究的深入和实践的累积，生态学理论和方法也在不断更新、发展，导则体系的重构也亟须对现行生态导则进行修订，以进一步增强生态导则的有效性和可操作性，指导项目环评的开展。

>>国家生态环境保护形势的变化及生态影响评价理论和技术的发展对现行生态导则的研究修订提出了要求。

2.1 适应生态保护的新形势

“十三五”以来，我国生态文明体制改革的各项任务和措施陆续出台并加快推进，生态保护面临重大机遇和挑战。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》[3]《生态文明体制改革总体方案》《全国生态保护“十三五”规划纲要》等陆续发布，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》等也进行了修订，以上新政策、新法规对开发建设活动的生态保护工作提出了更为明确的要求。为了适应生态保护的新形势、新要求，充分发挥环境影响评价从源头预防生态破坏的作用，有效指导建设项目全过程的生态保护工作，需要对现行导则进行修订，重点以维持生态系统服务功能、生境的连通性和完整性以及种群生存为目标建立生态影响评价方法和评价指标，提高方法的科学性和影响预测的可靠性，强化对生态保护措施、生态监测和后评价[4]的要求。

2.2 支撑环评改革的顺利实施

现行生态导则自2011年发布实施以来，在环境影响评价实践中发挥了至关重要的作用。在现行导则的指导下，对生态影响类工程建设和运行中可能产生的生态影响进行了准确识别，并从选址选线、工程方案设计、施工作业、运营期环境管理、生态恢复等各方面有针对性地提出了保护对策。2016年，原环境保护部制定了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》[5]。对于建设项目环评，改革的重点和目标是提高环评效能，一方面是要剥离非环评应承载的职能，另一方面是突出环评重点，重点把握选址选线环境论证、环境影响预测和环境风险防控等方面。同时，要求建立技术导则实施效果评估与反馈机制，定期对现行技术导则的适用性、有效性、可操作性进行跟踪评估，并开展滚动修订。

2.3 发挥对行业环评的指导规范作用

目前，我国建设项目环境影响评价技术导则体系主要由总纲、环境要素导则、建设项目行业导则以及专题导则组成。不同行业的生态影响评价工作总体上参照生态导则规定的原则、方法、内容和技术要求执行，部分行业如水利水电、机场、煤炭采选、陆地石油天然气开发、城市轨道交通等结合工程特点提出了更为具体、有针对性的要求，以提高行业导则的可操作性和指导性。上述行业导则和规范对评价等级、评价范围以及生态现状调查与评价、影响预测分析、减缓影响措施等提出了具体要求。但是，部分行业导则或规范的实施时间已超过10年，其内容和要求可能也面临着进一步的修订完善。根据环境要素导则在导则体系中的定位，应充分发挥生态导则对各个行业建设项目生态影响评价工作的总体指导和规范作用，定期对现行导则存在问题进行修订，提高导则的适用性、可操作性。

2.4 解决与其他要素导则的衔接问题

现行生态导则定义的生态影响，是指“经济社会活动对生态系统及其生物因子、非生物因子所产生的任何有害的或有益的作用”，其中，非生物因子涉及水、土壤等环境要素。构成生态系统的生物因子和非生物因子之间的相互作用极为复杂，为了更好地协调与其他相关要素导则的关系，在生态影响评价中，应重点关注非生物因子变化引起的生物因子受影响的程度和范围等间接影响和累积影响，各环境要素的现状调查、预测和分析可为生态影响评价提供重要的支撑。

3 国外相关标准的概况

在生态影响评价方面，国外也发布了相关的指南，但大部分都不是约束性、强制性的文件，主要是为生态影响评价提供一些可适用技术方法、参考案例甚至是基础生态数据的来源。

3.1 美国

美国从20世纪70年代开始着力于生态影响评价方面的工作。1993年美国环境质量委员会(Council on Environment Quality, CEQ)颁布了《使用累积效应法将生物多样性纳入环境影响评价的指南》(Guidelines for Incorporating Biodiversity into the EIA Process Using a Cumulative Effects Approach)用于指导生态影响评价工作，并确定了评价步骤，主要包括识别拟建项目或活动的生态影响，运用物种清单定性描述，运用结构化资料定性、定量描述，运用生境评价系统、生境评价程序等生境评价方法描述，以及运用能量系统图描述。

在生态保护措施方面，针对野生动物通道的设计和管理，美国公路合作研究计划(National Cooperation Highway Research Program, NCHRP)展开了系统研究，对野生动物通道的使用效率进行了评价，于2007年建立了一个在线指南服务系统，该系统构建了从规划到决策以及通道设计、管理的工作框架，对制定野生动物通道设计指南起到了指导作用。2011年，美国交通部联邦公路管理局发布了《北美公路野生动物通道设计和评价指南》。

3.2 英国

英国生态和环境管理特许研究所(Chartered Institute of Ecology and Environmental Management, CIEEM)于2006年出台了《英国生态影响评价指南》(Guidelines for Ecological Impact Assessment in the United Kingdom)。在此基础上，2016年发布了适用于英国和爱尔兰的生态影响评价指南(第二版)，涵盖了陆生、淡水和海洋生态系统，提供了生态影响因素识别、影响范围确定、生态背景值调查、重要生态因子筛选、影响分析和减缓措施等方面的具体指导原则、方法、内容等，还包括了1个案例(公路扩建对宽尾树莺种群的影响分析)、生态影响评价报告模板和相关资料清单等3个附录。

英国环境评价研究所制定了背景值生态评价指南，涵盖确定何时要对研究地点进行详尽调查的标准，该标准对可用来评估生境适宜度的物种分布信息的可靠性提出了更高的要求。

3.3 爱尔兰

爱尔兰国家公路局于2004年发布于了国家公路规划生态影响评价指南。作为重要补充，国家公路局又针对国家公路规划中保护动植物的生态调查技术制定了《国家公路规划中保护动植物的生态调查技术指南》(Ecological Surveying Techniques for Protected Flora and Fauna during the Planning of National Road Schemes)。这份指南详尽列举了保护动植物调查的技术方法，以指导公路规划中的生态影响评价工作。

3.4 新西兰

澳大利亚和新西兰环境研究所(The Environment Institute of Australia and New Zealand Inc., EIANZ)于2015年发布了一份适用于新西兰的生态影响评价指南，详尽地提供了生态影响识别、现状调查、影响分析、减缓措施和管理等常用技术方法的说明，以及可用数据、地图、方法的资料链接。指南还包括了相关立法清单、关键的生态数据库链接、确定评价范围和影响识别所需要的现场调查内容清单、受威胁的自然、稀有生态系统清单、评价因子和标准、受胁物种相关信息来源、可参考的潜在影响、生态补偿的原则等9个资料性附录。

3.5 澳大利亚

西澳大利亚州环境保护局(The Western Australian Environmental Protection Authority，EPA)于2010年针对环境影响评价中的陆生脊椎动物调查技术制定了《环境影响评价中的陆生脊椎动物调查技术指南》(Technical Guide-Terrestrial Vertebrate Fauna Surveys for Environmental Impact Assessment)，结合西澳大利亚不同区域的特点提出了动物调查的具体技术方法以及数据分析和报告要求。

4 修订现行导则的建议

根据对现行生态导则的适用性及不足的分析，并结合国内外生态影响评价的相关研究成果，在此对于修订现行生态导则提出如下具体建议：

4.1 强化对建设方案比选论证的要求

建议在评价工作程序中，重点突出对建设方案比选论证的要求。在很多国家，替代方案是环境影响评价文件的重要组成部分，通常做法是将替代方案分为第一可替代方案、第二可替代方案和不实施的延迟方案，目的是通过环评为拟建项目和规划选择对环境不利影响最小的方案[6]。同时，为了落实《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中关于“重点把握选址选线环境论证”的要求，充分发挥生态影响评价从源头预防生态破坏的作用，应在设计阶段实现环评介入，同步开展方案的比选和论证，包括项目选线和选址、项目组成和内容、工艺和生产技术、施工和运营方案以及生态保护措施等方面，优先选择生态影响最小的方案。

4.2 明确生态影响识别要求和内容

建议在导则中增加生态影响识别的基本要求、内容和识别方法，为生态影响识别提供指导。生态影响识别是生态影响评价工作的基础，主要任务是在初步工程分析和生态现状调查的基础上，识别主要影响源、主要保护目标以及生态影响方式、影响范围和影响程度。

其中，主要保护目标识别是生态影响识别的关键，其目的是通过调查，选择重要的生态系统及其组成成分作为生态保护目标。生物多样性和生态系统服务功能是生态保护的两大主要目标。生态保护目标的确定应重点考虑自然保护地、物种及其生境、生态系统等。自然保护地包括已划定的各类各级自然保护地、生态保护红线，以及未划入各级各类自然保护地和生态保护红线范围内的重要区域。以物种(包括其栖息生境)为核心确定生态保护目标，主要考虑其濒危性、特有性、保护等级、经济价值、公众关注度、对特定影响的敏感性或响应性、维持生态系统功能的作用等方面，生境应包括维持物种生存、繁衍、迁徙或洄游、扩散、种群交流等的空间范围与环境条件。以生态系统为核心确定生态保护目标，主要考虑在某一生物地理区具有代表性、稀有性或独特性的典型生态系统，支持着重保护野生动植物、受威胁物种、特有种等物种及相关生境的生态系统，着重保护物种丰富度较高、具有重要服务功能的生态系统。

4.3 结合行业特征完善评价工作分级

建议调整评价等级划分依据，以项目影响区域或对象的生态敏感程度以及项目的影响方式作为主要依据。项目影响区域或对象主要考虑具有相对明确的边界范围的各类保护地以及可根据相关目录和资料确定重要性级别的物种；项目影响方式包括占用和不占用两类。根据公路、铁路、管线等线性工程、港口工程以及采掘类工程等典型行业反映的适用性问题，对评价工作分级的确定进行优化。

公路、铁路、管线等线性工程长度较长，全线按照统一的评价等级进行评价，往往导致非敏感路段的过度评价。因此，建议本次修订中，线性工程可结合工程特点、影响区域的生态敏感性进行分段评价，分别确定评价工作等级。

港口工程占地(含水域)范围很少有单个面积≥2 km2或长度≥50 km的情况，按照现行导则评价工作等级的划分，除了影响区域分布有特殊生态敏感区的，其他项目均为三级评价，不是十分合理，且港口生态影响评价一般包括陆生生态、水生生态两部分内容，评价深度不一致。因此，本次修订中建议港口工程等涉水工程可针对陆生生态、水生生态分别确定评价工作等级。

对于采掘类工程，工程占地指标往往不含井矿的井田面积，按照现行导则评价工作等级的划分，无法体现对生态影响最大的露天采掘场、开采沉陷区的评价问题。因此，建议在本次修订中，采掘类工程评价工作等级的确定应考虑井(矿)田影响区域的生态敏感性。

>>导则体系的重构也亟须对现行生态导则进行修订，进一步增强生态导则的有效性和可操作性，指导项目环评的开展。

4.4 规范不同评价等级的工作内容

为体现不同评价等级在工作量、工作深度上的差异性，细化不同评价等级生态现状调查与评价的方法和内容，建议在导则修订中对不同等级的工作内容和要求予以细化，以提高导则的指导性和可操作性。

一级评价要求必须开展实地调查工作，给出采样地植物样方实测以及通过野外调查、遥感等方法获得的陆生及水生动物物种、生境、生态系统等的生态现状背景值[7]，选择适宜的方法进行定量或定性分析，评价建设项目对物种分布、种群生存、群落结构、生境数量和质量以及生态系统结构和功能等造成的影响趋势与程度，提出预防或减缓生态影响的措施，制订跟踪监测计划。

二级评价可充分利用已有资料，但在现有资料不足的情况下，应补充开展实地调查工作，尤其是涉及重要生态敏感区的项目。给出评价范围内生态现状背景值，选择适宜的方法进行定量、定性或类比分析，评价建设项目对物种、生境以及生态系统的影响，提出预防或减缓生态影响的措施，必要时提出跟踪监测计划。

鉴于三级评价一般不涉及生态敏感区以及需要重点保护、珍稀濒危的物种，对其评价要求相对较为简单。可利用已有资料说明评价范围内的生态现状，分析建设项目可能造成的生态影响，提出预防或减缓生态影响的措施。

4.5 完善生态现状调查和评价的内容

现行生态导则对现状调查、评价和影响预测分析内容提出了较为概括的要求，但由于具体评价指标、评价内容不尽明确，造成对实际工作的指导性不足。因此建议本次修订进一步细化生态现状调查、评价和影响预测分析内容，补充相应指标要求。

在现状调查和评价方面，建议主要从四个方面进行细化：一是明确引用资料的时效性、调查方法的规范性、调查时间和频次的代表性以及植物调查样地、样方和野生动物调查样点、样线、水生生物调查断面和站位布设的原则；二是对改扩建项目、分期实施项目和流域规划中的拟建项目等的调查和评价要求；三是针对不同评价等级明确调查和评价内容要求，如一级、二级评价应针对生态保护目标开展详细调查，重点关注基本生态背景状况、重点关注物种及生境、群落及生态系统、自然保护地等，三级评价可基于已有资料(包括遥感数据)说明影响区域内的生态现状；四是明确现状评价中常用的定量指标，如种群数量(或规模)、种群密度、物种丰富度、生物多样性指数、植被覆盖指数、生物量、生产力、景观多样性和均匀度指数、景观破碎度指数、生态系统服务功能相关评价指标。

在生态影响预测与评价方面，建议细化不同评价等级生态影响预测与评价内容，提出关键的评价指标及其评价标准。生态影响预测与评价内容应与现状评价内容相对应，根据区域生态保护的需要、物种及其生境的保护要求、受影响生态系统的主导生态功能等选择评价预测指标。尽量采用定量方法进行描述和分析，对于尚无标准的评价指标，可用生态背景值、阈值、目标值进行评价。

4.6 细化生态环境保护措施的要求

结合对以生态影响为主的重点行业生态保护措施的系统总结，建议在本次修订中细化相应的生态保护措施要求。相关重要的生态保护措施包括：(1)对古树名木、重点保护及珍稀濒危野生植物造成不利影响的项目，应提出避让、工程防护、移栽或种质库保存等措施。工程施工破坏植被或造成水土流失的项目，应提出水土流失防治、植被恢复与绿化措施。(2)对重点保护及珍稀濒危野生动物、地方特有种、极小种群物种及其栖息地造成影响的项目，应提出栖息地保护、合理安排工期、救护、构建活动廊道、再造类似生境或食源地建设等措施。造成动物迁移受阻的项目，应提出减缓阻隔、恢复生境连通的措施，如野生动物通道、鱼道等措施；造成生物资源损失的项目，应提出促进资源恢复的措施，如生境修复或再造、增殖放流等。(3)对动物造成影响的项目建设和运营噪声、灯光等，应提出优化工程施工方案、设计方案或降噪遮光等防护措施。(4)涉及生态敏感区并对景观产生影响的项目，应提出工程方案优化、景观塑造等措施。

4.7 强化施工期和运行期监测要求

对于生态监测，建议明确生态监测的基本要求和主要内容，并强调对可能具有重大、敏感生态影响的建设项目和区域、流域开发项目，其制订的生态监测计划应在5年以上。监测调查位置、频次以及采用的技术方法应根据监测目标合理确定，并尽量与背景值调查一致，使不同阶段的数据具有可比性。施工期重点监测施工活动扰动下保护目标的受影响状况，如植物群落变化、物种分布和迁移、觅食、繁殖等行为变化、生境质量变化等，运营期重点监测生态恢复情况、生态保护措施的有效性以及实际影响状况。

4.8 补充完善相关图件规范与要求

根据生态现状调查和影响预测评价的内容和要求，建议增加遥感影像图、动物迁徙路线图及调查样线、调查断面和站位布设图等相关图件。对于生态影响评价图件的成图比，以需要获取的生态信息作为确定成图比例的主要依据，而不是以长度、面积作为主要依据之一。当涉及敏感生态保护目标时，应分幅单独成图，以提高成图精度，准确反映栖息地的地理环境因素、植被覆盖因素和人为干扰因素等信息。

5 结语

现行生态导则已发布实施近9年，该导则对规范和指导生态影响评价工作发挥了重要作用，显著提升了评价质量和水平以及生态保护措施的科学性和可操作性增强。但随着生态环境研究的深入和实践的累积、生态学理论和方法的不断更新发展，现行导则所确定的一般性原则、方法、内容及技术要求等各项内容已不能满足新形势下对生态影响评价工作的要求。因此，从技术层面对生态导则加以完善，是全面提高生态影响评价质量、提高生态导则科学性和可操作性的基础，对建设项目的生态环境影响评价工作也将起到更好的指导作用。