污染源监测制度与排污许可制度衔接探析

冯婧，唐敏，邱立莉

(1.重庆市生态环境监测中心，重庆 401147; 2.中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012)

排污许可制度作为当前我国环境管理制度的核心内容[1]，旨在通过排污许可“一证式”管理，衔接环境影响评价、建设项目竣工环境保护验收、污染源监测等固定污染源环境管理相关制度，让企业由“要我守法”向“我要守法”转变，对污染源的环境管理重点由“重源头准入+重指标加严”向“重过程监管+重真实持续稳定高水平守法”转变[2]。污染源监测在支撑排污许可制度中发挥了“臂膀”作用，在制度改革过程中不能“自废武功”，应该通过污染源监测强化排污许可证的作用和功效，通过排污许可制度促进污染源监测制度和技术的不断完善。

1 我国污染源监测制度改革的现状

我国污染源监测包括生态环境部门开展的污染源监督性监测和企业开展的自行监测[3]。前者属于政府对企业排污状况的监管行为，后者属于企业为履行国家法律规定责任和义务而自行组织开展的环境监测行为，两者都是为了及时掌握企业的产排污状况，促使污染物能够达标排放。

“十一五”和“十二五”期间主要依靠管理部门的监督性监测，排污单位污染源监测责任严重缺位[4]。党的十八大以来建立了排污单位承担监测主体责任，管理部门负责监督管理的污染源监测管理体系框架。随着《环境保护法》的重新修订，以及固定污染源排污许可制度的实施，排污单位自行监测地位得到空前强化，自行监测管理制度逐步建立。2013年原环境保护部发布《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》，明确了企业承担污染源监测主体责任，标志着中国国控企业污染源自动监测法律制度的初步建立[5]。2016年原环境保护部发布的《排污许可证管理暂行规定》(环水体〔2016〕186号)和2018年原环境保护部发布的《排放许可管理办法》(试行)(环境保护部令 第48号)中，均明确了排污单位自行监测作为排污许可证的重要载明事项。2017年4月起，原环境保护部陆续发布了《排污单位自行监测技术指南 总则》(HJ 819—2017)以及水泥、钢铁、石油等17个行业的《排污单位自行监测技术指南》，以支撑排污许可证申请与核发，规范企业自证守法行为。2018年5月15日，生态环境部以公告2018 年第9号文颁布了《建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类》，对企业自主开展验收的标准和程序做出总体的规范和细化，并明确了企业自主验收监测的技术要求。2019年10月，生态环境部公开的《生态环境监测条例》(草案征求意见稿)中对自行监测和执法监测进行了规范，明确了排污单位自行监测主体责任和政府部门执法监测监督职责。

>>构建和完善污染源监测制度，是排污许可“一证式”管理的重要抓手，是确保排污许可制度作为污染源管理核心制度的重要保障措施。

从中不难看出，污染源监测是排污许可制度的有机组成部分, 排污许可制度再次强化了企业主体责任，强化排污单位自行监测。因此，构建和完善固定污染源监测制度，是排污许可“一证式”管理的重要抓手，是确保排污许可制度作为污染源管理的核心制度的重要保障措施。

2 排污许可证中固定污染源监测的分类

2.1 企业需求的监测

(1)摸底监测。行业排污许可证申领与核发技术规范规定，企业需在排污许可证申请时填报许可排放限值，包括许可浓度和许可量。企业首次申领排污许可证前，需对自身污染物排放情况进行摸底监测。

(2)自行监测。行业排污许可证申领与核发技术规范要求企业进行自行监测(包括自动监测和手工监测)，定期上报公开监测数据。《建设项目环境保护管理条例》规定编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应对配套建设的环境保护设施进行自行验收监测，编制验收报告，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用。

(3)可行技术效果验证监测。行业排污许可证申领与核发技术规范要求未采用相应污染防治可行技术的企业需自证其污染防治技术的能力和效果，企业需要进行多种工况条件下的效果验证监测。

2.2 监管需求的监测

(1)监督抽测。《排污许可证管理暂行规定》以及《排放许可管理办法》要求核查许可事项和管理要求的落实情况，核实许可证排放数据和报告的真实性。对首次获得排污许可证的企业，每年按照一定比例抽取重大、疑难、敏感项目进行全程序全方位的监督性监测；对所有具有排污许可证的企业，按季度在排污许可证管理平台登记的排污口编号中随机或依管理部门要求抽取一定比例排污口进行监测。优化现有的污染源监督性监测要求，形成监测、执法的有效联动。

(2)在线监测设备验收与抽测。《排放许可管理办法》明确了在线监测数据可作为生态环境部门监管执法的依据。在线监测设备联网后需每年或每季度随机或依管理部门要求，抽取一定比例设备进行在线监测数据和手工监测数据的比对。

(3)排污许可量验证监测。排污许可证需明确污染物排放量，依法安装污染物自动监测设备的企业，可按照污染物自动监测数据计算污染物实际排放量，不需要安装污染物自动监测设备的企业，则需要按照污染物手工监测数据来计算污染物实际排放量。

(4)源追溯监测。排污许可制度改革总体思路之一是将各类污染物控制要求分解落实到污染源。地方政府可通过加严排污单位许可排放量等手段来实现环境质量的达标或改善及特殊时期对环境质量的特殊要求。源追溯监测是指对某个范围内固定污染源进行污染源排放形态及规律的监测和分析，通过源追溯监测帮助地方政府明确应当减排的企业类型甚至企业名称、污染物种类和减排量值。

3 污染源监测与排污许可制度衔接存在的问题

3.1 排污许可与固定污染源监测管理法规制度衔接不足

目前对污染源监测管理的支撑性法规制度文件位阶较低，强制性不足。《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》只针对重点国控企业，对于量大面广的非国控企业监测管理要求缺失。自行监测在污染源监测中的主体地位也有待进一步明确，新的《环境保护法》和《水污染防治法》中明确排污单位应开展自行监测，但缺少具体的法规制度支撑其落实；《排污许可管理办法(试行)》对自行监测方案、自行监测设施、自行监测结果做出总体要求，但对自行监测规范开展的相关管理办法配套还不完善。原有的《全国环境监测管理条例》(1983年)和《污染源监测管理办法》(1999年)已废止，现行的《环境监测管理办法》(2007年)中对污染源监测的要求，主要针对行政管理部门的监督性监测，对排污单位自行监测的要求则显不足，而新的《生态环境监测条例》(2019年)处于征求意见阶段，尚未发布。

3.2 污染源监督性监测不足以支撑排污许可监管执法

污染源监督性监测与排污许可监管执法协同机制未建立，监测与执法“各自为政”，一方面监测部门监测了大量数据，另一方面监管部门需要的数据又显得不足。污染源监管部门更为重视对污染源污染治理的落实检查，而对污染源监测的要求不够重视，一般只提出笼统性、原则性的要求，两者缺乏协同机制[4]。缺乏以问题为导向的监督性检测，缺乏根据企业行业特点、排污情况、污染治理及工况负荷等有针对性地开展污染源监督性监测工作[5]，因此现有污染源监督性监测并不能有效反映企业的污染态势，对企业自行监测质量进行验证和复核，为排污许可执法监管提供有力数据支撑。

3.3 缺乏配套的自主验收监管制度和技术支撑

环保验收监测是建设项目环境影响评价制度、“三同时”制度的重要把手，是环境管理工作的最后一道关卡。现阶段自主验收监管的主要文件包括《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》《关于加强建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》等，明确要求了“双随机一公开”作为建设项目环境保护事中事后监督管理的重要制度。但是由于监管缺乏配套的制度细则，又无强有力的技术评估作为监管支撑，再加上地方管理部门管理水平参差不齐，对政策的要求把握不到位，监管制度难以落实到位，甚至出现部分地方对建设项目自主验收监管缺位的现象。

3.4 企业自行监测数据质量控制监管体系薄弱

企业自行监测绝大部分是委托社会监测机构开展，因此社会监测机构近年来蓬勃发展，但服务水平良莠不齐，导致环境监测数据质量问题突出，部分监测机构实施现场监测过程不规范、存在检测数据失真、企业花钱买合格监测数据等问题。特别是2017年来企业自验全面放开以来，自验效果令人堪忧[4，6-7]。目前排污单位自行监测数据质量控制监管体系薄弱，尽管有相关规定要求自行监测方案需报送生态环境主管部门备案，监测结果需在生态环境部门指定的网站上公布，但市场监管部门和生态环境部门尚未对其监测过程及监测结果开展全面、系统的监督检查[8-9]，造成对取得相应资质开展技术服务的单位日常监管制度和处罚制度的监管缺失，导致治理效果和监测数据质量不符合管理要求。目前，第三方检测机构的数据质量问题已成为当前影响污染防治和环境质量的突出问题。

3.5 排污许可执行过程中缺乏证前证后监管体系

排污许可制度全面推行实施以来，企业通过自行申报，经过管理部门资料审核即可领证排污，缺乏证前核查，对无自主诚信意识或环保管理不专业的企业，存在很大的无证排污、超证排污风险。同时，缺乏对排污许可执行情况的监管技术体系，部分持证企业不能稳定达标和总量达标排放，企业自行监测未按排污许可证要求执行，环境管理台账不完善，执行报告未及时提交，企业环保主体责任没有完全落实。

3.6 污染源监测信息系统与监测数据整合尚不完善

国家正在建设全国污染源监测数据管理与信息共享系统，与排污许可管理平台相衔接，将企业自行监测数据、生态环境部门监督性监测数据进行统一收集和管理，并向社会公开。目前污染源监测数据库中，仅收集了国控污染源监督性监测数据，大量非国控污染源监督性监测数据没有收集；全国污染源监测数据管理与信息共享系统正在建设中，排污许可平台的企业自行监测数据刚刚接入，但内容简单，企业只填报了自行监测执行报告。基于污染源监测信息系统平台对自行监测数据的监管尚未开展，数据质量处于失控状况，监督性监测数据尚未全面性、系统性地接入，监测平台数据逻辑校核功能、数据应用功能、可视化等有待开发。

4 完善污染源监测与排污许可制度衔接的建议

4.1 完善法规条例，健全针对自行监测要求的法规制度

尽快出台固定污染源监测管理条例，明确自行监测、监督性监测职责和实施，明确各级污染源监测职责；制定相关排污许可管理条例，明确自行监测、监督性监测在排污许可制度实施中的作用和定位；修订《环境监测管理办法》时，对排污单位自行监测做出更加具体和明确的要求，形成法律—行政法规—部门规章的完整体系，进一步明确排污单位的监测主体地位，明确自行监测、自行监测监管、污染源监督性监测、执法监测的定位、实施、结果应用。

4.2 提高监督性监测能力，为执法监测管理提供有效支撑

强化监督性监测的技术规范和工作体系建设，对既有污染源监测内容进行合理化延伸，与环境执法监管有效衔接，优化监督性监测方案。在现场采样监测的同时，还应对排污单位自行监测有效性进行验证、执行情况进行核查、治理措施有效性进行验证等。充分发挥监督性监测技术执法作用，在开展监督性监测的同时，结合执法现场取证要求，完成对排污单位生产工况、治污设施运行情况、自行监测台账、原始数据等的记录检查，作为环境监察部门执法的直接证据，避免重复取证监测。为此，要着力解决污染源监督性监测技术能力不足的问题，提高国家级层面监测能力，加强各级监测站标准化建设，加强人才队伍建设，加强污染源监测培训。

4.3 完善企业自主验收监管制度，建立长效的管理机制

为了进一步落实企业自主验收监测后的监督管理要求，强化监管效果，建议出台自主验收监管的实施细则以及支撑监管的技术评估制度。同时，各级生态环境部门应按照国家关于企业事中事后监督检查的原则和方法，尽快出台配套《建设项目竣工环境保护管理条例》的地方“三同时”验收监管制度，如委托技术支撑单位全面开展自主验收评估工作，做好与排污许可制度的有机衔接；建立各部门联动执法工作机制，制定出系统性、针对性的长效管理机制，对自主验收工作中发现的违法违规行为，做到依法依规实施处罚，确保企业自主验收工作开展的自觉性、有效性和可持续性。

>>通过污染源监测强化排污许可证的作用和功效，排污许可制度促进污染源监测制度和技术的不断完善。

4.4 加强自行监测质量管理，提高监测数据在管理中的作用

建立切实可行的第三方检测机构信用评价体系和黑名单制度，定期更新并向社会公示。对失信的企业、社会监测机构暂停其一定期限的对外生态环境监测服务，并对重复发生的故意造假行为予以终生市场禁入，从而对第三方机构起到震慑作用，保证自行监测质量。建立以质控为抓手的企业自行监测监管机制，建立健全相关技术体系，将排污单位自行监测质量管起来。

4.5 开展排污许可证前核查证后评估，支撑排污许可的有效监管

在国家层面尽快出台排污许可证后管理制度，建立排污许可证后管理工作机制，明确责任主体。各级生态环境主管部门根据各自特点，建立证前核查制度，加强许可证核发和管理部门的协作配合，提高许可证核发质量；开展排污许可证后运行情况评估工作，开展排污单位的环境管理台账、年度执行报告、自行监测的跟踪审核和检查，定期向社会公开评估结果，对评估质量差问题多的排污单位进行通报，强化排污许可证的执行落地，强化排污单位主体责任。

4.6 完善污染源监测信息系统建设，加强排污许可信息化管理

完善全国污染源监测数据管理和信息共享系统与排污许可管理平台的衔接工作，将企业自行监测数据、生态环境部门监督性监测数据进行统一收集和管理，基于平台需求开展监测，加强数据深度分析、逻辑校准和平台可视化开发，发挥支撑管理效能。管理部门应做好监测的监督检查工作以及监测数据联网报送和信息共享工作。依托全国污染源监测数据管理与信息共享系统，督促排污单位依法报送污染源监测数据，并向相关业务部门和业务系统推送共享。一方面，便于更好地开展监测数据信息公开，为公众监督提供便利，提高政府监管效率；另一方面，利于监测数据的分析应用，从而更好地服务管理决策。