我国政府购买公共体育服务监督机制的理论分析

马园艳 刘炜鑫 聂应军

摘 要：科学监督是促进我国政府购买公共体育服务现代化治理和可持续发展的关键。本文采用文献资料、专家访谈、政策文本分析等研究方法，在突出我国国情、结合国外经验的基础上，阐述了我国政府购买公共体育服务的监督内涵、特征及功能，并从监督主体、对象、内容、方式等维度构建我国政府购买公共体育服务监督机制，提出了我国政府购买公共体育服务监督的主要对策：政策层面-加强法规政策建设，注重源头性驱动;运行层面-深化机制建设，提高监督执行力;方式层面-完善结构设置，强化内外监督;标准层面-突出硬性约束，注重弹性磋商。

关键词：政府购买;公共体育服务;监督

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1008-2808（2020）05-0058-06

Abstract：Scientific supervision is the key to promote the modernization and sustainable development of Chinese governments purchasing public sports services. This paper highlights the national conditions of our country and combines the experience of foreign countries，expounds the supervision connotation，characteristics， function orientation of our governments purchase of public sports services，and from the perspective of supervision subject，object，content，way and so on，it conceives the supervision mechanism of our governments purchase of public sports services，and puts forward the main countermeasures of our governments purchase of Public Sports Services Supervision： policy level-strengthening the construction of laws and regulations and policies，focus on the source-driven; operational level-to deepen the construction of mechanisms to enhance the implementation of supervision; Mode level-to improve the structure，strengthen internal and external supervision; Standard level-to highlight the rigid constraints，focus on flexible consultations.

Key words：Government purchase; Public Sports Services; Supervision

政府购买公共体育服务是我国公共体育服务领域践行简政放权战略、促进供给侧结构性改革、建设服务型政府和贯彻现代化治理的创新举措。当前我国政府购买公共体育服务的实践正呈蓬勃发展态势，但承购主体却面临着“宏观鼓励”和“微观约束”的整体大环境，“监管体系缺失”已成为普遍共识。如何进行科学的监管，为实践购买提供良好的制度平台与环境，已成为促进政府购买公共体育服务健康可持续发展的关键保障。本研究紧扣新时代我国购买公共体育服务的阶段性发展特性，从理论上阐述了政府购买公共体育服务监督的内涵及特征、功能定位，并分析了我国政府购买公共体育服务监督机制中的监督主体、对象、内容、方式等基本要素，且从政策、运行、方式和标准四个层面提出了监督对策，旨在为政府购买公共体育服务监督建设提供一定的基础理论借鉴。

1 我国政府购买公共体育服务监督的内涵

1.1 政府购买的释义

契合“加快政府职能转变”国家战略的纵深推进，融合市场对资源配置起决定性作用的机制体制改革的推进，同时为了迎合全民健身对多元公共体育服务的客观需求，符合我国国情的政府购买公共体育服务应运而生，其内涵主要体现在以下几个方面。

第一，本质上，政府购买公共体育服务不同于西方侧重缓解福利矛盾，仍属于政府行使职权的行为，只是政府提供公共体育服务机制与方式、模式的转变，不再直接提供公共体育服务，政府的主导权并未弱化或消除[1]。

第二，购买动机上，政府购买的公共体育服务的直接目的是引入市场竞争机制，形成多元公共体育服务的供给体系，提高公共体育服务质量和效益，满足人民日益增长的多元化公共体育服务需求，但政府保障多元化公共体育服务的职责并没有弱化或转移，即所在职责范围内仍是“强政府”角色。

第三，角色上，政府是购买方。政府对购买内容的选择、购买方的最终确定、服务质量的监督与评估等仍起着主导作用，政府、市场和社会应是现实关联和协同互动的关系。

第四，资金来源上，财政资金是购买公共体育服务的主要资金来源。在确保所购买公共体育服务的实用性以及高质量和高效益的前提下，减少生产成本、节约財政支出也是政府购买公共体育服务的重要目的。

第五，改革特点上，我国简政放权改革纵深推进的关键是突出市场的决定性作用，实现政府职能从“划桨”向“掌舵”和“服务”转变。但不等于公共体育服务供给的完全市场化，针对不同的公共体育服务购买内容、购买对象和购买性质，政府兼具监督与评估、调控、扶持、提供部分服务等多重任务。

3.2 监督的对象

监督对象，即监督谁。根据目前我国政府购买公共体育服务的特点，监督对象包括购买者、承接者、代理结构（见表3）。

政府作为购买者，具有指导、监督和管理等多种身份。针对政府购买而言，存在“越位”“缺位”“寻租”等潜在风险[9]，是监督的主要对象，监督内容涉及到公职人员公职权的合法使用、遵纪守法的履职等方面，这也是新时期十九大二中全会以来，国家监察法改革的重点。且随着追责问责机制的不断完善，明确职责清单，对政府购买者是否按法律法规严格执行公职权的监督越发严格。其次是承接者，主要包括对承接者资质评估，提供服务过程中是否严格要求执行的监督，提供服务的质量的监督等三个方面。另外，聘请第三个独立组织或聘请专业专家组对承接者进行前期承接者资质评估、事中执行过程监控、事后绩效评估逐步普及的程序，且打包对第三方组织进行代理招标已成为政府职能转变视角下非常普及的发展态势，因此，第三方组织的独立性和专业性也是重要监督的对象。

3.3 监督的内容

监督内容，即监督什么，是确定监督主体与监督对象之间关系的枢纽，也是明确职责清单的关键。从整个购买程序的全方位监督入手，注重无盲区监督，分事前监督阶段、事中监督、事后监督三个方面确定监督内容，主要包括项目设置的科学性、购买程序的合理性、项目完成情况（绩效）、服务满意度（需求者）、财务状况（资金与资源）、综合效能（符合法律法规、不侵害公众权利等）等方面进行监督，突出过程监督与结果监督的有机结合（见表4）。

3.4 监督的方式

科学的监督方式是保障监督质量和效益的关键。根据我国体制机制改革特点，我国政府购买公共体育服务的监督方式主要分为自我监督与内部监督、外部监督与他方监督两个主要类型，建立全方位、多視角和多主体参与的监督方式。

3.4.1 自我监督与内部监督

自我监督与内部监督主要针对购买者（政府）和承接方（提供服务者）的自我监督，以及各自体系内管理结构间的纵向内部监督。自我监督与内部监督属于内生动力的源头性监督，这是保证购买质量和效益的基本性监督。其监督注重内部结构设置的控制性以及合法运行公权力的责任性和自觉性，主要以合同等文件内容等为蓝本进行自检式监督;注重弹性磋商，全程建立“发现问题-解决问题”的不断循环的回路式动态监督（见表5）。

3.4.2 外部监督与他方监督

外部监督与他方监督，这是目前国外比较普及的监督方法。根据我国国情，外部与他方监督主要指政府专门机构的监督、以及采用第三方机构评估服务绩效等。首先，加强政府机构的纵向监督，是目前我国体制机制改革和监察法改革的核心。其次，通过引入委托第三机构代理购买或评估绩效是目前较为常用的外部监督方法。另外，社会组织、广大公众、社会媒体、受用者等为主体的外部监督逐步发挥了重要作用，社会公众是政府购买公共体育服务的受众，政府购买公共体育服务的成效有赖于社会公众的感受。政府与社会组织形成委托代理关系，共同供给公共体育服务产品，旨在获得社会公众的满意与认可[10]。在监督目的方面，主要确保购买程序的公平、公正性，购买过程的阶段性质量和效率监督，购买结果绩效的评估等。在监督特点方面，其监督相对较为公开，主要以第三方评估、社会组织或广大公众、媒体为主体，以政府或承接者委托项目为蓝本，针对基本性硬性指标进行的评估与监督。其显著特征是以硬性指标对照式监督为主，突出阶段性的静态监督，主要以事后结果评估为主，具有滞后性，服务供给过程的跟踪式动态监督不强[11]。其中第三方评估相对专业性较强，评估结果相对公开，公众认可度相对要高。

4 我国政府购买公共体育服务监督的对策

4.1 政策层面-加强法规政策建设，注重源头性驱动

我国政府购买公共体育服务监督的实施和监督结果的处理等具有自上而下的政策源头性驱动、激励和约束特征。监督体系缺失，监督法规体制有待完善，已成为普遍的共识[12]，目前我国体育公共服务政策执行力度不强、效果不佳，与政策执行外部监督机制、问责机制缺失有着密不可分的联系[13]。因此，最首要的是加强法规政策体系建设，从国家战略高度为我国政府购买公共体育服务监督提供政策性支撑和政策源头驱动。即政府相关部门应积极围绕宏观（制度）层面、中观（运行）、微观（操作）三个层面，从相关法规、发展规划和实施条例、实施办法和细则等多维度，探索并实践相关政策的颁布与实施，完善我国政府购买公共体育服务监督的政策法规和实施纲要等，加强政府购买公共服务监督的政策引导和强有力驱动。

4.2 运行层面-深化机制建设，提高监督执行力

在已有的地方政府购买公共体育服务的实践中发现，缺乏绩效评估体系以成为普遍共识，从立法、执法两个角度从全从严进行绩效监督与评估也已成为当下丞待解决的难题[14]。监督是一项系统工程，深化监督机制建设是保障监督各要素协调、有机、高效运行的关键。第一，突出促进各主体权力的使用和监控，健全制度机制，明确各监督主体的权力清单，以有效解决权力虚设、权力不充足或权力运用越位等权力约束力不强等问题。第二，注重扩大民主、增强监督运行的透明度，从机制层面防止监督不畅等问题。第三，完善责任机制，明确责任内容和惩罚举措，防止监督的滥用和越轨、失效和“不作为”或流于形式等严重问题的发生。

4.3 方式层面-完善结构设置，强化内外监督

首先，通过成立独立的内部监督机构，提高程序意识，优化权责清单，明确内部机构之间权职，加强监督的专业性和透明度，从购买项目设置、购买方式选择等事前监督，形成政府内部管理结构间的纵向和横向的自我监督。其次，针对事后、事中的外部监督，设置专门的独立机构，提高第三方独立机构评估和专家考核等外部监督的精准性、独立性、专业性和权威性。同时加强对监督结果的反馈和落实的督办，提高监督的权威性和执行力。最后，通过合理的结构设置，严格组织管理，建立服务质量管理体系，强调权力和责任相统一，突出我国政府购买公共体育服务的监督与外部监督的有机联动和内外监督主体的聚合效益，形成监督的综合联动效应，从根本上提高我国政府购买公共体育服务监督的谋划力、执行力和落实力。

4.4 标准层面-突出硬性约束，注重弹性磋商

以监督推建设，以监督促发展，购买兼具扶持，是我国政府购买公共体育服务监督的显著特点。故在实践购买时，在遵守市场规则硬性约束下，往往存在指定唯一购买主体等现象，监督主体相对单一，监督内容侧重于购买绩效评估。因此，其监督标准应突出弹性磋商性，即监督标准、监督内容、监督指标参数应区别对待，监督标准有管有控，有张有弛，体现动态性监督。首先，建立科学的监管标准，是保障我国政府购买公共体育服务監管效果，避免“游走式”监督和“过程式”监督的关键。其次，根据我国国情和政府购买公共体育服务阶段性发展现状，也应避免“纯指标式”监督和刚性的“算账式”监督，必须针对不同的购买内容，区别对待，突出差异发展，注重弹性磋商，做到有管有控、有管有驰，避免搞千篇一律的硬性指标监督制度。

5 结 语

本文在借鉴国外相关经验的基础上，从理论层面尝试分析了政府购买公共体育服务监督的内涵及特征、功能定位，及其监督机制中的监督主体、对象、内容、方式等基本要素，且从政策、运行、方式和标准四个层面提出了监督对策，为政府购买公共体育服务监督建设提供一定的基础理论借鉴。但随着“简政放权”加快政府职能转变、市场对资源配置起决定性作用、现代化治理等改革的不断纵深推进，政府购买公共体育服务监督仍处于一个动态发展的阶段。结合政府购买公共体育服务的不断实践与发展，以及新时代一系列改革的不断推进，需不断加强和深化我国政府购买公共体育服务监督机制这一巨大系统工程的理论与实践研究。

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