芒市秸秆禁烧现状与环境监管对策研究

乔杨青

摘 要 每年农忙收获时节，芒市农民习惯将农作物秸秆进行焚烧处理，燃烧释放出来的烟尘携带大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及一些其他有害物质，对大气造成极大的破坏。秸秆禁烧是生态和农村环境监察工作重点之一，也是确保环境空气质量的重要手段。虽然政府投入大量人力物力财力开展秸秆禁烧工作，芒市生态环境监察部门也加大行政处罚力度，但效果甚微。作者结合芒市秸秆禁烧工作现状，有针对性地提出环境监管对策。

关键词 秸秆禁烧;污染;环境监管;行政执法

芒市地處云南省西部，德宏州东南部，是一个傣族、景颇族聚居的边疆小城。东、东北接保山市龙陵县，西南连瑞丽市、畹町经济开发区，西、西北与梁河县、陇川县隔龙江（陇川江）相望，南与缅甸交界。每年农忙收成季节芒市周边乡镇的田地随处可见露天焚烧秸秆现象。主要原因是广大群众对秸秆焚烧危害的认识不够，同时当地部门采取的措施不得力。因此，加强对秸秆焚烧环境监管执法研究并提出对策具有重要意义。

1芒市秸秆禁烧工作问题分析

1.1 芒市秸秆焚烧现状

2016 年之前，芒市秸秆禁烧工作基本停留在宣传层面，农民对秸秆禁烧宣传标语视而不见。2016年之后，随着空气质量的逐步下降，芒市政府积极响应上级政策，严格管控农村秸秆焚烧。但是由于禁烧工作推进较缓慢，行政处罚工作也无法全面铺开，农民都抱着侥幸心理偷偷地焚烧秸秆。一些地区甚至出现农民点火、干部灭火的现象。随着秸秆禁烧行政处罚力度的强化，2016 年起农民焚烧秸秆现a象逐步减少，但是部分农民图方便将秸秆闲置在沟渠中，造成农田水利设施堵塞，秸秆的规范处置成为难题[1]。

（1） 留茬高、耕作困难，焚烧简易又方便

随着芒市经济的快速发展，人民生活水平不断提高，家用电器、电磁炉、燃气灶的广泛普及，农民对柴草的需求大幅下降。据调查，芒市使用的收割机留茬高达20厘米左右，造成下茬种植的困难。由于废弃的秸秆处置成本较高，焚烧产生的草木灰不仅可以作为肥料还能消灭病虫害，所以农民宁愿冒着被处罚的风险也要焚烧秸秆。

（2）缺乏处置技术，农民找不到秸秆“变废为宝”的途径

芒边疆少数民族地区工业科技相对落后，芒市秸秆回收处置处理成本高，难度大。为解决秸秆回收处置问题，芒市招商引资建设了六个生物质燃料加工厂，均可以回收秸秆、豆藤等作为原料加工生产生物颗粒燃料，但是捆扎后秸秆的收购价较低，农民需要耗费体力、投入资金将捆扎后的秸秆运送到企业，除去人工劳务费和运输费用所剩无几。加之芒市村寨的大批青壮年进城务工、经商，农忙时农村劳动力以妇女、老人为主，农作物从收获到播种间隔时间短，秸秆新型处置方法成本高，使得秸秆就地焚烧成为省钱省力的选择[2]。

1.2 芒市秸秆禁烧政策执行中存在的主要问题

（1）芒市秸秆禁烧政策实用性欠缺

2019年之前芒市没有出台适宜当地的秸秆禁烧政策，禁烧执法工作依照《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定执行。芒市人民政府指定农业、环保、乡镇等部门建立联合巡查机制并开展秸秆综合利用工作，环保部门对焚烧秸秆的行为实施行政处罚。由于只有芒市环保部门才具有秸秆禁烧的行政处罚权，导致其他部门发现秸秆焚烧现象时只能批评教育，执法的积极性受到影响。秸秆焚烧主要分布在芒市辖区各乡镇，芒市生态环境监察部门人少事多任务重，每年农忙时仅靠十余名环境监察人员开展行政执法工作根本分身乏术，所以秸秆禁烧工作无法全力推进。

（2）宣传与行政处罚力度不足

芒市边疆少数民族地区，受人力、资金条件限制，秸秆禁烧宣传教育还没有真正深入乡寨，农民环保意识不强，没有意识到焚烧秸秆的危害，另外，秸秆禁烧监管力度不强，执法手段也比较单一。每年单靠环保局监察大队执法人员查处几名焚烧农民，根本无法从根本解决普遍的秸秆焚烧问题[3]。

2秸秆禁烧环境监管对策

2.1 完善秸秆禁烧和综合利用政策

虽然芒市逐步建立了秸秆禁烧的相关政策要求，但是政策的笼统性使得在执行过程中缺乏可操作性，秸秆焚烧的治理工作举步维艰。

（1） 芒市政府部门需进一步细化秸秆禁烧政策，形成具体可操作的实施细则，明确各职能部门的工作职责，完善对治理秸秆焚烧处罚主体的授权规定，使联合执法工作做出实际效果，避免各部门相互推诿责任。同时，加大对违法焚烧秸秆者的行政处罚，推进秸秆综合利用的规定，并为各地秸秆全面禁烧制定时间表，强化基层监督，为基层执法者提供强有力的法律支撑。

（2） 健全秸秆综合利用补偿制度，对农民因推行新的秸秆处理方式遭受的损失予以补偿，提高现有补偿标准，提高农民收益，激发农民对秸秆综合利用工作的信心。还应扶持一批秸秆综合利用的单位，鼓励当地有条件的农民自主创业并给予资金补贴和政策支持[4]。

2.2 转变禁烧政策执行方式，变堵为疏

当前，芒市秸秆禁烧基层执法工作具有强制性，不能从根本上解决秸秆焚烧问题。行政执法者需切身关注农民的利益，为农作物秸秆谋出路，让农民看到成果、得到实惠，变被动禁烧为主动舍不得烧才能取得真正实效。政策的宣传要让保护环境、秸秆综合利用的观念深入人心，让农民了解秸秆焚烧的危害以及秸秆还田的好处，不断提高农民的环保意识，提高农民开展秸秆综合利用的热情，为秸秆禁烧政策的落实提供思想认识上的保证[5]。

2.3 开展秸秆禁烧区域联动，全面禁燃禁烧

结合大气污染源解析成果，芒市要与相邻县市并在各相邻乡镇之间共同开展禁烧区域联动。一是建立区域联动信息沟通工作。互留联系方式，在发现相邻区域秸秆燃烧后，相邻乡镇、环保和农业等部门要能及时互通信息，做到及时发现和扑灭。二是建立联席会议制度。相邻县市、相邻乡镇的环保和农业部门要轮流定期组织召开联席会议，商讨当前秸秆禁烧工作面临的问题、重点，找出解决对策。集中力量做好机场周边、高速公路等交通干线附近以及政府划定的禁烧区域内的秸秆禁烧工作。白天区域巡查，晚上设点督察，严防“第一把火”，从重从严处罚，树立环境执法的权威[6]。

2.4 环境监管手段多样化

秸秆禁烧工作的执法对象不同于工业企业，往往是当地农民，很多还是留守老人。此外，秸秆禁烧巡查面广、环境监察力量不足、人员不够往往造成监管盲区。要提高环境监管手段的多样化，将秸秆禁烧工作纳入乡镇党政“一把手”考核目标责任制，层层分解秸秆禁烧工作，县、乡镇、村、小组逐级落实，政府主管领导重视，基层积极参与，充分发挥基层三级的监管作用。德宏州自2020年1月1日颁布实施了《德宏州乡村清洁条例》，明确在露天禁烧区禁烧秸秆、枯枝、落叶、杂草及生产生活垃圾等产生烟尘污染的物质，否则将由村民委员会、村民小组等村民自治组织依据村规民约（居民公约）给予批评教育，并要求限期改正;逾期未改正的，由乡镇人民政府给予行政处罚。只有真正将行政执法权交由乡镇，才能更好地扩大执法范围，避免秸秆禁烧盲区，也能解决环境监管人员不足的问题[7]。

2.5 利用科技手段强化禁烧监管工作

充分利用生态环境部环境卫星中心每日在网站上提供的《秸秆禁烧遥感监测日报》这一科技手段，监管部门要安排专查阅遥感通报中的燃火点，对本辖区内的燃火点及时开展现场监察，并严肃追究相关人的责任[8]。

3结束语

總之，秸秆禁烧工作必须充分结合实际，“疏堵”结合，才能从根本上解决焚烧污染问题。秸秆禁烧是生态和农村环境监察工作重点之一，也是确保环境空气质量的重要手段，芒市政府和相关职能部门要加大宣传力度，利用科技手段开展区域联动，加强行政执法力度，才能实现秸秆禁烧工作的有序推进。

参考文献

[1] 陈蒙蒙.秸秆焚烧的法律规制[D].苏州：苏州大学，2014.

[2] 孙亚萍.青岛市农作物秸秆资源综合利用现状及对策[J].农业环境与发展，2014（3）：38-40.

[3] 张会恒.政府规制工具的组合选择：由秸秆禁烧困境生发[J].改革，2012（10）：136-141.

[4] 蒋植宝，丁奎.高度重视农作物秸秆的禁烧与利用：以江苏省姜堰市为例[J].农业环境与发展，2006，23（2）：58-61.

[5] 吴迪.秸秆焚烧治理的法律对策研究[D].青岛：中国海洋大学， 2012.

[6] 周应恒，胡凌啸，杨金阳.秸秆焚烧治理的困境解析及破解思路：以江苏省为例[J].生态经济，2016，32（5）：175-179.

[7] 文春波，钱发军，任杰.河南省秸秆资源综合利用现状与对策[J].现代农业科技，2015（8）：249-250.

[8] 赵祥宇.我国秸秆焚烧的现状危害与禁烧管理对策[J].改革与开放，2016（4）：127-128.