扶贫领域贪腐犯罪研究

刘星妍 王有鸿 李梦玲 石博晗

摘 要：在脱贫攻坚的大背景下，贵州省是全国脱贫攻坚的主战场，承担着专项治理、精准脱贫、防止返贫重要的使命。文章以贵州省扶贫领域近9年来的贪腐犯罪案件为调查样本，利用中国裁判文书网公开的案例对有关案件进行详细分析，并提取出重要数据，对该类犯罪的特征进行精准分析。经研究发现贵州省的扶贫领域存在小官贪腐现象突出、行賄受贿严重、产业扶贫和兜底保障正受到贪腐犯罪的蚕食。为此本文就资金周转、专项整治、监督体系等方面提出了对策，力争为我国脱贫大业提供数据支撑和理论参考，助力脱贫攻坚。

关键词：扶贫;贪腐;犯罪

本论文受贵州大学SRT项目资金和贵州大学法学院资助。

一、前言

2015年11月，习近平总书记强调，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。贵州是全国贫困人口最多、脱贫攻坚任务最重的省份，是全国脱贫攻坚的主战场和决战区。孙志刚书记也提出，以脱贫攻坚统揽贵州经济社会发展全局。贵州作为全国脱贫攻坚的主战场，把实现高质量脱贫作为当前的重要政治任务。目前，贵州省积极响应决胜全面建成小康社会的任务，并贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于脱贫攻坚的系列重要讲话、批示精神，从2018年到2020年持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，促进贵州省各级党委、政府以及相关职能部门认真履行脱贫攻坚的重大政治责任，为确保到2020年贵州省现行标准下农村贫困人口实现脱贫提供坚强有力的纪律保障。

扶贫工作涉及的农业、教育、生态、就业等诸多领域，无一领域不与人民的基本生活捆绑在一起，若扶贫领域的“廉洁细胞”受到损害，则国家的帮扶政策不能下沉，群众的获得感、幸福感将减少，党在人民心中的形象可能动摇，反腐的利剑直指扶贫领域的贪腐犯罪是民心所向。本文根据2013年至2019年中国裁判文书网公布的贵州省扶贫领域的贪腐案件，对案件的主观和客观方面的各种数据进行统计，并对其中哦哥的相互关系、变化规律和发展趋势等进行分析。结合总体数量特征对案件进行系统化化分析，并试图给出对策。

二、扶贫领域贪腐犯罪的特征分析

1、“小官贪腐”现象突出

数据统计表明，涉案主体（犯罪人）数量为381，村两委的工作人员数量达到115人，约占比30%，这表明小官贪腐现象为扶贫领域的突出特征。造成这一现象的因素大致可以归为几点：其一，农村涉及扶贫款项多。农村涉及到的扶贫项目和资金较多，这意味着村两委的工作人员与扶贫款项的距离近、接触多，贪腐概率极大增加。其二，犯罪主体的个人因素。村干部的薪酬主要是基础职务补贴和绩效补贴等，薪资水平相对较低，这是物质层面贪腐的一大诱因;基层工作人员大部分法制意识较淡薄，廉洁意识也有一定欠缺，这是意识层面的一大诱因。其三，基层相应的监督存在较大缺口。“老虎”好打，“苍蝇”难拍。在实践中到农村实际情况的调查核实不到位，流于形式的监督给了下级弄虚作假的空间;且一般而言部门内部的人员不仅不积极监督，甚至可能出现抱团犯罪的现象;群众监督不到位，村民大多文化程度较低，且如今以留守农村的多为中老年人居多，对国家征用土地后的补贴或其他补助资金等的发放缺乏清晰的认知和了解。

2、行贿、受贿之风猖獗

根据贪腐手段方面的统计与分析，可以发现一个明显的特征，即行贿、受贿占比高，且贿赂型贪腐手段往往与其他的贪腐手段有着千丝万缕的联系，可谓是其他诸多犯罪手段的催化剂。在案情涉及多种贪腐手段的案件中，行贿、受贿或索贿往往与非法申报、虚假验收等犯罪手段密切牵连，后者是基于前者产生的非法利益而进行，多表现在贪腐主体收受贿赂后为他人提供帮助，譬如在扶贫项目的招标上“走后门”、虚假申报补助资金等。但是在我国目前反腐反贪的高压形势下，不少扶贫领域的官员往往选择更加隐蔽的形式进行参与贿赂类犯罪。譬如“合作入股”型贿赂。这种情形往往是官员干部，参与了某企业、公司或合作社的成立、管理、经营、分红等环节，但由于干部不能够经商办企业，此类案件的被告人常使用妻子、儿女或其他亲戚的名义入股经营公司。由此我们应当看见行贿、受贿的猖獗已经严重侵蚀了扶贫领域的清廉。官员收受贿赂后，一旦欲望的闸门被打开，公权私用便会成为常态。如果放任贿赂行为蔓延，将导致人民群众对党委政府工作的信任感下降，极其不利于社会安定，消除贫困的目标更是难以实现，甚至会加剧贫富两极分化。

3、腐败“蛀虫”蚕食产业扶贫项目

产业扶贫项目是推进脱贫、防止返贫的重要方法，经数据统计分析，在2013年至2019年的303件文书样本中，产业发展脱贫领域扶贫的贪腐行为共存在126次，占比34.52%。相对于其他项目而言，兜底保障占19.73%;生态保护扶贫占8.49%，产业扶贫项目涉及的案件数量更多，资金庞大，在扶贫进程中受到阻碍更常见。在涉及产业扶贫的贪腐犯罪中，手段集中，多涉及行贿，虚假申报，非法验收等等，贪腐犯罪如“蛀虫”一样成多样式，涉及广，贪腐深的情形侵害到产业扶贫的每一个环节。另外，产业扶贫中贪腐犯罪往往涉及多个生产生活领域，犯罪贪腐来源多样交织。如2019年里有30件扶贫领域的贪腐案件，常见于产业发展脱贫里，如玉山镇龙蟠村“雨露计划”、扩繁种羊项目、精品水果项目专项扶贫资金、种养牛项目国家资金等等，涉及到了种植业、畜牧业等产业。产业扶贫项目作为中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定中提出的重要扶贫方略、精准扶贫脱贫方法中的有效的措施，应当得到反腐工作的重视。

4、针对对兜底保障的贪腐现象严重

在国务院2016年印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中，兜底保障单独成章提出，是实现脱贫攻坚的重要内容和有力保障。在2013年至2019年贵州省扶贫领域贪腐案件中，贪腐来源为兜底保障的就占到19.73%;此类贪腐的主要手段有虚报材料骗、侵吞、挪用等。主要涉及危房改造补助资金、农村居民最低生活保障金、孤儿基本生活保障金、高龄补贴款等多种扶贫款项。主要原因可归结为兜底保障扶贫在政策宣传、受助资格识别、资金发放使用等过程中存在问题。其一，群众对具体兜底保障项目不了解，对具体办理要求和条件不熟悉，给群众主动申报造成困难，出现了补助应补而未补的情况，给贪腐创造机会;其二，群众对具体兜底保障项目及其具体办理要求和条件不了解，出现了很多优亲厚友的“人情保”、“关系保”等贪腐现象;其三，兜底保障资金发放使用不严格，监管不到位，贪污侵占、虚报冒领、截留私分、二次分配、等违法违纪问题频发。

5、发生区域的集中和下沉

经过数据的统计分析，贵州省扶贫领域贪腐案件发生区域呈现出两个鲜明的特点。一个特点是空间上的集中。黔东南州和黔南州比较突出，分别有57件和47件。贵阳市和贵安新区则数量较少，分别有9件和1件。主要原因是三地社会经济发展情况不同。农村居民人均可支配收入存在差距;由城鎮化率也可看出农村居民占比悬殊。而由于各地贫困程度不同，扶贫力度和物资投入也有所区别，在其中更贫困地区产生贪腐情况的可能性随之更大。[1]另一个特点是区域层级的下沉。县级及以下行政区占大多数，村（社区）的贪腐案件尤其突出。一方面是由于县级及以下行政区的扶贫任务与贫困群众的接触更加密切。另外，县级以下行政区的纪检监察部门的组织架构不够改善、监察能力有待提升也是重要原因。对区域的分析，如果仅从直观数据上得出结论，例如“黔东南州比贵阳市更腐败”，这样的观点是不准确的。因为仅从贪腐案件数量上判断腐败程度，而不考察社会经济发展情况、官员发展途径、人民群众实际感受，得出的结论是不全面的。所以，我们应当从客观的角度理性地看待贪腐案件的地域分布。

三、新时代扶贫领域的未来展望

1、简化资金流转，实行专款专用

扶贫项目类资金，涉及环节多，无论是项目申报，项目拨款，项目验收等等，每一个环节都容易受到侵害。扶贫项目资金权责划往往划分不清。在实际扶贫项目资金的运作来看，很多机关部门在立项、实施、验收和资金拨付等环节都有管理权，职能交叉、多头管理的后果就是在责、权、利等因素影响下，推诿扯皮现象在部门之间时有发生，这样就造成资金漏洞缺口大，容易发生贪腐现象。因此本文提出以下对策：其一，减少扶贫款项发放的流转途径。尽量减少相关扶贫款项的流转途径，并避免以现金形式发放资金等。通过类似手段增大村两委工作人员与扶贫款项之间的距离，减少与资金的接触机会，以此降低贪腐犯罪的可能性。其二，完善资金管理使用制度。采取专款专用、专项管理、专账核算的原则，在五级财政基础上，探索由县级财政直接打款给补助群众，采取“一折通”发放方式，减少中间环节，杜绝乡镇干部和村干部贪腐、截留现象，加强复核、审计，密切监管资金使用情况。[2]其三，加强对产业项目资金、救灾救济补助等扶贫资金分配、使用和反馈的制度建设。要对直接关系群众利益的扶贫资金实行更为严格的财政制度，加强外部管理和审计，使资金流向清晰可查，落地实效有所反馈。

2、重视基层意见，加强思想教育

基层工作是我国扶贫事业的关键环节，是孕育希望的肥沃土壤，基层不劳、地动山摇。基层群众的民生难题、群众诉求理应得到基层一线干部的重视，基层群众的法治思想教育、扶贫政策宣传等工作也应落到实处。其一，主动下访了解基层群众的意见反馈。扶贫实践中的决策权、执行权、监督权的归属引人关注，若这些权利过于集中，那么相关工作人员滥用职权、权钱交易的发生概率将大大增加，这时候保障基层群众的监督权十分重要。只有重视群众的诉求，才能及时发现问题，找到线索，遏制贪腐恶习。因此，下访理应成为扶贫领域监督执纪问责中的常态化工作方式。二是加强对基层群众的思想政治教育。培养群众的政治参与意识，强化民主监督主体的独立性，破除封建宗法观念和影响，积极主动地参与到对官员腐败的监督中去。由监督部门定期下乡进行扶贫知识以及有关法律法规的宣传，加强对村民民主监督意识、维权意识的培养。其三，要进行落实政策宣传。就兜底保障项目而言，应当列出清单、画好流程，增加群众对政策知晓率，做到家喻户晓，让群众对应该享有的补助心中有数，引导群众如实表达自身所需，使补助申请更加便利和普及，做到应补尽补，不给贪腐留出空间。

3、整合监督力量，强化监督机制

为取得脱贫攻坚战的胜利，就必须夯实监督的力量。随着时代的发展，新类型的腐败层出不穷，监督机制也应当与时俱进，不断提升监督的质量与功效。完善协同机制、整合监督力量、突出贪腐重点、抓住监管盲点显得尤其重要。其一，整合联动多方力量对贪腐案件进行查办。贫困地区的乡镇纪委的纪检力量相对薄弱，人民对于政务新闻关注力度不够，因此群众的声音往往难以被相关工作人员听进去。对扶贫领域的监督力量整合规划、统筹利用显得尤其重要。上下联动、协作办案的能够高效地调查案件，一定程度上避免了人情的干扰，对于及时发现、处分当下愈发频繁、隐蔽的行贿、受贿行为有借鉴意义。其二，要做到精准阶段，避免出现监管盲区。就涉农项目而言，应当建立完善的监督网络，形成“不能腐”机制，聘用专业人员对扶贫项目进行评估验收，防止虚假非法侵占与验收。明确项目负责部门监管具体路径，明确各部门的职能与监管范围，规范项目资金级财务管理制度，改变财物管理局面。设立专门的管理机构进行统筹协调，评估检测，针对不同的扶贫情况，制定相应的任务与时限，防止虚假非法的申报与验收。

四、结语

脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，伴随着扶贫投入的加大，部门和基层权力增大，纪检监察、司法检察、群众监督机制却相对滞后，相继发生了区县、乡镇（街道）、村（社区）扶贫系统不同层级的贪腐案件，极大地威胁到了我国的政治生态环境。立足于脱贫攻坚的关键时间点上，平稳有序地推进扶贫工作迫在眉睫，惩治扶贫领域的腐败乱想方能为扶贫工程保驾护航。扶贫工作当准确把控扶贫的弱点与漏洞，精准失策，监督的力量要深入基层、对资金的监管应环环相扣、重视廉政建设的薄弱环节，保护人民群众的生活福祉。概言之，扶贫领域的贪腐现象依旧存在且向更加隐蔽的形式转变，扶贫领域的贪腐犯罪的惩治尚存在许多“难点”、“痛点”，因此我们既要维系扶贫资金流转路径的安全，又要实现资金分配的精准;既要聚焦扶贫领域的监督短板，又要健全各个层级的监督网络;既要重视扶贫项目的宣传教育，又要保持群众意见反馈渠道的畅通。

参考文献

[1] 杨海明.关于建立腐败程度测评体系的思考[J].统计与决策，2004（1）：9-10.

[2] 郑智超.净化农村政治生态的关键之举——刍议设置村级纪检委员之必要[J].厦门特区党校学报，2019（04）：49-54.