智慧城市建设中公民参与的实践探索与启示

沈心怡 李德智 张帆

摘要：分析当前我国在智慧城市建设中公民参与的突出问题，选取在智慧城市的建设上取得了相对显著成果的美国、新加坡、巴塞罗那等地区，总结其做法，并且通过研究我国的相关案例，提出利用网络社群和推进电子政务建设等有助于在智慧城市建设中提高公民参与度的建议。

关键词：智慧城市;公民参与;国际经验

中图分类号：F407.9 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）08-0050-55 收稿日期：2020-07-06

1 引言

自2008年11月IBM提出“智慧地球”概念以来，2009年8月，IBM又发布了《智慧地球赢在中国》计划书，正式揭开IBM"智慧地球”中国战略的序幕。智慧城市的建设就是充分利用现在的科学技术来调整城市发展的关键性因素，并根据这些关键性因素对城市民生、城市服务等方面采用有效的解决方案的新型城市。

发展智慧城市已成为我国促进城市高度信息化、网络化的重大举措。我国住房和城乡建设部于2012年12月5日印发的《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》中指出，建设智慧城市是贯彻党中央、国务院关于创新驱动发展、推动新型城镇化、全面建成小康社会的重要举措。截至2015年2月，全国有95%的副省级以上城市提出建设智慧城市的目标，国家智慧城市试点达到193个，另有300多个城市进入了智慧城市建设阶段。在智慧城市建设过程中，最开始技术决定论的被动接受型已经逐步发展到了以人为核心的合作共创型，人的作用逐步凸显。公民参与的深度将决定智慧城市建设的成效。

公民参与是我国在智慧城市的建设过程中必须探讨的课题。公民在城市管理中的积极参与对于保障人民群众的切身利益来说必不可少，如何将其纳入到有序的公共管理生活当中，在公共事务中发挥应有的作用已经成为问题的核心。

2017年5月，联合国开发计划署发布《智慧城市与社会治理：参与式指标制定指南》，提出智慧城市建设需要提高公民参与活跃度，保障全体居民享有对城市发展、治理方向的发言权。习近平总书记也在党的十九大报告中指出：要依靠科技力量为建设数字中国、智慧城市提供强大支持，要以人为中心，坚持在发展中改善民生。由此，要发展智慧城市就必须坚持以人为中心，提高公民在智慧城市建设中的参与度。本文提出了目前我国公民参与的突出问题，通过归纳美国、新加坡、巴塞罗那等典型国家和城市的做法提出启示。

2 我国智慧城市建设中公民参与的突出问题

社会化媒体参与度是衡量政府公共管理互动性、透明化的重要指标，也从侧面反映出公民的参与情况。2015年，我国智慧城市社会化媒体参与度平均得分为1.91分（满分为5分），这表明我国智慧城市社会化媒体度总体水平较低，政府政务公开、与公民互动的能力不强。

2.1 公民对于智慧城市的认知度不高

提到智慧城市，很多人还会把它等同于无线城市、智能城市和数字城市等。很多城市也的确把智慧城市的重点放在了基础设施的建设上，对于民生、经济、政务等其他方面关心较少。对于任何一个智慧城市的发展来说，公民意识和参与都是必要的。但目前即使在发达国家，公民对智慧城市的认识度也比较低，在发展中国家情况更糟，大多数公民在认知上还没有为全面采用现代技术和智慧城市发展的新政策做好准备，这种情况显然对公民参与智慧城市建设有着不利影响。因此，我国要大力提升公民参与度就必须先从提高公民对于智慧城市的认知度着手，深入普及智慧城市的概念。

2.2 城市数据开放与共享未实现

智慧城市建设中的公民参与度与数据开发和共享有着不可分的关系。英国开放式数据研究所（The Open Data Institute，ODI）称，智慧城市建设应把握好数据开放这个切人点。大数据为公民参与解决了最重要的技术困境，是民主实现的一种形式。城市数据的开放和共享决定了公民的参与能力，政府的积极有效回应也可以促使公民参与度的提高。

目前我国政府的数据开放进程还较为滞后，仅有北京、上海、广州等个别城市初步尝试数据开放，尚未形成汇聚民智、社会力量主动参与的态势，市民仍以服务接受者这一角色为主，难以达到主动参与智慧城市的建设、运行和维护。

在数据平台搭建方面，中国信息通信学会2019年发布的《城市大数据白皮书》中提到，我国智慧城市的数据平台正面临诸多问题。而在数据开放方面，2019年的《政府数据开放准备度报告》指出，现阶段我国政府数据开放仍处于萌芽状态，路径、办法尚未明晰，理念、重心仍明显参差。因此，要想提升智慧城市中的公民参与度，就必须从技术和制度上改善我国数据开放和共享的现状。

3 典型国家智慧城市公民参与的实践探索

提高公民参与度是智慧城市建设的必经之路。目前，部分国家在智慧城市公民参与度建设方面取得了显著成就。其中美国最早提出了智慧城市战略，建设了大量有代表性的智慧城市;新加坡在2016年的世界前5名智慧城市排行榜（英国市场调研机构Juniper Research）上居首位;巴塞罗那在2012年被评为欧洲智慧城市标杆，在全球智慧城市排行榜上名列前十。研究这三个典型地区的智慧城市建设经验对我国智慧城市建设具有重要意义。

3.1 美国政府设立比赛和基金增强公民认知度

智慧社区的概念源于美国。在提升公民参与度的方面，美国政府主要进行了两个方面的努力，一是通过举办各类比赛和设立基金来吸引民间创新者的加入，提升公民参与度，二是通过技术创新手段的运用来开发能够改善社区生活质量的数据平台。

在美国聯邦政府2015年发布的《白宫智慧城市行动倡议》中，政府通过主办智慧城市挑战赛进行引导和统筹，例如国家标准与技术研究院主办的“全球城市团队挑战赛”和交通部主办的“自主互联汽车挑战赛”。前一赛事鼓励社区和创新者们在一系列城市问题上开展协作。后一赛事通过使用数据、技术和创新手段来探索城市环境里移动的各种可能性。在这一过程中，政府引导公民对于智慧城市的概念进行更加深入的理解，同时激发了公民参与技术创新的积极性，使公民切身地参与到智慧城市的建设中来，共建智慧城市。

美国政府的关键措施还包括，国家科学基金会设立了金额较大的奖项，用以奖励市民和社会组织的参与。此外，美国的国家标准与技术研究院发起全球城市团队挑战赛，允许各城市的团队与创新者一起研发、部署和评估基于标准的智慧城市技术。第一轮城市团队挑战赛就吸引了50多个城市、230多名组织中的64支队伍参与，并且在智慧城市挑战赛中联邦政府也积极与私营企业、高校和市民志愿者合作开发技术、提出好的想法，不光取得了良好的科技成果，更重要的是在比賽过程中广泛地提升了公民对于智慧城市建设的认知度和参与度。

美国提升公民参与度的措施可归纳为图1。总地来说，美国这种侧重于通过发起比赛、设立大额基金的方式能够有效并且广泛地调动起人们在智慧城市建设方面的积极性，增强公民对于智慧城市的认知和理解，也能够促进群众的协作成果更快地被采纳和关注。

3.2 新加坡建立统一公民数据库平台，倡导智慧城市理念

在2016年的世界前5名智慧城市排行榜上，新加坡居首位。新加坡从1980年至1990年花了10年时间实现全社会的电脑化;又从1991年至2000年用10年时间实现城市信息互联互通、数据共享交换，消除“信息孤岛”：2001年至2010年，新加坡实现了信息与资源的整合以及应用的集成;2005年，新加坡提出《2005-2015“智慧国”计划》，以实现国家经济的创新;目前，新加坡又提出《2015一2025“智慧国”计划（升级版）》，构建智慧国平台，实现连接、收集、理解的3C功能，并以大数据建立共享机制，这种数据的开放与共享恰恰是提升公民参与能力的关键。

上述战略的落实为新加坡公民参与智慧城市建设提供了可靠的数据背景支持，具体体现为两个方面：一是搭建了统一公民数据库平台MyInfo来支持公民与政府的互动，完善电子政务发展，大大提升了数据开放共享的水平。任何一项个人信息变动都可以通过统一服务平台完成各部门子系统中的同步，打破了政府部门各自为政的格局，政府数据透明度高，实行间责，公民数据链完整统一，既有利于提升公民的参与能力，也有利于政府对于公民数据的收集。二是新加坡政府在智慧城市的建设中大力倡导“政府与市民共同创新”的观点，无论是在交通管理局、新生水厂，还是在其它各种公共场所，新加坡政府都力图通过各种多媒体手段，以生动形象的方式宣传政府建设智慧城市的理念和思路，这一点可以大大增进公民对于智慧城市的认知和理解。

新加坡提升公民参与度的措施可归纳为图20由此可见，新加坡如今在各种提升公民参与度方面的有效举措，无一不得益于其前期所制订的在信息资源整合以及大数据方面的战略的实施应用，其从智慧岛一智慧城市一智慧国的计划方针也与时俱进地保证了战略的落实。

3.3 巴塞罗那提出“数字主权战略”

巴塞罗那的城市转型起源于上个世纪80年代。到2012年，巴塞罗那完成了一系列卓有成效的智慧城市项目，并据此被评为欧洲智慧城市标杆，之后根据“欧洲2020战略”制定了MESSI战略（Mobility流动性，E-Government电子政务，SmartCity智慧城市，Systems of Information and Innovation信息与创新系统），旨在协调经济、环境和社会可持续发展，提高公民的福利和生活质量。

巴塞罗那首席技术官（CTO）Francesca Bria提出了“数字主权战略”。其第一个方向就是开发一个全新数据基础设施：开源数据采集和传感平台Sentilo、开源数据分析平台CityOS、以及一个用户界面服务水平应用程序，以便更容易地访问数据，此举实现了数据开放共享的可能。

第二个方向是利用综合控制实现数据民主化。新的平台及其上的所有数据将属于城市，公民、私营企业和其他利益相关方都可以使用，但城市和人民将保留最终所有权，并决定如何才是适当的访问、隐私保证等。此举打破了公民参与智慧城市建设的技术壁垒，通过数字化手段使得每一位公民都拥有参与城市建设的能力。

“巴塞罗那数字城市（Barcelona Digital City）”网站将数字民主化分为三个部分：（1）数字教育，主要旨在促进儿童的科技教育。（2）数字包容，扩展培衫11范围。例如，Vincles BCN帮助老年人克服进入数字世界的障碍。（3）数字权利和民主，为公民提供了决策的机会。例如Decidim提供了一个实验平台以征集想法，而通过集体智慧测试的想法将由城市在大众的支持下实施。

巴塞罗那公开政府应用（Barcelona Open Gov-ernment APP）的推出旨在提高政府行政透明度，方便公民参与和表达自己的意见，形成政府与居民间的新关系，即从执政为民转变为与民为政，其概念及具体举措总结归纳为图30

不难看出，不论是美国、新加坡还是巴塞罗那，在智慧城市建设中都经历了开发统一数据平台的过程，以此来实现数据共享、实现社群的共通，从而广泛地提高公民参与的积极性和能力;另一方面，各地区都意识到了智慧城市的建设更需要城市管理模式的革新，而此过程的核心恰恰是“以人为本”，提高公民对于智慧城市的认知度，即智慧城市建设不止于基础设施的完善，更是公民与政府新型关系的构建。

4 对我国的启示

4.1 利用网络社群重建邻里关系，提升公民认知度与活跃性

基于我国公民对智慧城市的认知度普遍不高、参与意识薄弱的问题，搭建网络社群可以有效地提升公民在城市治理当中的活跃性和参与度。在当代，公民通过选择属于哪些群体，将自己组织在“网络公民”中，从而形成自然而然的网络社群。通过网络社群，吸引公民在网络平台自由会面，不仅能够促成社区邻里一定程度的聚合，也有可能导向都市恢复在迅速私有化进程中丧失的集体性、公共性的概念基础。通过这种基于网络社群的聚合，可以有效地唤起公民在城市建设中的参与积极性。参考前文中巴塞罗那的“数字主权战略”，即通过数据平台将社区居民纳入其发展。

事实上，通过网络社群来重建邻里关系的理念在我国已开始进行尝试。2018年，上海URBAN-CROSS展廊以“宾大一代建筑师的建筑作品”为议题，通过网络平台吸引大量“超地方”的公民，建立起一种新的、更为细分和可以叠加的新邻里。再如，北京的大栅栏复兴计划探索了通过网络地图进行邻里共建的方式，重建大栅栏新社区的概念。这些新构的邻里恰恰是未來城市创新性的潜在网络共建社群，势必在智慧城市建设中发挥更大的作用。

未来，在利用网络社群来实现公民参与方面，首先政府应进一步推行“社区一城市”的网络社群建设，重视网络沟通，提升社群成员素养，加强政府治理的法制化建设，清除参与过程中的障碍;其次应协调好政府和网络社群之间的关系，建立专门的工作机制和舆论引导机制;最后要打通及时沟通渠道，强化政府权责体系。

4.2 推进电子政务，积极利用区块链技术加强政府数据开放

基于我国智慧城市建设中数据开放与共享依旧不足的问题，在城市治理中依旧存在“数据孤岛”，由此反观当今城市空间的建设、管理、设计、运营组织体系，仍基本呈现树状的划分模式。因此，应当呼吁将注意力从智慧城市建设转移到智慧共建。首先在技术手段上加快开发统一的数据开放和共享平台，参考新加坡MyInfo数据库平台的建立;其次在管理体制上要实现“智慧共建”的创新，让民众、企业更好地参与进来，解决他们的实际需求，达到真正的以人为本，如新加坡大力宣传“政府与市民共创新”的理念。

在统筹规划、技术创新和IT产业的协同配合下，我国已采取的措施有：推进电子政务一体化建设，提高网上行政审批的效率，构建方便于民的网上办事平台，开通12345市民热线，上海政府数据服务网站投入使用;深化智慧社区建设，推进社区事务受理系统优化，等等。

未来我国可以考虑利用区块链技术建立公民统一数据库平台，将电子政务作为城市管理的主要工具，在现实中实现“智慧共建”，在思想上让“以人为本”的城市管理理念深入人心。

4.3 调动企业积极性，实现技术模式创新

无论是以上哪个地区的智慧城市建设，都离不开技术和数据平台的创新，而以个人为单位的参与较为困难，但是如果参考美国调动企业积极性的方案，通过举办比赛、设立基金等手段，就可以充分地调动企业的积极性进行科研创新，全民共建智慧城市。如今，由于政府始终处于主导地位，企业在进行自身的日常经营活动以及对自身所进行的远景规划时，都自然而然地会产生一定的盲目性。另一方面，政府主导模式在民用方面的投入不强，甚至不断下降，反而使企业在研发投入方面多是面向公共服务的。在这种模式下，政府在无形之中限制了企业的自主性这一缺点也就一览无遗。

目前我国所拥有重要的高新技术企业可以在建设智慧城市的过程中协同网络媒体商家进行有效合理建设，进一步管理其所在的专业领域的所有业务，更加可以在这个过程中大大地提高公民对于城市目前所面临的诸多问题的关注度，最终实现在智慧城市建设中技术与模式的双创新。

5 结语

通过分析当前我国智慧城市建设过程中公民参与的突出问题，归纳智慧城市建设较卓有成效的美国、新加坡和巴塞罗那三个地区的做法，本文对我国智慧城市建设过程中如何提高公民参与度提出了相关见解与设想。目前我国智慧城市的建设主要是由政府主导，而迎合企业和公民需求的智慧项目较少。接下来，如何让民众的诉求准确且有效地反馈给政策决策方、如何制定改善民众实际需求的智慧项目、如何保证管理流程中的透明度是我国智慧城市发展过程中急需改善的重点领域。

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作者简介：沈心怡、李德智，东南大学土木工程学院。

张帆，香港理工大学建筑与房地产学系。

基金项目：国家社科基金项目“智慧城市建设市民获得感的评价与提升研究”（19BGL281）。