风险社会的应急管理升级：演变、反思与重构
——学习《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》的思考

侯守杰

（四川大学 马克思主义学院，四川 成都610207）

党的十八大以来，党和国家高度重视应急管理建设，应急管理逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化建设不可或缺的重要构成，并日益彰显出自身特色、集中力量办大事的举国体制制度优势和以人民为中心的价值底蕴，这与党的集中统一领导密切相关。党的十九届四中全会再次强调，要“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”［1］。“国家应急管理体系现代化能否突出表现于应对各种突发事件的结果和效率”［2］，能否在风险社会背景下实现应急管理由低级阶段向高级阶段“体制协同—能力提升—结果高效”转变的突破性进展，既是紧迫工作又是一项长期工作。习近平总书记指出：“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的，如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级。”［3］8这次疫情全球大流行，恰逢我国全面小康决胜期和脱贫攻坚关键期，国内外复杂形势与公共卫生危机突发的多重压力叠加，持续考验着应急管理体系与能力的高效协同运转。本文通过回顾应急管理演进轨迹，分析当前应急管理理论层面存在的局限性，提出应急管理实践中应遵循的四项基本规则，并尝试以应急管理的全过程（准备—预防—减缓—响应—恢复）为分析框架来优化传统的应急管理实践路径。

一、风险社会应急管理的演进逻辑

习近平总书记指出，“当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期”［3］21。风险是现代社会的基本特性。随着风险社会时代的到来，社会经济结构的调整不仅促使人们的行为和思维方式发生迭代更替，而且应急管理也会随着内外部条件及环境的变化而做出动态调整。危机防控难度逐渐递升及传统应急管理存在的弊端缺陷日益凸显，必须进行新的探索、突破传统局限从而适应新的风险环境。新中国成立70多年来，随着国家治理模式、公共安全形势的变化，我国应急管理格局历经数次变革逐步走向完善成熟。通过梳理应急管理的逻辑进路才能更准确地定位和把握未来发展趋势，实现新的转变、产生新的思维理论成果，进而开拓新的应急管理方向和应对更复杂的风险挑战。我国应急管理建设应包含萌芽起步时期（1949—1977年）、探索开拓时期（1978—2002年）、全面建设时期（2003—2007年）、全面发展时期（2008—2011年）、持续深耕时期（2012—2017年）、深度发力时期（2018年至今）六个阶段（见图1）。

图1 应急管理发展脉络

习近平总书记指出，“我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹”［3］198。我国幅员辽阔，各地自然条件和人文环境差异导致我国自然灾害和事故灾难频发，给人们的生产生活和生命财产安全带来严峻挑战，但防灾减灾一直都作为党和政府应急管理的一项极为重要的基础性工作。计划经济向市场经济体制的转变和深化发展推动了应急管理的全面转型，2003年“非典”事件打开了我国应急管理提升的“机会窗口”和“制度通道”。2008年“一案三制”应急管理体系顶层设计的基本建构实现了历史性突破，大大提升了应对危机的能力和效率。2018年应急管理部的挂牌及“三定方案”（定职能、机构、编制）的相继出台体现了职能动态与静态的有机统一，分别体现出全灾种与全过程管理的退与进，并出现了三个新趋势：“一是应急管理工作重心由原来的舆情、信息扩大至预案、队伍和装备，二是应急处置前后延伸，三是应急管理由非常态化变为常态化。”［4］它标志着我国在秉持“大安全、大应急”的理念基础上向综合性应急管理机构迈出重要一步。它打破了以往“碎片化”和“条块化”的应急管理模式，并朝“综合化”和“系统化”方向发展，这就使应急管理能够在复杂多变的风险社会的危机情境中摆脱僵化的管理模式，实现韧性治理进而推动应急管理结构功能的动态调整和优化。风险社会的驱动使应急管理日益朝精细化、规范化、智能化、专业化方向拓展。70多年应急管理的转换逻辑总体上成功“实现了综合减灾、综合应急、总体国家安全观指导的跨越”［8］，历经“单灾种管理”“协同应对”“职能综合化”三大转变，横跨“粗放式”“规范化”“精细化”“人性化”四阶段。但进入新时代，应急管理的建设显然与人民对美好生活的公共安全需要仍存在较大差距，人民的“安全感”还需在新的风险社会环境中不断维护和保障，应急管理的治理思路、方式、能力仍需要不断优化提升。

二、风险社会应急管理的理论回应

风险社会的来临给应急管理体系的适应性带来极大挑战。应急管理在实践中极易受传统固化思维、管理模式及体制机制束缚从而形成“路径依赖”，因此应急管理变革必须从理论和实践上突破束缚，积极回应风险社会的要求。

（一）管理思维转换：破除“强制—线性—条块—程序”思维局限，从分散到综合

习近平总书记强调，“要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”［3］25。固有的体制机制环境为单一僵化的应急管理思维提供了生长空间。思维是行动的先导，只有实现应急管理思维的转换，才能为应急管理的实践变革提供方向指引。第一，强制式行政思维向下沉式服务思维转变。传统应急管理中“以政府为中心”的行政式思维往往占据主导性地位，这种思维能够在短期内迅速集聚资源和统一运作，带来高效率优势的同时可能会使其他社会组织和公众产生心理隔阂甚至出现抵触情绪，从而导致社会动员效果适得其反。因此将与民意诉求相一致的服务思维落地落实，真正下沉至应急管理实践中以提升服务质量和凝聚各方力量，从而构建新的政府主导下的“政府—市场—社会公众”合作服务式应急管理主体框架及联动协同的综合应急网络。第二，线性单一因果思维向多元性关联思维转变。传统应急管理实践中人们时常运用线性单一因果思维探索危机事件的发生机理，试图通过现象寻求规律性认识。然而，风险社会的危机事件中因果关系变得逐渐模糊，因果关系时常相互耦合与嵌构，经过互联网平台的催化和扩散促使危机事件的因果关系反复变更和置换。危机事件的非线性转换使线性因果逻辑思维难以奏效。因此必须统筹应急管理中的线性和非线性相关关系，从线性思维转向多元关联思维。第三，条块性垄断思维向公私性合作思维转变。应急管理中的垄断思维主要表现在对数据和信息的掌控上。这种应急管理领域的“条”和行政领域的“块”极易导致信息“碎片化”“不对称”，进而难以形成和发挥数据与信息的整合效应。因此，应急管理的公共服务属性决定政府应将服务的资源与公众和其他社会组织共享，形成公私合作的态势共同应对危机，而非仅仅依赖政府的单一主体作用。第四，程序式思维向系统式整体思维转变。应急管理包含“预防准备—监测和预警—处置救援—恢复重建”四个阶段，危机事件发生时每个大阶段又包含诸多小阶段。这种以时间演变顺序主导的阶段性思维就是程序式思维。这种思维能够相对精准地控制危机事件的升级和扩大，但是风险社会危机的不确定性决定危机发生演变的规律与人为设定的时间序列的发生机理并不完全相符。由于程序式思维的背后往往是自上而下的单向度“权力流”的驱动，因此要在应急管理实践中综合发挥“权力流”“信息流”和“技术流”的作用和功能，实现三者系统集成，从而尽可能准确把握危机演变规律以做出正确预判。

（二）组织结构变革：打破科层制弊端，从科层单一化转向科层与网络复合化

习近平总书记强调：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”［3］84传统应急管理中科层化的组织结构无疑占据主导地位，这种金字塔式、自上而下且高度集中的“控制—指挥”行动逻辑，受纪律约束、上下隶属关系、条块职能结构的制约。这种模式极具超强动员、组织号召、资源集聚、集中力量办大事的应对能力，并在突发公共危机情境中发挥着重要作用。但在风险社会的治理情境下，危机发生频次的不确定性和跨域性对政府主导的科层化应急管理组织结构带来严峻治理挑战。这种单一且中心化的科层化组织结构在应对和治理风险社会的危机境况时，不仅制约了应急管理绩效，而且极易造成“应急低效”或“应急失灵”的路径依赖，集中表现为公共危机事件下“进退失据”“力不从心”“有组织的不负责任”。在常态的非危机情境下，组织结构自身缺陷导致的功能失调难以辨识，但突发性的危机事件却成为推动组织变革的强大动力因素，造成组织结构固化与演进同时并存。因此，科层化组织治理系统的调整除自身内部变革动力外，通常会经过社会危机情景的检视来弥补自身缺陷和不足，进而实现组织结构的延续和提升。

目前，尽管应急管理的协同治理已经达成共识，即依赖政府、市场及社会公众力量破解危机，但问题在于如何协调和处理彼此间的治理结构、责任承担和角色定位边界，如果统筹不当会导致三者在社会实践与变迁尺度上失衡，最终使应急管理陷入僵化。为此，一方面在树立多元共治理念的同时加强韧性治理来弥补科层化组织结构短板，诸如“两个重”（重上层轻基层、重处置轻预防）。当然，这种合作治理强调的是多主体平等参与和互惠共享，进而在开放融合的情境下预防化解危机。另一方面应急管理本质是“一种公共安全服务，发挥政府主导功能十分关键”［5］。就科层化内部组织结构本身来看，应急管理中中央政府主动权较大，地方政府特别是基层政府的赋权大小一定程度决定危机事件的处置能力。那么何种结构能够胜任应急管理的组织结构，毋庸置疑，唯有网络结构可以更好地适应风险社会环境中危机变化，即从科层化迈向网络化。网络化结构的形成进一步加快“权力扩散”趋势，网络化结构中的“权力”日益“平民主义化”，这种权力扩散或转移更有利于克服科层制本身弊端而做出科学决策。然而，网络化结构的适应力和灵活度虽具优势，但也有可能出现危急时刻决策效率低下及责任界定不清等劣势，而恰恰这种科层化的结构能迅速在危机情境中掌握主动权。因此组织结构要朝着科层化和网络化结构复合的方向发展。

（三）技术工具升维：破除技术工具万能论，从工具理性转向工具和价值理性双向互动

习近平总书记强调：“很多技术都是‘双刃剑’，一方面可以造福社会、造福人民，另一方面也可以被一些人用来损害社会公共利益和民众利益。”［3］70技术决定论的产生是基于工业社会之初特定背景下逐渐形成的，尤其是夸大技术在生产与生产关系变革中的决定性作用，其核心要义是工具优先，技术至上。技术决定论过分强调技术在社会系统变革中所发挥的作用并试图借助技术力量改变和掌控世界。其本质是“将技术系统从社会系统中剥离出来的本质主义，主要表现为技术工具化假定或技术实体化预设”［6］。诚然，科技作为第一生产力在整个社会变迁中的作用举足轻重，但纵使人工智能时代的到来也不能轻视人文因素在社会发展中的重要性。传统应急管理能力提升固然与先进互联网技术密切相关，但能力提升不仅要提高“术”更要注重“道”，要将“技术—制度—文化”的先后顺序调换，构建“文化—制度—技术”的新逻辑框架。技术提升的同时还需观照现实文化价值取向和强化人文关怀，基于技术与社会相互建构，超越技术创造与人文塑造相背离的二元逻辑，从“唯技术论”到人文互动，实现工具理性和价值理性融合统一，所以开发应急技术的同时要培育应急文化。疫情防控中所形成的群防群控、重大危机中攻克难关的价值共识是不能用技术力量替代的。本尼迪克特·安德森强调“认识论与社会结构上的条件酝酿了民族共同体的原型”［7］，共同体让“我们能够相互依靠对方”［8］。共同体精神在公共危机中进一步强化，最终化为战胜危机的强大精神支柱，这足以说明在危机情境中价值共识的凝聚比工具和技术更重要。因此，应急管理能力提升除技术硬件的数字化和智能化管理供给之外，还需强化价值理性的文化培育。技术工具的运用终究是为民众服务并造福于人民，在应急管理实践中，基于正确价值导向的引领管理者要成为“技术的主人”而非“工具的奴隶”。

（四）制度设计转型：破除制度和经验依赖论，从刚性约束到弹性掌握

习近平总书记强调，“维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手”［3］187。“制度可以保障应急管理成功实践的规范性、稳定性和合法性。”［9］制度供给缺失是危机事件加速发展和蔓延的关键变量之一，势必进一步影响应急管理实践中的危机治理效能。制度创新是助推应急管理向危机治理转变的根本动力，应急管理其本质是应急管理之制与应急管理之治的有机统一体。防范危机需要稳定有效的应急管理制度，而危机亦为应急管理的制度变迁和创新提供了新机遇。应急状态下危机的破坏性、突发性导致的次生影响，迫使相关责任主体突破旧有应急管理制度束缚并采取更有效的措施和方法应对危机，这就为打破制度依赖而进行制度创新提供有利条件。与常态化应急管理相比，危机情境中更易实现制度变迁和创新。传统应急管理制度存在两种错误倾向：一种是“重经验轻制度”。突如其来的危机令部分地方政府执行主体时常会受逻辑实证论的影响，以经验为工具分析危机事件，并利用自己的主观判断从以往的经验事实中获取依据而不是从制度设计本身出发破解危机，导致做出片面错误的判断从而使应急管理决策出现偏差。另一种是遵循固有制度模式。过度倚重和依赖制度甚至崇拜和神化制度都是极端化倾向。

制度是不可或缺的，但制度是由人来制定和执行的，把一切应急管理中出现的问题都归因于客观的制度是不全面的。这两种错误倾向的根源就是制度的刚性特征。然而，风险社会中公众思维的差异性、多样性及危机变迁趋势导致应急管理的刚性制度缺陷日益显露，其弊端在于危机应对的变通和灵活性不足、公众新诉求考虑不周全。因此，应急管理的制度设计必须从刚性把控转变为弹性掌握。一方面要继续完善制度供给并作为应急管理的基本规范，另一方面要体现人文关怀并注重弹性把握。“弹性制度设计和把握应体现在组织规模和组织权力两个层面。”［10］设立贯通中央到地方的应急管理委员会，“一竿子插到底”，常态下注重应急管理政策、能力和体系完善，非常态下迅速转变为高效协同的应急管理指挥，要给地方政府留足创新的弹性把握空间，以便增强地方应急管理的灵活性和高效性。总之，无论是刚性设计还是弹性设计，最终都要以制度的功能和效能是否得到正常发挥为衡量标准，诸如最大限度降低应急管理成本、促进合作共治实现、约束应急管理行为主体的机会主义和“寻租行为”等。

三、风险社会应急管理的基本规则

应急管理要求不断随着环境变迁而提高决策效率。提出应急管理实践中应遵循的四项基本规则，对于革新应急管理意识与理念至关重要。

（一）人本规则

习近平总书记指出，“要始终把人民生命安全放在首位”［3］179。应急管理的核心在于以人为本，人是应急管理活动中最核心最活跃因素。身处风险社会的历史时代，人往往是舆情关注焦点。无论出现何种类型危机，应急管理最高准则永远是以人为本。马克思指出，“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”［11］，因此危机破解事关群众利益，必须坚持以人民为中心发展思想，始终贯彻为人民服务的宗旨。

（二）弹性规则

习近平总书记指出：“斗争是一门艺术，要善于斗争，要注重策略方法，讲求斗争艺术，在策略问题上灵活机动。”［12］227弹性规则主要是基于内容维度的弹性。内容弹性主要是“个体和组织基于制度、文化和观念的共同认可下对规则内容的灵活运用即行动者对规则的偏离程度”［13］。在危机情境中会出现规则的“软化”或“偏离”，常规决策程序或规则会出现“失灵”情况。因此，弹性决策在应急管理实践中采取审时度势的灵活规则尤为关键，是行动决策主体管理智慧和艺术的充分彰显。

（三）利益协调规则

习近平总书记指出，“多样性是利益多元、思想多样的反映，要在尊重多样性中寻求一致性”［12］297。利益在应急管理中扮演重要角色。利益相关者是应急管理中的特定群体，协调多元结构中不同利益相关者不仅是破解危机的关键，更是柔性应急管理艺术的具象表达。在危机情境中要准确辨识相关利益者的涉及群体并区分核心利益主体与边缘利益主体，同时要正确处理好“国家—集体—个人”“政府—市场—公众”利益主体之间的关系。当危机情境中的各利益主体间产生矛盾和冲突时，沟通往往成为协调利益矛盾的“润滑剂”，因此要注重沟通艺术，并以诚心诚意的态度和积极的行动使矛盾迎刃而解。

（四）共生规则

习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体。”［12］360共生规则是人与人、人与自然之间关系的基本准则，可以说共生是人类社会以及人与自然之间形成的一种相互依存、和谐、统一的命运共同体关系。重大危机情境中风险因素的增加会使人们陷入焦虑之中，凝聚共克难关的精神力量，超越传统的二元对立思维，要摆脱自私、疏离的心态，秉持生命共同体意识。

四、风险社会应急管理的实践路径

习近平总书记强调：“要提高风险化解能力，透过复杂现象把握本质，抓住要害，找准原因，果断决策，善于引导群众、组织群众，善于整合各方力量，科学排兵布阵。”［12］223应急管理是一项综合系统工程，涉及准备、预防、减缓、响应、恢复五个阶段。当然，应急管理的各阶段并不是彼此孤立的，而是环环相扣、相互关联且协同配合的共同体。唯有如此，才能做到“事前（无急要应）、事中（有急能应）、事后（应后可进）”的均衡推进。

（一）应急管理准备阶段：全面提升应急实效

习近平总书记强调：“我们共产党人的斗争，从来都是奔着矛盾问题、风险挑战去的。”［12］226准备是应急管理的开端。准备是应急管理最经济有效而且安全的做法。第一，完善应急预案。针对目前应急预案专业性和科学性不强的现象，制定应急预案时应统筹规划，注重不同领域和层级的风险评估，培养综合性强的专业预案编制队伍。预案制定与修正要随着危机情境变化而做出相应调整，增强预案与实践互动以确保操作性和可行性。第二，加强应急演练。要优化应急演练奖惩机制，加强应急演练培训，完善应急演练流程，防止演练“走过场”。针对危机演变趋势适当增强电子化和网络化演练，同时要及时总结演练经验进而提升演练水平和能力。此外，应急演练适当扩大参与规模，多鼓励和组织企业、公众及社会组织参与应急演练。第三，培育应急文化。要积极宣传志愿者救援、产教融合、预防准备、自救互助文化，发扬人与自然和谐、人际和谐的文化与理念，营造安全文化的社会氛围，推动应急文化宣传进企业、乡村、社区、学校、家庭，夯实应急文化的社会基础，从根本上减少危机滋生。第四，发展应急产业。要结合市场需求对应急产业发展做出准确定位，优化产业布局，发展核心关键技术，引导社会资本参与应急服务，坚决打好“后勤保卫战”。第五，提升应急技术。要发挥人工智能、物联网和云计算在应急管理中的作用，拓展服务型机器人、无人配送体系的应用领域，为全民参与的应急管理提供技术保障和智能化支撑。第六，完善应急场所。应急场所设置既要满足群众需求，又要具备较为完善的基础设施。危机的不确定性导致过度建造应急场所会造成资源浪费，所以政府要建造多功能的综合性应急场所，并保证平时承担其他职能，处于危机中又能及时转化为应急场所。第七，建立应急管理基金。重大危机发生往往动员人力和物力，需要大量资金支持和保障，基金除依靠国家财政之外，还需要发动社会力量和市场力量有序筹集，筑牢应对突发危机事件的社会和人民防线。

（二）应急管理预防阶段：全面加强监管力度

习近平总书记强调，“各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体”［3］235。预防即防微杜渐，旨在最大限度地将可能出现的危机控制在一定范围之内。危机潜伏性及渐进性决定重大事故的出现是量变积累的结果，危机积累达到质变之前通常是有征兆的，所以，危机总体上是可预测和防范的。有许多危机是由于人为的因素而导致危机的发生和蔓延。对此，第一，政府要加强监管并完善相关法律法规。政府要在加强自身监督的同时扩大监管范围，减少权力“寻租空间”和腐败滋生蔓延以切实增强监管实效。要进一步强化应急管理中的问责机制，问责时段要涵盖应急管理各阶段和全过程，问责范围和链条要从“个人问责”向“政策、结构、制度及价值之责”推进。同时要加强应急管理法治化建设，尤其是对互联网领域出现的虚拟性危机加强违法惩戒力度。从“立法—执法—守法—司法”各个环节出发，及时填补应急管理领域的法律漏洞并保证应急管理工作常态化运行。第二，增强企业自我监督。借助市场机制驱动，激发企业增强自我监督的“内生型—安全化”动力，以提升企业自我检视意愿、能力和水平。同时，企业作为自然资源“搬运者”，要将绿色发展理念融贯于企业生产活动中，并尽量减少对自然环境破坏以消解隐患。第三，鼓励公众和社会组织监督。社会公众要做好应急管理参与者和信息反馈者的角色，加强对政府和企业的全方位监督。社会组织能够充当政府与公众之间的“桥梁”角色，并在化解矛盾冲突、社会动员、回应反馈等方面具有重要作用，因此要充分释放社会组织的凝聚力和号召力，鼓励公众积极参与应急管理监督。

（三）应急管理减缓阶段：全面强化“刚柔并济”把控

习近平总书记强调：“危与机总是同时并存的，克服了危即是机。”［3］224减缓阶段是决定应急管理成效的重要环节。应急管理能力高低直接表现于处置与救援之中，同时也是检视应急准备成效的关键一环。减缓阶段要“刚柔齐驱”，做到“快、准、狠、柔”。具体而言，所谓“刚柔并济”就是处理果断的同时要保持弹性，竭力使危机事态得到有效管控，为全面恢复奠定基础。第一，应急管理要“快”。主要体现为应急管理决策要当机立断以确保政令畅通。实现“快”必须充分把握应急管理中“信息流”“技术流”“权力流”三者关系，因此快速反应仍然离不开多元主体协调配合。第二，应急管理要“准”。做决策不能“胡子眉毛一把抓”，而要精准施策，诸如人员调配、物资投放、制度实施、技术保障都要精准等。第三，应急管理要“狠”。分清主次矛盾、轻重缓急和优先次序来解决要害问题，在多重矛盾下转“危”为“机”。第四，应急管理要“柔”。所谓“柔”就是弹性把握，采取刚性手段的同时注重秉持弹性行动理念。一方面要做到柔性执法，另一方面要正确处理与企业、公众及社会组织之间的关系，处理危机进程中要“下沉”至基层并多倾听民间诉求和呼声，同时要注重心理疏导以缓解民众紧张焦虑、担忧甚至恐慌情绪，更好地维护人民利益。

（四）应急管理响应阶段：全面推进监测预警和社会动员

习近平总书记强调：“对于公共安全，我们必须增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。”［3］233响应是应急管理重中之重。预防和减缓后，如果危机仍然持续，就需要及时响应并预警。危机渐进性和催化性要求应急响应必须迅速高效地控制危机事态嬗变，而响应力度强弱一定程度上决定征兆期危机事态是否能被有效遏制。第一，完善监测预警。要实现“监测—预测—预警”各环节有机统一。危机的监测预警需要大数据的配合支撑，建设全国性和地方性协同联动的应急平台至关重要。首先，要完善信息监测。借助区块链技术建立健全跨地域、跨层级的专业性和综合性信息监测网络，运用大数据完善动态信息监控系统，同时也要注意信息源搜集和整合。要畅通信息渠道以消解信息壁垒，确保信息监测全面性和科学性。其次，要健全预测机制。预测内容主要涉及危机发展态势、次生影响及可能后果。因此要加强对监测信息的综合分析，完善信息研判机制，强化多部门和多学科系统综合研判，从而为预报和预警提供科学准确的客观依据。再次，要增强预测能力，注重基础理论和知识的学习，提升相关知识技能和科学研判能力。最后，完善预警体系。通过预警可以及时让应急管理主体了解危机强度、类型和演进态势。要注重预警过程中时效性、准确性和动态性统一。监测预警是一项系统工程，涵盖信息“收集—分析—发布—反馈”，因此应设立从中央到地方的五级信息网络体系，确保信息畅通从而全面提升危机处理能力。最后，要建立并完善强制性的信息报告体制以确保及时有效发布预警信息。第二，增强社会动员能力。社会动员是应急响应的关键环节。社会动员对调动社会力量参与、凝聚政治认同和改善府民关系具有重要意义。高效的社会动员是我国的独特优势，但风险社会使社会动员载体、方式、和手段发生变化。因此，要积极探索网络集体行动视域下的社会动员模式，实现线上和线下多元主体互动以凝聚强大主体合力破解危机，特别要注重基层社区的动员力量的集聚。

（五）应急管理的恢复阶段：全面稳定社会秩序

习近平总书记强调，“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定”［3］191。恢复是应急管理的终点也是新起点。为保证社会正常生产生活秩序运转，恢复应着重在安置、规划、实施与监督方面。恢复的关键在于可持续性以防止危机反弹，在外部援助逐渐停止情况下必须自力更生和增强内生动力。危机发生过后，不仅会对公众生活带来困扰，同时也给人们的心灵蒙上了阴影，对此要将应急之策转化为治本之道，并做到标本兼治和痛定思痛以化危机为力量。第一，注重物理重建。要加快完善和修复危机期间破坏的基础设施并及时恢复和重建危机前的面貌和样态。第二，注重社会系统重构。要完善社会系统各个层面和要素的重组，包括社会的经济、政治、文化系统等以营造稳定有序的社会环境。第三，注重社会心理服务。安全感是社会心态的重要指标，历经危机后的人们往往心灵受到挫伤，因此精神重建至关重要，应及时疏导民众焦虑情绪，特别是为一些特殊人群提供心理健康服务。社会心理恢复是相对长期的“软服务”，受危机影响后民众应积极培育健康心态。第四，注重总结经验教训。要在危机中学会积累和成长，增强危机意识，并且提升心理素质和增强应对危机能力。要健全重大危机事件评估机制和调查机制，将调查危机的重点转移至风险“关注—政策—制度—标准—技术”完善等深层次缺陷上，“针对应急管理各阶段存在的不足进行系统性改进反思，并对各阶段行之有效的方法策略进行推广与扩散”［14］。将危机事件后的反思结果及时反馈到类似危机事件的事前风险防范过程中。第五，夯实基层应急保障能力，明确属地管理权。多为基层赋权，把应急管理工作纳入重要考核指标。给基层干部工作量做减法，为他们减负，同时也要做一些加法，如开展常态情景下的蹲点调研以便于让基层干部研究和解决新问题，同时注重总结应急管理中的基层经验，多鼓励创新做法并营造容错纠错的基层环境。