论经济区和行政区适度分离的管理模式

盛毅 杜雪锋

[摘要] 经济区发展突破了“行政经济区”局限，既引发了与行政经济区管理的矛盾，也引发了与行政区社会事务管理的矛盾，其实质是辖区政府利益诉求和市场利益诉求不一致的冲突。探索建立经济区和行政区适度分离的管理模式，一方面要在类型多样的经济区中，寻求“经济区利益最大化”和“行政区利益最大化”的平衡点，分别选择分离的方式和程度;另一方面要通过构建协调机制，保证适度分离的实现。

[关键词]  经济区   行政区   适度分离   协调机制   路径

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号]  1004-6623（2020）05-0028-07

[作者简介] 盛毅，四川省社会科学院研究员，研究方向：区域经济;杜雪锋，四川省社会科学院产业经济研究所助理研究员，博士，研究方向：产业经济。

推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极。探索成渝地区经济区和行政区适度分离，是推进都市圈各城市同城化发展，强化城市群一体化发展的重要路径。

经济区和行政区是两类不同性质但又存在密切关联的空间概念。经济区是指按经济联系而自发形成的地域单元，行政区则是按国家分级管理需要人为划分的地域单元。经济区和行政区适度分离，是新时代构建區域协调发展机制必须解决好的问题。关键是要在行政区管理体制框架下，构建经济区路径。根据区域之间内在联系密切程度，确定经济区和行政区适度分离的方式。如何实现“适度分离”，主要路径有哪些，有待深入研究。

一、经济区和行政区分离研究述评

经济区和行政区分离的原因，既受自然过程驱使也受政府区域管理制度安排推动，制度变迁理论揭示了政府具有的正向和负向作用。西方发达国家城市群的形成，政府起的作用较小，是市场力量决定着资源要素流向以及在特定地域的集聚，并由此引发人口的空间集聚。而国内城市群的形成则与政府利用规划和政策推动关系密切，作为行政主导性很强的国家，地方发展也具有相对独立性，政府这只“有形的手”，对城市群空间扩展发挥关键性的“舵手”作用。当然，新技术、新产业、新业态也促使政府区域管理朝着分散化和网络化方向演进，内涵上体现的是各相关职能部门对其的联合支持。

由于经济联系突破行政区范围，导致行政区对经济区发展形成很大制约，直接表现为区域内协作需求与行政条块分割之间的矛盾，根源在现有行政区划和管理体制的局限性。地方政府作用导致行政区向“行政经济区”转换，行政区出于利益原因必然会阻碍要素自由流动。经济区与行政区的这种状况，具体体现为资源及市场与行政区划的矛盾、产业发展与行政区划的矛盾、基础设施建设与行政区划的矛盾。受行政区经济、管理体制等因素影响，各城市功能重复建设，市场相互封闭，无疑制约了城市群优势的有效发挥。

协调经济区和行政区关系，应建立跨行政区的管理机构和协调对话机制，促进各主体错位竞争，其中主要有区域利益分享和补偿机制。借鉴管理权和所有权分离理论，可以在避免经济区行政区职能重叠干扰的同时维护各自主体的利益。因为经济区特别是新区的筹划、建设源于其所有权，具有行政区的属性;日常经营运行源于其管理权，具有经济区的属性。构建合理有序的区域综合治理秩序，需要信息充分和约束有力与激励有效。在构建经济区协调机制中，形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。其中高新区探索建立了一种精简的、实行按功能区管理的体制。国家级新区同样采取精简行政的组织形式，事实上形成了一种模糊行政体制。因为新区承担社会事务后，必须处理大量日常行政工作，导致管理效能的下降。因此，还是不要鼓励高新区和所在行政区合并，以弱化社会管理功能，而是需要通过有效适当的组织和管理模式，来消除地方自治形成的利益分割与区域需要合作共赢之间的矛盾。考虑到经济区和行政区分离是相对的，区域政治、经济和社会领域的活动只有在自身的场域内，才能较好地发挥作用，为此可以从管理职能上进行分离。以城市群为例，可以从系统论视角出发，分为经济、社会、人口、环境、资源五大子系统，或者从空间结构子系统、规模结构子系统、职能结构子系统、产业结构子系统、生态环境子系统、基础设施子系统、行政管理子系统来研究。尽管承担经济区管理职能的主体，有政府主导管理模式、企业运作管理模式、政企合一管理模式，具体的组织形式有准政府的管委会体制、政区型管理体制、企业型管理体制，委托管理体制和“协治”型体制等，是政府与市场共谋、共塑、共演的过程。另一个值得注意的问题是，在探索经济区和行政区分离中，由于地方政府习惯于运用行政手段，对市场作用重视明显不够，使分离后的协调机制探索和实践受到较多局限。

在既有行政区划中，设立专门经济功能区或者利用经济关联度较高的特定区域，来履行行政区不适合承担的发展任务，这类区域的管理权限设置和实施，不仅会与行政区的经济管理产生冲突，也会与行政区的社会管理事务有矛盾。如何将这些冲突和矛盾限制在最小范围，这就需要研究两者管理权限的“适度”划分。虽然现有研究涉及到经济区和行政区分离的内在原因、分离的模式、分离的协调机制等，已经形成的管理组织形式如领导小组、指挥部、跨行政区会议协调机构、管委会等，本身就是“适度”分离的产物，但对两者管理权限如何“适度”分离，仍缺乏针对性。一是由于经济区类型很多，各自承载着不同的功能，进而使经济区和行政区的分离需求不一致，由此影响着管理体制的设置和运行。二是即使在同一类型的经济区中，也会因为发展阶段特征和任务重点存在差异，从而选择分离程度不尽一致的管理体制。因此，探索不同类型经济区适度分离的方式，建立与此相适应的管理体制和协调机制，需要寻求最优解。

二、经济区和行政区分离的内在机理

既然不同类型经济区在运行上有差异，对经济区的管理机构设置和权限划分，就不能简单套用相同的模式。站在不同视角，我国的经济区可以从性质分为综合性经济区和专属性经济区;从承载内容可以分为产业园区和开发区、城市新区、都市圈、城市群和经济区等;从内在联系可以分为经济功能区①和经济关联区。针对经济区和行政区适度分离问题分析，我们综合经济性质和内在经济联系两种分类，将经济区划分为特定经济功能区和关联经济功能区两大类，并根据经济区承担功能的不同，来讨论管理主体及管理职能分离的方式和程度。

特定经济功能区在某段时间上，都有相对确定的区域范围，有行使政府授权的管理机构，有相对明确的管理职能，但它们也存在明显差别，具体表现在其中既有专门经济功能区，也有综合经济功能区。前者如产业园区、保税区、自由贸易试验区，以及早期的国家和省市经济开发区、高新技术开发区等。后者则有国家级新区、进入产城融合阶段的各种形态经济开发区等。这些特定经济功能区和行政区的分离，主要通过所在地方政府设立专门的机构如领导小组、指挥部、管委会等来实现，其中管委会是最常见的组织形式。政府通过授予经济区专门的经济管理职权，来实现与行政区管理职责的分离。从实践看，专门经济功能区被赋予的职权，主要是经济开发管理权，管委会的机构设置只需满足经济管理要求即可。与行政区的矛盾，既会表现在经济业务管理方面，也会表现在社会事务管理方面。而综合经济功能区，由于承担了所在区域的部分或全部社会管理事务，虽然同样与所在行政区存在经济和社会事务冲突，但这种冲突在“政区相对合一”的管理体制下，矛盾有所缓解。无论是专门经济功能区还是综合经济功能区，与行政区的分离程度是较高的，区域内经济一体化程度也很高。

经济关联功能区由于跨多个大的行政区，设立具有行政授权的机构进行独立管理难度很大，因此更多选择建立协商性的机构来组织经济区活动，与行政区的分离程度较特定经济功能区低，或者说这种类型经济区的运行，要以行政协调为前提。行政协调力度大，各相关联的行政区共识多，可赋予的管理权限可以多一些，经济区与行政区分离程度则相对更高。其中，在都市圈范围内，由于核心城市與周边城市联系密切，“利益引力”开始大于“行政阻力”，彼此之间的经济活动能够在更大程度上打破行政分割，容易达成有一定约束力的跨行政区经济合作，因此，各关联行政区也愿意将部分经济管理权限，交由都市圈协调机构行使。在特殊情况下，个别处于从属地位的城市，甚至愿意将经济管理权限全部托管给中心城市行使。而城市群作为复合型的经济关联区，其内部经济联系密切程度不完全相同，它既包括都市圈这种联系密切的区域，也包括都市圈与都市圈之间，都市圈与都市圈外围城市之间，由于后者之间的经济联系密切程度明显低于都市圈，“行政阻力”普遍大于“利益引力”，即使我们根据经济关联度建立了专门组织来促进经济协同发展，但协调的范围和能力有限。特别是在城市群等经济关联区中，与行政区分离程度较低（表1）。

如果仅从分离的程度进行观察，经济区与行政区的分离，表现为从基本分离到基本统一的一系列组合。假设我们将分离程度简单划分为高度分离、中度分离、低度分离三种类型，各自面临的主要问题差异明显。

高度分离的经济区包括产业园区、特定的经济试验区、处于开发早期的各类经济区，涉及区域范围限于地级市管辖内，多数限于一个县（区），其主要任务限于产业项目引进和直接相关的配套服务设施建设，与行政区之间的矛盾，主要表现为与行政区经济管理和社会事务管理的矛盾。一方面，所在行政区已经形成完整管理体系，在这一体系中建立新的经济区，设置独立于现有经济管理的职权职责，必然与已有的行政区经济存在一定冲突，具体表现在新设经济区利益与行政区既有利益之间的不一致，并且会通过投资、项目建设、税收、拆迁、服务功能、干部任命等程度不同地表现出来。另一方面，新设立的经济区，只负责经济管理事务，不负责所在辖区的社会管理事务，使所在地政府在承担社会事务管理，并且还要为经济区建设提供服务的同时，不能同等分享经济区开发的利益，因而形成了两者之间的矛盾。

中度分离的经济区包括进入建设后期的经济开发区、国家级新区等，虽然涉及区域有所扩大，不少需要跨县（区）开发，但仍然没有超出地级市管辖区域。而市管县的体制，使市级政府在协调经济区与行政区关系上，统筹能力相对较强。这类经济区的管理主体，不仅承担了辖区内经济开发的职责，同时因开发进入成熟阶段后，如果再继续保持相对单一的经济功能开发，面临着许多服务功能缺失、协调当地政府管理的困难增多，于是纷纷选择对开发建设区域街镇全面托管，进而承担起部分社会、文化、生态等开发任务。在组织形式上，表现为“两块牌子、一套班子”，即“行政区和高新技术产业开发区合一”，是把园区管理机构和行政区管理机构合二为一的模式。这类经济区的开发任务，必然由单一的经济功能开发，转变为复合功能开发，实现了“区镇统一”，在一定程度上克服了高度分离经济区存在的“区镇矛盾”。管委会作为“准政府”，经济开发的权力与所在行政区相同，有的还享受了上一级政府的授权，因此管理权限还高于所在行政区原有权力。然而，由于管委会不是一级政府，许多需要上级政府审批的管理事项，还是要通过相应层级的行政区渠道报送，因此经济区并不能与现有行政体系完全对接，二者的矛盾自然不可避免。

低度分离的经济区包括都市圈、城市群，也包括跨更大区域范围的经济区。这类经济区是在多个行政区基础上划出的经济联系紧密区域，由于跨市域甚至省域，涉及的区域主体多，协调关系本身就比较复杂，再加上各主体有长期规划建设的、相对完整的“行政经济区”，要推进跨行政区的经济一体化，无论是在市与市之间还是在省与省之间，统筹主体的能力都弱于市级主体。因此，这类经济区虽然也设立了管理机构，并且大多由各行政区主要领导担任负责人，但它没有管委会相似的权责利，更多是通过会议协商的方式来推进经济区建设。协商的经济合作内容和彼此间的约束力，取决于相关行政区的共同诉求。共同诉求强烈，各行政区就愿意让渡部分权力给协调机构。作为协调机构的办公室，虽然是常设机构，但它主要负责收集信息、提出合作方案、协调发展规划制定、筹备定期和不定期的活动等。长三角建立决策层、协调层和执行层“三级运作、统分结合”的区域合作机制，就是有代表性的组织形式。这种管理模式，基本没有打破既有行政经济区关系，优点是与各行政区之间的矛盾少，缺点是统筹经济发展的力度弱。

三、经济区和行政区适度分离的实现路径

经济区和行政区存在矛盾的焦点，是受各自不同利益诉求的牵引，对两者适度分离的把握，需要在“经济区利益最大化”和“行政区利益最大化”之间找到均衡点。可以考虑在“利益引力”总体强于“行政阻力”的区域，实行较高分离度的管理模式，经济管理权全部交由经济区行使，经济管理权以外的其他行政管理职责关系保持不变，两者设立的管理机构相对独立运行;在“利益引力”总体上与“行政阻力”平衡的区域，实行可分可合的管理模式，既可选择全部经济管理权和部分社会事务管理权交由经济区行使，也可选择所在区域的全部行政管理权交由经济区统一行使;在“利益引力”总体小于“行政阻力”的区域，选择其中“利益引力”大于“行政阻力”的区域或者领域，实行分离的管理模式，相关行政区将这类经济管理权限让渡给专门管理机构，其他行政管理关系保持不变。根据上述思路，不同类型经济区和行政区分离的管理模式，可以从几个方面加以探索。

（一）完善专门经济功能区管理机制

对专门的产业园区、新设立的经济开发区等专门经济功能区，继续选择高度分离的管理模式，充分发挥专门经济功能区管委会在专业开发、专注开发、机构精简和运行效率高等方面的优势。通过科学规划、合理定位园区功能、强化土地节约利用、完善利益机制等克服“区政矛盾”。

一是规划要科学确定开发面积和功能定位，防止规划面积超过实际需要，否则不仅增加拆迁工作量，造成土地浪费，而且也会将不需要的区域划入开发区，增加与经济开发任务产生矛盾的概率。二是对经济区开发有合理定位，防止定位不准和产业领域过泛，导致所在行政区的城镇功能建设难以满足产业发展需要，使经济区不得不靠自身去开发，进而承担起相关的社会事务管理任务。三是提高土地集约节约能力，借鉴“以亩产论英雄”的经验，按投入强度和单位产出水平供地，实行供地量和投资额、产出率、建筑密度、容积率等指标挂钩，减少土地拆迁前后的矛盾。四是完善利益机制，为防止行政区将社会管理事务与土地指标、证件办理、配套费减免等捆绑，经济区除要与行政区加强协同外，关键要在上级政府的统筹下，促进经济区将土地出让金和税收、GDP、就业等利益，与所在行政区建立共享关系，让行政区能够主动围绕经济区开发需要提供服务。在经济区开发没有进入到完全成熟阶段，原则上不承担所在区域的社会事务管理职责。为强化经济区相对独立的运行能力，减少所在地方其他两者有关部门和政策条文的制约，可以让园区管委会在项目审批上有更大决策权，甚至允许经济区探索适合相对独立运行需要的财政、征地、行政审批等制度创新。

（二）完善综合经济功能区管理机制

国家级和省级设立的城市新区，已经进入开发后期的国家级、省级高新技术产业园开发区和经济开发区，原则上选择“区镇合一”的体制。但是由于管委会管辖的区域类型，在国家行政序列中没有设置，由此导致管委会的不少行政管理职能，难以与现有行政管理体系接轨。解决这一问题的办法，一是可以参照浦东新区的做法，将管委会体制转变为一级政府管理体制，这实质上是从经济区和行政区适度分离，向两者合一转变，这样做有利于整合区内的政策资源。另一种办法是继续维持相对分离的管理体制，通过对应行政区管理渠道挂牌子，将能够交由管委会承担的社会管理职能，尽可能向经济区下放，缩小经济区和行政区管理职责的分离范围。当然要注意，我们不能因为“区政合一”有利于解决征地、拆迁等基础工作中面临的问题，就忽视了机构设置和运行机制向传统行政管理体制复归的问题，而且还可能导致行政区制约。为防止经济区管理体制向行政区管理体制回归，降低新区政府或“区政合一”的管委會体制的服务效率，可以通过在这类经济区中率先转变政府职能，继续保持最精简的机构设置，防止在扩大开发区域和推进城市化进程中，将所有城市管理和社会管理职责全部导入，偏离新区和开发区的中心任务。同时在整个经济区参照行政区管理体制运行的前提下，针对部分专门经济功能开发，再建立与行政区分离的管理体制来实施。

（三）创新经济关联区的协调机制

都市圈和城市群作为复合性经济区，空间尺度大，涉及行政主体多，开发任务复杂，不可能沿用经济功能区的管理体制，即打破各区域早已存在的“行政经济区”，将其经济功能统一集中到跨区域的管理机构行使。而一般只能拿出部分有共同利益诉求的经济发展功能，交由专门设立的协调机构行使。美国明尼苏达州的“双城大都市区议会”“波特兰大都市政府”“华盛顿大城市区委员会”，英国的“大伦敦议会”“大伦敦市政权”，法国的“市（镇）联合体”，日本的“首都圈整备委员会”，欧洲的“柏林—勃兰登堡首都区域合作”，等等，就是典型的都市圈协调机构，协调内容主要包括区域规划，也有的还包括对城市政府进行监督，提供公共产品及公共服务等。对我国而言，在都市圈范围内，各城市经济联系较为密切，共同利益诉求普遍大于“行政阻力”，因此可以考虑由中心城市牵头，来组建都市圈建设的协调机构，共同推进经济一体化发展。各城市应在协商基础上，将规划编制、互联互通的交通和信息设施建设，市政功能、产业园区、市场和关联性产业布局，以及生态环境等建设的部分经济管理权限，交由协调机构来统筹安排，然而再落实到各城市具体实施，稳步提高区域协调机构与行政区之间的分离程度。上级政府对中心城市的目标考核，不仅要考核中心城市自身任务的完成情况，也要考核协调都市圈建设任务的完成情况。城市群由于内在经济联系密切程度比都市圈弱，在建立协调机构时，其职能的设定，应限于能够更好地调动各利益方参与的领域，如城市群规划、相互联通的交通建设、部分关联度大的园区和市场建设等。在这些领域中，要逐步减弱行政手段的阻碍。要防止超越共同利益诉求，去统筹各城市的经济功能，影响对主要功能的统筹协调。同时，在发育水平不同的城市群中，也要对跨区域协调机构的统筹内容进行科学设计，根据城市群发展需要和可能，确立协调的主要任务。

（四）对政府职能和区划进行调整

导致经济区和行政区冲突的根本原因，不能完全归咎于行政区划的制约，政府职能设置不合理、传统体制沿袭下来的管得过多过细等问题，无疑强化了政府干预经济发展的功能。要弱化经济区和行政区之间的矛盾，进一步转变政府职能、把命令式的管理转变为“利益引力”主导势在必行，而“复合行政”即政府管理方式从统治向治理转变的理念，为解决区域经济一体化与行政区划冲突提供了一种新的思路。另一种办法是将部分政府管理职责放权给市场，各行政区之间通过签订合约的方式，来实现对有共同诉求之经济功能的统筹，也有助于减少经济区与行政区之间的摩擦。在精简政府职能的同时，可以建立由上级政府领导担任协调负责人的做法，以强化跨区域协调的工作力度。近期中央批准设立的几大城市群，都建立了由中央领导人担任组长的管理体制，在一定程度上保证了大经济区和大行政区各自管理权限的适度分离。此外，我国现有的行政区划设置，总体上还是计划经济体制的产物，改革开放以来，我们在调整传统行政区划方面有过一些探索，但总体上是划小行政单元，以调动更多主体积极性，这在城市数量型发展阶段，是一种适合的选择。但当前要形成更高水平的规模经济和高质量发展载体，以吸纳中高端创新要素集聚，则需要中心城市做大做强。如果能通过行政区划调整减少行政单元，再根据都市圈建设需要扩大中心城区管辖范围，也有利于在城市群中推进经济区和行政区的适度分离。在这方面，美国为了解决单一城市面临的区际矛盾，采用“县市合并的方式”，将中心城市与周围的郊县划为一个行政区，组建高于城市政府之上的大都市区管理机构的做法，可以作为借鉴。如果我们能将精简政府职能、调整行政区划和跨区域协调机构建设三者有机结合，完全可以建立更具有权威性和约束力的跨行政区协调机制。

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On the Management Pattern of Moderate Separation of Economic Zone and Administrative Zone

Sheng Yi， Du Xuefeng

（Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu， Sichuan 610071）

Abstract： The development of economic zone breaks through the limitation of "administrative economic zone"， which not only causes contradictions with the management of administrative economic zone， but also with the management of social affairs of administrative regions. Its essence is the conflict between the interest demands of the jurisdiction government and the interest demands of the market. To explore the moderate separation of economic zone and administrative region management pattern， On the one hand， it is necessary to seek a balance between maximizing the benefits of the “economic zone” and the “administrative zone”， and to choose the method and degree of separation respectively. On the other hand， it is necessary to build a coordination mechanism to ensure the realization of moderate separation.

Key words： Economic Zone and Administrative Region; Moderate Separation; Coordination Mechanism; Path

（收稿日期：2020-09-20     责任编辑：罗建邦）