肇事肇祸精神病人行政管控问题研究

摘要：精神病人肇事肇祸危害着社会的正常秩序和民众的生命、财产的安全，而且对其家人也会造成精神伤害和物质方面的损失。精神病人肇事肇祸基本上都是因为受到外界的刺激，具有突发性、间歇性、严重性等特征，因此加强行政管控显得尤为重要。当前，精神病人肇事肇祸行政管控存在信息整合工作流于形式、行政部門监督责任不到位、法律法规内容不完善等问题，建议成立专门机构，加强信息整合;明确责任，促进工作落实;完善法律制度，提供有效保障;健全救助机制，维护公民基本权利。

关键词：精神病人;肇事肇祸;行政管控

中图分类号：D922.1    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）17-0063-03

引言

精神病人是指精神活动异常达到一定程度或者因精神障碍使其基本丧失了自理能力和正常的社会活动能力的人群。我国《刑法》第18条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任。由于精神病人不具备承担刑事责任的能力，对他们的行政管控如果存在问题，就会对社会的稳定、和谐造成危害。据估算，我国有重性精神病患者约1600万人，其中有暴力倾向的约占10%，每年肇事肇祸1万多起。有效管控精神病人，预防肇事肇祸事件发生，是急需攻克的一项重要课题。本文现就肇事肇祸精神病人行政管控及存在的问题、解决措施进行分析。

一、精神病人肇事肇祸的特征

精神病人肇事肇祸是指病人的精神在受到外来的刺激、伤害、打击或者监管不力等状态下发生的肇事肇祸行为，该行为发生时见人伤人、见物毁物，使人猝不及防，对社会危害极大。精神病人肇事肇祸具有以下特征。

一是突发性。突发性主要是指精神病人肇事肇祸的行为不确定，作案对象不特定、地点不确定、时间不固定，无明显的动机、目的及预谋，不分场合、时间突然发作，往往是病人处在心理起伏期，因意外的刺激或者打击而突然爆发、行使的肇事肇祸行为。二是间歇性。间歇性精神病是一个法律概念，而非精神医学概念。这样的病人大部分时间是正常的，偶然会因心理障碍或者精神抑郁等原因发病，行使肇事肇祸行为，这是很难监控的。三是严重性。精神病人对他人的危害是在神志不清的情况下做出的，暴力倾向明显，一旦犯罪多以威胁、放火、打砸等破坏性暴力行为居多，往往手段比较残忍，危害的后果严重，极易发生恶性案件。四是心境障碍性。心境障碍也称情感性精神障碍，发病的原因是多种的，主要是因为情感或者生活、工作等方面的压抑而引起的心境改变。在病症表现上，其情感起伏过大，容易在幻觉中产生肇事肇祸行为，因为反复发作，所以在管控上容易出现纰漏。五是反复性。许多精神病患者在发生肇事肇祸行为后，经医学鉴定无罪释放。有的精神病人未及时送医治疗，或者就医治疗一段时间后又回归社会，如家庭监护和行政管控不到位，病情容易反复发作，致使精神病人危害社会的事件再次发生，给社会造成持续危害。

二、精神病人肇事肇祸的原因

精神病人肇事肇祸基本上都是因为受到外界的刺激。这种刺激或是生活的压力、和他人发生口角，或是某种场景刺激等。精神病人肇事肇祸的原因是多方面的，不同的精神病人发病的原因各不相同。从理论方面分析是其自我意识的突破而产生的无意识支配，从现实方面分析，大部分精神病人肇事肇祸是由于监控不到位而引起的。

一是理论层面。精神病人之所以肇事肇祸，是因为受到情景的控制或者刺激而产生的一种互动，由于自我控制的能力下降，在行为和情景方面呈现一种不均衡的状态。换言之，就是情景对病人产生的作用，超出了病人对情景的反作用。所以，精神病人肇事肇祸的原因主要是其“自我意识被毁，行动及思考均受无意识之支配，症状发作时，因发生幻觉或妄想故有时可导致犯罪。”

二是现实层面。精神病人肇事肇祸具有病理的突发性和偶发性的特点，使得监控不到位，或者说难以监控。大多数精神病人在平常无论其行为、言语还是思想都和普通人是一样的，久而久之，人们也就将其当作正常人对待，疏忽了对他们的管控。还有些精神病人虽然时常发作，但由于家庭经济或者人口结构等方面原因，对其难以实施有效管控。

三、精神病人肇事肇祸行政管控存在的问题

所谓管控，从狭义上理解，就是管理和控制的融合，在其内涵上，强调的是对管理活动的控制。对精神病人而言，就是对其进行治疗、生活、行为方式、活动范围等方面的流程和制度的管理，为其构建良好的生活环境，降低其肇事肇祸的风险。应根据精神病人的实际情况特别是病情确定管控的限度划分等级，进行有效的管控。首先是根据病人的隐患程度分级，其次是管控程度分级，然后是管控措施分级，以保证精神病人得到救助和有效管理，减少、降低肇事肇祸的几率。

本着全民联防、有效控制和以人为本的原则，经过几十年的实践，我国对肇事精神病人的行政管控，形成了一套较为完整的制度体系。但也应看到，随着时代的发展和社会的变化，人们的思想观念和行为准则发生了很大的变化，使得针对肇事肇祸精神病人的行政管控出现了一些问题。

一是信息整合工作不够扎实。信息整合是肇事肇祸精神病人行政管控的基础和依据，没有科学的、系统的信息整合，行政监控工作就做不到及时、有效，就会给人民的生命财产安全带来隐患。目前，有些部门忽视肇事肇祸精神病人信息整合的重要性，工作落实不到位。之所以出现这种情况，在于行使管控职能的公安、民政、卫生行政机关，以及负责治疗和监督管理的精神疾病治疗机构、精神疾病患者工作的单位、当地街道办事处（乡镇）、社区（村）等职责划分不清，没有明确各自的责任。这些单位之间没有形成肇事肇祸精神病人信息共享和交换机制，有时候某些部门为了自己的利益，还会出现漏报、瞒报的现象。如由于地方保护主义的影响，有的部门对曾经在本地区发生的精神病人肇事肇祸事件加以隐瞒，从而使得信息整合工作无法发挥应有作用。

二是行政部门监督责任不到位。部分精神病人由于家庭经济或者人手缺乏等原因，很难对病人实施周到的照顾和严格的管控，而当地的居委会和村委会等基层组织，监督能力偏弱，这就造成肇事肇祸精神病人失去应有的监管，处于危险状态。这个时候，就需要公安、民政、卫生行政机关以及治疗和监督管理的精神治疗机构、精神疾病患者工作的单位加大对病人的监管力度。但现实问题是：由于没有明确的责任划分，目前这些部门谁都可以监管，而谁都没有真正地去监管。公安部门是只有案件发生了，才去制止、处理;民政部门、精神疾病患者工作的单位大都是逢年过节上门慰问;精神治疗机构是病人真正病发了，才会收治。正是这样各扫门前雪和互相推诿的现象，使得精神病人肇事肇祸事件一再发生。

三是法律法规内容不完善。公安机关面对肇事肇祸的精神病人，很难做到及时处理，没有明确的医学鉴定，不能做司法处理，鉴定期间没有相应的场所进行收治。《治安管理处罚法》第13条规定：“精神病人在不能辨别和控制自己行为的时候违反治安管理的不予处罚。但是应当责令监护人严加看管和治疗。”这条规定使公安机关陷入了两难境地。按照《刑事诉讼法》的规定，精神病人只有在肇事肇祸事件发生后，公安机关才能依法采取强制措施，然后再根据司法鉴定，确定精神病人不承担刑事责任后，公安机关出具强制医疗意见书，经检察院向法院申请，才能启动强制医疗程序。肇事肇祸的精神病人具有突發性和偶发性的特点，当强制程序启动时，可能他的病情已经缓解，这样强制医疗启动程序就有可能被停止，导致隐患依然存在。

四是救助与保障机制不健全。目前，我国针对精神病人的管控，主要是法定监护人和当地的村委会和居委会，在现实中这样的监控效果往往达不到应有的标准和要求。还有部分精神病人没有相应的监护人，处于流离状态，公安机关对这样的病人很难管控。精神病人的防治目前没有纳入社会保障体系，高额的治疗费用、昂贵的药费需要病人家属承担，如果病人一旦停止治疗、断药，就会因病情难以控制导致肇事肇祸的事件发生。

四、加强精神病人肇事肇祸行政管控的建议

一是成立专门机构，加强信息整合。完善、有效的信息对加强精神病人肇事肇祸行政管控的重要性不言而喻。公安、民政部门应按照“互联网+政务”的要求，采取“入户访、家属控制、共同盯、积极治、真情帮”的工作方法，积极入户访问了解实情，并根据当地的实际情况，从精神病人家庭、村（居）委会到公安、民政、卫生机关等，逐级建立肇事肇祸精神病人信息数据库。在县（市）一级公安、民政以及卫生机关成立专门机构，明确专人维护数据库，负责对收集到的信息进行科学的分析、归纳和整合，并将整合的数据与分析的结果及时反馈给各基层单位。根据原始台账，组织街道（乡镇）、社区（村委会）等工作人员入户核对、排查，适时更新重性精神障碍患者信息，保障信息的及时、完整和有效。

二是明确责任，促进工作落实。遵循“全面排查、摸清底数、严格管控、建立长效”的原则，以肇事肇祸病人排查的数据为依据，对精神病人的风险等级进行全面的评估，根据不同的风险等级，确定相应的管控人员。例如，风险等级较低的精神病人，可以以社区（村委会）工作人员为主实施管控，风险等级较高的就必须以公安人员为主实施有效管控。

明确各职能部门的责任划分，使肇事肇祸精神病人行政管控工作制度化、规范化。尤其是具有重要管理职责的公安机关，应以派出所为基础，建立严格的跟踪机制和科学的奖罚机制，明确辖区内精神病人行政管控的责任人，尤其是对曾发生过肇事肇祸行为的精神病人，更要紧盯严防，将管控责任切实落到本辖区民警身上，真正做到严控实管。民政、卫生行政部门以及精神疾病治疗机构要完善落实访问机制，定期走访精神病人家庭，了解病情及治疗情况，提供其所需的经济和医疗救助。只有从源头将行政管控责任落实到各个单位，才能有效防范精神病人的肇事肇祸行为。

三是完善法律制度，提供有效保障。建议修订《刑事诉讼法》和《精神卫生法》，适当加强公安机关的权力，要明确公安机关在处置精神病人肇事肇祸事件时，可以采用与病人情况相适应的临时制约措施，直至经医院和其他权威精神鉴定部门对病人进行科学鉴定后，执行后续的治疗、管束措施。在法院依法宣判后，精神病人虽然不承担肇事肇祸的刑事责任，但为了有效实施管控，预防肇事肇祸行为连续发生，公安机关有权在第一时间直接将病人送往医疗机构强制治疗。

四是健全救助机制，维护公民基本权利。首先，建立健全救助机制，对精神病人的救助要在全国范围实施，建议国家下拨资金，赋予各地现有救助管理站救助精神病人的职能，由民政、卫生部门和医疗机构负责实施救助，对因经济困难停药和流离失所的病人，发现一起，救助一起。公安机关在巡查时，要将对精神病人的巡查作为一项任务来完成，只有这样，才能有效落实对肇事肇祸精神病人的行政管控。

其次，民政、卫生部门，公安机关以及医疗机构等要与病人家庭和所在的居委会、村委会建立密切的联系，做到定期了解、适时走访，实时掌握病人的病情状况，及时提供救助，杜绝出现因贫停药的现象。针对基层工作人员、精神病患者监护人业务技能和康复知识偏弱的状况，组织医疗专家进行专门的培训，尤其针对街道（乡镇）、社区（村）干部和乡村医生的相关专业知识的培训尤为重要，在培训内容上以精神疾病的防治、患者的管理以及规范化治疗、数据系统的建立、维护及救助政策的宣传等等为主。

其三，根据各地实际，成立由公安机关牵头，民政、医疗、社区（村）等基层组织参与的肇事肇祸精神病人行政管控领导小组，制定救助方案，组织责任民警和治安、医疗人员，对本辖区的病人进行管控。积极争取各方支持，建立“家庭支持、社会救助、各级政府财政补助”的强制医疗经费保障机制，避免病人流入社会危害公共安全。

参考文献：

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[2]戚静.易肇事肇祸严重精神障碍患者的社会综合管理研究[D].西安：西北大学，2017.

[3]卢家栋.新形势下肇事肇祸精神病人管控研究——以四川省达州市为调查对象[J].北京警察学院学报，2016（6）.

作者简介：赵耿（1989—），女，汉族，河南郑州人，河南警察学院治安系讲师，研究方向治安管理学。

（责任编辑：朱希良）