未来中国城镇化的理想水平与乡村治理的中国方案

文/谢立中

贺雪峰在《乡村研究的国情意识》等著述中，依据自己对中国农村现实生存状况及未来若干年发展前景的分析和预测，提出了一个关于中国乡村建设和治理的对策性方案。这一方案与时下中国学界和政界的主流意识都有所不同，值得人们加以关注。

贺雪峰的中国乡村治理方案

我们可以把贺雪峰提出的关于中国乡村建设和治理的对策性方案简要表述如下：由于资源、市场、经济增长潜力等方面的限制，我们不能也不可能像西方发达国家那样通过城市化的道路来将人口逐渐大部集中于城市当中，在未来若干年里我国农村人口仍将占据总人口的较大份额。因此，我们必须从一个比较长远的角度来对中国农村进行建设和治理，在城乡并重的基础上，形成一种与西方非常不同的现代文明。

贺雪峰指出，许多人都以为，随着中国经济的不断增长，中国的城镇化率也会像西方发达国家那样逐渐提升，直至将大部分人口都吸纳进城镇地区居住和生活，最终使整个社会转变成为一个城市社会。在这样一种预期的引导下，人们遂将农村视为一个正在逐渐走向消失的区域，将农村人口视为一个正在逐渐缩小的社会群体，并以此为基础制定与乡村建设和治理有关的政策与方案。贺雪峰认为，假如我们所期待的城镇化是以所有城镇居民都能够在其中安居乐业作为城镇人口数依据的话，那么，这样一种预期以及建立在这一预期基础上的乡村建设和治理方案，都是缺乏依据进而值得质疑的。

贺雪峰认为，由于以下原因，自2000年算起，中国的城镇化道路其实将会十分艰难，城镇发展的最终结果并不能够达到将大部分农村人口吸纳进城镇的预期目标，未来50年里中国其实仍将会有近半人口居住和生活在农村里。导致这一结果的主要原因是：改革开放以来中国城镇化率的提升主要是由于加工业和服务业的发展所致。但无论是加工业还是服务业，其发展前景都不乐观。就加工业来说，中国的加工业目前已经非常庞大，差不多已经彻底改变了世界市场上的供求关系，进一步发展的空间已经不大。但即使如此庞大的加工业，却也只是吸纳了不到一亿的农村劳动力。而中国农村还有3亿左右的剩余劳动力，要想通过发展加工业的方式来将这剩余的3亿左右农村劳动力进一步吸纳进城镇地区的余地已经很小。考虑到在国际市场及盈利能力有限性的压力下中国将逐渐实行产业结构升级的战略，情况就更是如此，因为升级后的高附加值产业能吸纳的劳动力数量更加有限。此外，服务业的发展也不乐观。一则，多数农村人口的收入一直维持在很低的水平上，没有能力购买服务业产品（保险、医疗、教育、旅游、家政服务等）；二则，庞大的农村剩余劳动力也压低了中国整体劳动力的价格，使得普通劳动力都难以形成较高的服务业消费能力；三则，国内的高收入群体又倾向于在世界市场尤其是欧美市场上去购买自己的服务性产品。因此，总体上看，未来中国服务业发展起来的希望很小，能够吸纳的就业人数不会很多。由于这些原因，贺雪峰估计，至2050年，中国仍将会有7-9亿人口不得不生活在农村，他们无法成为城镇常住居民。贺雪峰发现从1949年到1999年，中国城镇化率提高了约20个百分点。他认为，假定未来50年中国经济仍然可以像建国以来50多年一样平稳发展，那么在未来50年，中国的城市化水平维持过去50年的增长速度，城市化率也将再增加20个百分点，达到51%。人口学家预计2050年中国人口将达到16亿的峰值，51%的城市化水平意味8亿中国人在城市安居，还有8亿农村人口。可见，在未来50年，中国农村人口会在一个相当稳定的高位基数上运行，不会像一些人想象的那样在未来几十年里随着城市化而自然消失。

基于上述估计，贺雪峰明确提出，我们不能将农村当作迟早将要消失的空间来加以看待，而是需要对农村的发展做出长远的打算，提出一个长远的、具有战略性质的农村建设和治理方案。在有关著述中，贺雪峰对这一方案的主要内容进行了讨论，其基本思想就是要从经济、社会和文化等多方面对乡村进行建设，使仍将长时期居住在乡村的人口乐意且能够安心地生活在乡村。具体言之，在经济建设方面，要设法逐渐改善农民的物质福利。具体措施包括：政府设法为农民提供维持基本生存之需的收入、医保和其他方面的基本保障；稳定以家庭承包为基础的双层经营制度；为乡村建设和发展提供重要的基础设施；为农民聚居提供规划；提供实用的消费方式（以避免农民盲目模仿其难以承受的城市生活方式）；为农业生产提供机械化服务；降低农民子女教育成本；加强居住环境方面的建设；发展农民相互之间的服务业等。在社会建设方面，要通过举办相关社会活动来加强乡村社会的凝聚力，为农民之间在生产、生活方面的相互合作、守望相助提供良好的社会基础。具体措施包括：改善农民组织的形式和方式、举办各种社会活动、发扬传统家庭美德、改善人际关系；加强乡村治理及村民自治等。在文化建设方面，要大力丰富农民的精神生活、为农民提供安身立命的意义系统、建设与欧美不同的文明，使农民能够在乡村社会中持续感受到生活和生命的意义，能够在乡村社会安心和幸福地生活。具体措施：提供正面引导农民和适合农民生活现状的文化；重建村庄共同体、村庄舆论和村庄文化；重建家庭人际关系；开展适合各种不同群体（老人、妇女、青少年等）的文娱活动；等等。在具体步骤方面，可以通过以下步骤来实施上述乡村建设措施。第一步是让农民自由往返于城乡之间；第二步是利用国家财力为农民高质量的福利提供财政支持，加强农村基础设施建设、居住环境建设、社会组织建设、文娱活动建设、教育建设等。第三步则是形成与西方文明不同的“天人合一、持续发展”的新文明。

面对贺雪峰的上述方案，人们不可避免地会提出的一个问题是：这一方案是否具有现实意义？回答这一问题的关键是：未来中国到底还有多少人口会留在农村生活？如果未来中国在很长一段时期内如贺雪峰推测的那样仍然会有众多人口不得不留在农村生活，那么，贺雪峰提出的乡村建设与治理方案就是我们不能不认真加以考虑的方案之一；反之则不然。而对这一问题的回答实际上又取决于对下一个问题的回答，即：未来中国的城镇化到底能吸收多少人口在城镇生活？鉴于贺雪峰对未来中国城镇化水平及农村人口规模的估计无论是从其所使用的方法还是使用的数据资料上看都比较粗糙，为了回答这一问题，我们有必要用相对更为精确的方法和数据资料来重新进行估计。

未来中国理想城镇化率能够达到什么样的水平

首先需要说明，为了回答上述问题，我们需要探讨的城镇化是一种理想的（或合理的）城镇化，即居住在城镇地区的居民能够在城镇地区安居乐业而无生存之忧。未来中国理想的或合理的城镇化率到底能够达到什么样的水平？为了回答这一问题，我们拟以《中国统计年鉴》2019年版的相关数据为据，对未来若干年里我国理想城镇化的水平做一次推算。

笔者用来对未来我国理想城镇化率进行推算的主要思路和具体步骤如下：

（一）估算未来若干年内我国总人口中能够居住或迁移到城镇地区去的最大人口数量。在假定农村产业主要为农业的情况下，这一数量等于特定时间点上的总人口减去农业可以容纳的人口数量（农业必要劳动力加其抚养人口和合理失业人口）。参照国务院发展研究中心刘世锦课题组的研究成果，笔者估算出2020-2050年间若干年份我国农村必要劳动力数量。又参照联合国对中国未来人口抚养比状况的预测，在假定未来我国城镇人口和农村人口的抚养比没有区别的前提下，推算出未来若干年份上我国农村（业）可容纳的人口数量数据。再按5%的自然失业率将农村合理失业人口数量添加进去，我们就可以得到未来若干年份上我国农业可以容纳的人口数量。用人口学家对未来我国人口增长状况的相关预测数据，减去同一年份上我国农业可以容纳的人口数量预测数据，就可以得到这些年份上我国能够迁移到城镇居住的最大人口数量。

（二）估算未来相关年份上我国城镇地区可接纳的理想人口数量。城镇可容纳的理想人口数量取决于很多因素，如城镇的非农产业能够吸纳的劳动力数量及抚养人口，城镇的土地能够承受的人口数量，城镇的水资源、燃料、电力等及其他资源能够承受的人口数量以及城镇市政基础建设能力的高低，等等。为了将我国未来城镇可容纳的理想人口数量估算值提升到最大可能水平，笔者假定土地承受能力、水资源等其他生活必需资源承受能力以及市政基础建设能力对我国未来城镇化水平的约束为零，我国未来城镇化率将主要受城镇产业（设主要为非农产业）发展的影响。在这一前提条件下，按以下思路对未来若干年我国非农人口的变化进行估算：A.依据特定的年均增长率假设预测未来若干年里我国GDP总量的增长状况；B.依据对相关年份上非农部门占GDP比重的假定来推算我国未来若干年内非农业部门生产总值的增长状况；C.依据相关假定推算我国未来若干年内非农业生产部门劳动生产率的状况；D.用步骤B推算出的相关数据除以步骤C推算出的相关数据，推算非农业生产部门劳动力需求的状况；E.依据非农业劳动力人均家庭抚养比及合理失业率方面的假设数据，推算出相关年份上非农业人口的数量。在假定非农业人口全部居住在城镇地区的情况下，推算出的非农业人口数量即是我国城镇地区可以吸纳的最大理想或合理人口数。

据2019年《中国统计年鉴》上的相关数据可以推算出：1978-2018年间我国GDP的年均增长速率为9.43%，第二产业部门劳动生产率年均增长率为5.97%；第三产业部门劳动生产率年均增长率为6.08%。参照这些数据，假定自2018年起至2050年的年份里：我国GDP将以7%的年均增长率增长；第二、三产业部门劳动生产率仍将大体以年均6%的速率增长；二、三产业产值占GDP的比重按相关年份上笔者所设定的比重发生变化；参照有关文献对我国未来若干年内人口抚养比变化的预测数据，并同样假定5%的自然失业率为合理失业率，那么我们就可以推算出2020至2050年间若干年份上我国城镇地区可以容纳的理想人口数量。

（三）估算未来若干年份我国城镇化的理想水平。为了将我们对城镇化理想水平的估算值达到最大，我们仍假定农村人口主要为从事农业的那部分人口，非农业人口基本上都居住在城镇地区，那么，用相关年份上城镇地区可以容纳的理想人口数量除以同一年份人口学者对我国未来人口总量的预测值，就可以计算出该年份里我国城镇化率的理想水平。

根据上述估算，那么，我们将看到：在2020年至2050年间，我国的理想城镇化率将逐渐由60%左右上升至95%以上。这样一来，虽然在2020年左右我国仍将会有3.5-4亿左右的人口成为既无法被农业接纳也无法被非农产业接纳（因而既难以在农村工作和生存也难以在城镇工作和生存）的绝对剩余人口，但到了2050年这种绝对剩余人口将会接近甚至完全消失。这意味着，我国的理想城镇化率将会逐渐提高到能够将全部非农人口都吸纳到城镇地区的水平。这样一来，贺雪峰提出的乡村建设方案也就没有任何意义。

然而，以上预测的前提条件是，自2018年起：我国的GDP以7%的年均增长率持续增长；第二、三产业部门劳动生产率以1978-2018年间的年均增长速率增长等。但实际情况可能比这要严峻：近年的实际情况已经表明，在自2018-2050年间的30余年里我国的GDP很难以7%的年均增长率持续增长；而二、三产业的劳动生产率则有可能超过前30余年的年均增长率。若此，未来我国城镇化率水平将会比上述预测低很多。假定以上预测的其他条件不变，仅GDP年均增长速度下降为6%，那么，2050年我国城镇化率的最高水平就将下降到70%左右，我国的绝对剩余人口也将大幅增加，从2020年至2050年持续维持在3-4亿左右（2020年为4亿左右，2030年为4-5亿，2040年为3.6-3.9亿左右，2050年为2.8-3.8亿左右），始终占总人口的1/4乃至近1/3。

国务院发展研究中心李善同等人的一项研究，预计2020-2030年间中国的GDP年均增长率将为5.4%左右，2030-2040年间将为4.5左右，2040-2050年间将为3.4左右。若如此，即使假定2018-2020年间我国GDP依然按7%的年均速率增长，那么，2050年内我国理想城市化率的最高水平也将会自2020-2050年逐渐降低，到2050年降至50%左右，绝对剩余人口的数量将会更多。这一估算更为接近前述贺雪峰估算的结果。它意味着，未来30年，随着我国年均经济增长速率的逐渐走低和劳动生产率的逐渐提升，我国绝对剩余人口的数量和比重都将可能逐渐增加，及至增加到总人口的近半。这些既无法被农业接纳也无法被非农产业接纳的所谓“绝对过剩人口”目前可能大都居住在农村地区。在未来我国的新型城镇化建设过程中，我们到底该如何来安置这些绝对剩余人口？是把他们继续留在农村，还是和其他人一样，允许他们进入城镇？这的确将成为我们未来无法回避的一个问题。

乡村治理方案的选择

毋庸置疑，我们前面对未来若干年里我国理想或合理城镇化率最高可能水平所做的推算只是以关于GDP年均增长率、第二和第三产业部门劳动生产率的年均增长率及各自占GDP的比重、人口增长预测、抚养比等因素的一系列特别假定为前提对未来相关状况所进行的一种模拟，而并非是一些必然的趋势。这些因素中的每一个在相关年份上其实际情况与我们上述假定之间的偏离，都可能导致上述相关推算结果的失效。例如，其他因素不变，GDP增长实际速度趋于更高，非农产业对劳动力的实际需求就会增加，城镇化率实际水平会相应提高；反之则降低。同样，其他因素不变，非农产业实际劳动生产率趋于降低，非农产业对劳动力的实际需求会增加，城镇化率实际水平也会相应提高；反之则降低。再如，其他因素不变，人口增长实际速度降低（甚至负增长），人口实际总量将会降低，从而降低向城镇地区的实际人口供应量；反之则会增加可以居住到城镇的剩余人口。第二产业和第三产业产值实际结构与假定值之间的偏离也会影响到理想城镇化率预测结果：这主要是由于第二产业和第三产业两个部门的劳动生产率不同（一般说来，第二产业的劳动生产率要高于第三产业部门的劳动生产率），因此它们之间占GDP实际比重的变化就会导致两个部门实际所需劳动力总量的变化，从而影响城镇地区能够容纳的人口数量即理想城镇化水平的变化。

那么，作为我们前面对未来理想城镇化率进行推算之前提的这些因素大致会怎样变化呢？尽管上述变量的未来状况都有相当的不确定性，但我们还是可以依据人类现有的相关经验对它们做出一个大致的判断。大致上，我们可以确定以下情况的出现是一些相对更大概率的事件：第一，由于增长基数的逐渐扩大、资源限制的逐渐加大等因素，未来我国GDP年均增长率将会维持在7%以下并逐渐走低，像李善同等人预测的那样；第二，由于技术创新的不断加速，未来我国第二、第三产业的劳动生产率会以比我们前面假定的6%的年均增长率更高的速率提升；第三，由于计划生育政策的逐渐放宽，未来我国人口增长的数量会适度高于前述我们引用的那些预测数值。如果我们的判断不错的话，那么，未来我国理想城镇化率的最高水平就可能会逐渐降低。当然，我们也可以采取一些措施来尽量提升理想城镇化率，如降低非农产业劳动生产率的增长速率以扩大就业人口规模、控制人口增长率来减少人口总量等，还有城镇化水平的提高和福利性分配政策的强化也能够为经济增长率的提升拓展一些空间。但这些措施的最终效果不容乐观。例如，就降低非农产业劳动生产率这一条而言，能够降低的恐怕主要是第三产业尤其是服务业的劳动生产率（主要是通过政策性地增加一些服务行业就业人口的办法，如增加保洁、保安、交通协理人员、医疗护理人员、社会工作者、快递员、家政服务人员等服务人员等，来降低第三产业的劳动生产率）。在工资成本逐渐提升而第二产业必须通过技术创新来提升竞争力的情况下，第二产业的劳动生产率增长速率恐怕难以降落。若此，社会总体劳动生产率增长速度的延缓空间就难以乐观地加以预期。城镇化水平的提高和福利性分配政策的强化的确也能够为经济增长率的提升拓展一些空间，但是单纯以此能否将经济增长率提升到并维持在为大幅降低绝对剩余人口所需要的高位，是一个值得进一步考察的问题。笔者以为恐怕也不容乐观。如果我们的这些分析是可以接受的，那么，我们就必须要对我们前面提出的问题尽快严肃地加以思考，即当大量无业可就的绝对过剩人口持续存在时我们该怎样安置他们这一问题。

当然，必须指出，即使是当大量无业可就的绝对过剩人口持续存在时，贺雪峰提出的解决方案，即将他们保留在乡村地区居住和生活，也并非是唯一可有的选择。从理论上说，我们似乎至少可以有两种选择：一是像贺雪峰建议的那样采取各种措施将这些过剩人口保留在乡村地区居住和生活；二是反其道而行之，将这些过剩人口或者采取措施鼓励这些过剩人口迁移至城镇地区居住和生活。这两种方案各有自己的优缺点以及实施条件。

先说第二种方案：让所有过剩人口都进入城镇地区居住和生活，既能够将冗余人口迁出农村，为现代化大农业的发展腾出空间，也符合多数人对现代都市生活的向往。因此，这将会是一项得民心的方案。但问题是，如何来保障这些人口在城镇地区能够体面地安居乐生？在城镇地区的产业部门无力吸纳他们的情况下，要使他们能够安居乐生，就必须由政府出面通过社会保障、社会福利制度等途径来做到这一点，如最低生活保障制度、基本住房保障制度（廉租房制度等）、全民免费义务教育制度、全民免费医保制度、最低养老保障（保险）制度。若此，我们就能够像西方发达国家一样，在顺利实现从农业社会向工业化/后工业化社会转变的条件下，同时顺利地实现从乡村社会向城市社会转型的目标。但做到这一点的一个基本条件是：经济不仅能够以一定的速率持续地增长，而且能够有较多的剩余资金以确保上述社会保障和社会福利制度的维持和运转。否则，这一方案就难以为继。

第一种方案的优缺点与第二种方案则正好相反。这一方案的缺点是：由于将冗余人口留在农村，既可能在一定程度上限制现代化大农业的发展空间，也可能不符合多数人对现代都市生活的向往，因而可能会被许多人（期待进入城镇地区生活的农村人口，尤其年轻一代农村人口，以及期待我国城镇化水平赶上西方发达国家水平的人等）所诟病。这一方案的优点则是：虽然也需要通过一定的社会保障和社会福利制度来确保这些在农村可能也无业可就的剩余人口能够在乡村安居乐业，但是借助于一定的配套制度，如像贺雪峰建议的那样，保留农村居民的土地收益、宅基地、住房三项基本权益，保留农民的乡村共同体使之在必要时可以相互济贫助困，保留与农村生活水平相适应的教育、医疗和养老保障体系，探索新的农村生活方式及相应的文明模式等，就可以将维持这套社会保障和社会福利体系的存在和运转所需要的成本降到远低于让这些剩余人口进入城镇地区生活时为维持相应的社会保障和社会福利体系所需要的水平。由于这一优点，使得这一方案的实施也无需以较高的经济增长率为条件。

如此看来，似乎贺雪峰提出的乡村建设方案更具有可行性。但笔者无意在本文中得出这样的结论，因为本文上述对两种可能方案所做的讨论无疑还是过于粗浅和简略。这个问题其实不仅是一个剩余人口安置的问题，而且还是一个事关未来中国社会形态（是都市社会还是半都市社会）和文化形态（是都市文化还是都市文化-乡村文化并存）等方面建设的问题。对于如此重大的一个问题，我们应该还是需要做出更为精细的分析和探讨。但无论如何，本文的分析应该已经表明，贺雪峰提出的乡村建设方案及其所要回应的问题，的确是值得我们加以重视和认真思考的。