加强行政执法档案管理工作的若干思考

文/深圳市规划国土房产信息中心 左春玲

深圳市规划和自然资源部门是主管全市土地、矿产、森林、湿地、水、海洋等自然资源和所有国土空间用途管制的政府部门。近年来，随着“互联网+政务服务”要求的深入推进、法治政府建设的全面深化、机构改革涉及权责清单的全面梳理、依法行政的专业化及精细化管理，局每年产生的行政执法档案呈倍速增长。2017年，开展行政执法4700余次，2018年，开展行政执法11000余次，2019年，仅受理各类行政许可事项（含依职权、依授权和依委托实施的）就接近26000宗。行政执法档案作为记录行政执法全过程，真实、全面反映执法活动，体现行政执法标准化、系统化的载体和工具，其重要程度不言而喻。

一、行政执法档案管理工作的现状

针对局机关及下属各管理局的行政执法档案管理工作，采用集中统一管理的模式，并在2010年即实现了“档案标准规范及规章制度、档案管理系统、档案工作人员配置”的“三统一”。然而，随着机构改革的全面深化，法治政府建设的深入推进，以及行政执法案卷评查工作的深入开展和严格规范要求，涉及行政执法档案管理的规章制度、管理系统等方面急需因势而变，与时俱进。

二、行政执法档案管理工作存在的问题

（一）部分执法档案游离于档案集中统一管理主体之外。首先，随着机构改革的全面深化，规划国土体制机制的深化改革，“强区放权”改革的重要举措的推进，目前，局权责清单事项共672项，分别由局机关、局下属直属机构及各区派出管理局具体办理，因主办部门的分散，导致行政执法档案分散于各主办部门所在机构档案室。其次，现有的档案管理模式建成于多年以前，并未囊括新划入的下属机构。这种现状导致部分执法档案游离于档案集中统一管理主体之外，直接影响对行政执法工作的有效监管。同时，缺乏专业化、规范化的档案管理与服务的条件，难以进一步发挥执法档案的资源优势。

（二）缺乏统一规范的行政执法档案业务指导。其一，行政执法档案作为近年来新定义的档案类型，省级、市级层面尚未制定详细的业务管理规范。其二，本单位内部关于行政执法档案业务管理也处于摸索阶段，尽管有一系列现存的整理著录、数字化规范，但在实现行政执法档案规范化管理的工作中，仍存在不统一规范的情形，亟须根据当前的业务现状以及利用需求进行调整。其三，部分执法档案游离于档案集中统一管理主体模式之外的现状，以往开展的档案业务指导工作未能涵盖全局，导致部分单位的行政执法档案业务规范不统一，整理加工方法不一致，制约了档案服务水平的提高。

（三）行政执法档案未明确纳入档案分类体系。根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《广东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）》要求，为了适应“互联网+政务服务”背景下加强行政执法档案规范化管理的需要，充分发挥档案工作在行政执法中的基础性、支撑性、服务型作用，2019年，广东省司法厅、广东省档案局联合印发了《广东省行政执法档案管理办法（试行）》（粤司〔2019〕20号）（以下简称《管理办法》）。《管理办法》对行政执法档案的定义进行了界定，即行政执法主体依法履行行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政确认、行政登记、行政裁决、行政检查等行政职责形成的历史记录，包括通过行政执法信息系统形成的行政执法电子档案，同时对其保管期限划定、收集、整理立卷、电子档案管理进行了规定。《管理办法》中关于行政执法档案的新规定，将具体行政行为与抽象行政行为产生的档案从分类、保管期限上进行了区分，这一要求与原有分类方案体系按照职能划分专业档案类别的方式相冲突。因此，亟须根据《管理办法》的要求，以及局权责清单事项、行政执法类别、现有档案分类、归档范围和保管期限表重新制定档案分类方案。

（四）部分类型的归档材料不受控。一方面，部分新纳入的下属机构尚未统一部署办公系统，归档工作无系统督办，导致部分归档材料不受控；另一方面，办公系统中档案签收环节存在不可控的因素，导致部分归档材料不受控，譬如，单次行政执法办文事项的办理全流程文件和元数据尚未能全部流转到档案签收环节，且各事项的归档材料清单未嵌入至签收环节，档案签收时，只能根据主办部门提交的纸质材料逐一签收，难免存在部分应当归档但未归档的情况。尽管已全面推行行政执法公示、全过程记录和重大法制审核三项制度，初步构建了行政执法标准化、系统化的工作流程，但业务系统与档案系统未完全打通，产生的元数据与文件尚不能完整地流转至档案系统。归档签收环节控制不利，直接影响档案的齐全、完整、准确。

三、加强行政执法档案管理工作的若干举措

（一）强化囊括全系统的执法档案集中统一管理模式和档案分级保管机制。集中统一管理是我国档案工作的基本原则。全系统应从规章制度层面，从当前工作需求和今后档案利用需求（包括单位内部、社会外部）的综合角度出发，更新档案分类方案，明确管理办法。各主办部门在业务办结后，按照相关规定，及时向本单位档案机构或档案工作人员移交，集中统一管理。同时，在全系统内进一步落实分级保管机制。从保障服务效率的角度出发，充分发挥档案管理系统的作用，将系统内各下属单位保存的实体档案制作成数字化副本形式，在系统内实现共享，充分实现其价值。

（二）将行政执法档案纳入局档案分类体系。根据上级档案部门关于文书档案、专业档案的有关规定，以及《广东省行政执法档案管理办法（试行）》（粤司〔2019〕20号）的要求，编制机构改革后的档案分类方案，将行政执法档案纳入档案分类体系，作为指导全局档案管理工作的规范性文件。其中，合理设置档案类别和划分保管期限至关重要。行政执法档案是专业档案中的典型代表，以往的档案分类体系都是根据职能来划分类别，但这次增加了行政执法档案后，行政执法档案的保管期限为“永久、30年、10年、5年”，而其他专业档案的保管期限仍为“永久、长期、短期”。为满足现状对于行政执法档案的特殊要求，同时兼顾历史做法，在没有硬性规定行政许可、行政强制、行政检查等各类行政执法档案均需单设类别管理的情况下，或可考虑将其他专业档案的保管期限统一按照行政执法档案的要求来设定。

（三）统一行政执法档案业务管理口径。统一业务管理口径是执法档案规范化管理的必要前提。应根据当前的业务现状以及利用需求，整合已有的档案整理、数字化规范性文件，明确行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等各类行政执法档案的移交归档时间、立卷原则、整理要求、归档材料及文件排列顺序、归档材料质量要求、保管期限、元数据、案卷封面、卷内目录及备考表等业务管理内容，为全系统行政执法档案管理工作提供统一的要求，夯实业务基础，为电子化归档做准备。1.关于归档材料范围。归档材料应包括执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行的全过程记录材料。以行政许可事项为例，应包括单位或个人的申请材料、一窗综合服务受理平台业务单（存档）、收文材料清单（存根）、补正申请材料通知书、不予受理通知书、业务办理人员的行政执法证、行政相对人身份信息、现场勘验笔录、鉴定委托书及鉴定报告、协助办理通知书及复函（其他行政机关或组织）、其他行政执法全过程记录产生的证据材料、当事人陈述申辩材料、公示及公示意见处理情况、听证申请书、听证公告、听证通知书、听证笔录（报告）、听证建议书、重大法制审核意见书、行政许可决定书及相关证书（含审批过程文件）、不予许可决定书（含审批过程文件）等。2.关于归档材料的质量要求。归档文件必须用签字笔、钢笔书写、签发或者打印，对热敏纸质传真件等难以长期保存的书证，应制作复印件。对图纸、图片、报表、专业技术材料等书证，应当附有说明材料。对提供原件确有困难而提供复印件的，应当载明“与原件核对无误”字样，并注明日期、出处，由当事人签名或盖章。依有关规定未核对原件，或者仅对材料信息进行其他形式核验的，无需加盖证明章。归档文件同时有电子版本的，其电子文件应一并归档。

（四）推行行政执法事项电子化归档。在无纸化审批的趋势和大环境下，通过调整档案业务规范、制定电子文件管理信息化技术标准、设计开发相关的软件功能、电子文件归档等制度规范、技术手段，研究收集、保管、处置行政执法事项办理全流程的电子文件及元数据。一方面，依托各业务部门梳理的各项行政执法事项办事指南、材料范围、工作流程等成果，制定符合实际管理需要的行政执法事项归档材料范围和保管期限表，并纳入档案分类方案体系文件中，报档案行政管理部门审批、备案。另一方面，在现有业务系统的行政执法事项办理完毕后，研究实现将待归档的各类电子文件及元数据按预归档要求以“一事一卷”的方式生成待归档数据包，并对其进行“四性”检测后进入归档系统，由档案人员对其进行真实的立卷归档操作。此外，继续贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、深入推进“互联网+政务服务”的重大决策部署，并以代表性事项为试点，对接业务系统与档案系统电子文件和元数据，解决凭证性认可问题，逐步推行电子化归档。

（五）加强业务指导和监督检查。一方面，通过业务指导、检查等方式继续加强对机关本部及下属机关的档案管理工作，及时传达上级和本级关于行政执法档案管理工作的业务规范，并检查执行情况；另一方面，结合市司法局、市档案行政管理部门联合开展的行政执法案卷评查工作，积极做好市级层面的迎检和整改工作。