民航行政处罚自由裁量权的规制

高尚

摘 要：自由裁量权是行政机关在进行行政执法过程中不可避免的问题，在民航领域中也同样会有所涉及，造成民航行政机关滥用自由裁量权的主要原因是我国法律法例不健全和行政权重视效率的特点。但是在实践中，由于法律法规的内容不健全、民航行政执法者的素质欠缺和缺乏相应的权利救济机制，导致民航行政自由裁量权在使用中产生诸多的问题。针对存在的弊端和原因，主要采取了完善法律法规、完善权利救济机制、发挥程序的制约作用和加强对行政执法工作人员的培训等措施。保证民航行政机关在从事处罚的过程中能够做到有章可循。

关键词：民航行政执法;行政处罚;自由裁量权;规制

作为行政法理论上的重要研究内容，自由裁量权存在于行政管理的各管理领域，行政自由裁量权存在的本意是让行政机关能够高效的进行行政执法，同时也能使民航行政机关在应对不断发生的新问题时能够充分发挥能动性，保证行政处罚公平公正;但是如果自由裁量权不能够正确的行使，就会使民航行政机关在执法过程中滥用职权，既不利于民航行业的发展，又不利于行政执法目的实现。所以需要对于民航领域中的行政机关的行政处罚的自由裁量权的行使进行规制，加强对于行政权的干预。

一、民航行政处罚自由裁量权的概念和必要性

（一）民航行政处罚自由裁量权的概念

我国《行政处罚法》对于行政处罚的概念进行了界定，《行政处罚法》规定了行政机关、获得法律授权的组织可以根据相关法律法规的规定，对违法违规的相对人进行处罚。自由裁量权是指法律适用主体在法律所规定的标准下，根据对于案件实际情况的理性认识来行使选择权的过程或者权力。民航行政处罚的自由裁量权可以定义为享有民航行政处罚权的民航行政执法部门（比如中国民航局及其各地区的空管局）根据我国行政法律法规和规章的规定，在法定的裁量范围内根据案件的实际情况对于特定的行为作出是否处罚的行为以及如何进行行政处罚的意思表示。

（二）民航行政处罚自由裁量权的必要性

1.法律具有局限性。法律跟社会经济发展往往是不可能同步发展的，一般来说法律会落后于社会经济的发展。法律法规是由立法者进行制定的，立法者具有主观性和不可预见性，不能科学全面的认识到时代发展的趋势，只能是在新的问题发生后通过制定修改法律法规来对新问题进行规制。和其他领域相比，民航领域的国际性和专业性要求更高，这就要求民航执法机关能够及时对民航领域发生的问题进行行政管制。但是现有的法律不可能对于民航领域发生的所有问题进行规定，这就需要法律法规对民航领域的新问题给予民航执法机关一个概括的授权，从而在现有的法律法规对某一行为没有做出具体规定的情况下，民航行政执法机关可以根据该项概括授权，在法律所允许的范围内进行一定幅度的自由裁量，比如针对近几年不断增加的无人机“黑飞”事件，国家并没有进行全国性的立法，使得在规范无人机使用方面存在空白，目前规范无人机飞行的规范主要是少数地区的地方性法规或者行政规章来进行规制，例如长沙公安局曾在2019年发布过声明，针对无人机“黑飞”的行为应当适用《刑法》和《治安管理处罚法》，但是上述两部法律并没有对无人机的违法犯罪行为进行规制，所以只能是通过行使行政中的自由裁量权来对无人机行为进行规制。

2.行政效率的要求。行政权作为国家三大权力之一，具有主动性和积极性的特点，一方面要规范行政权的运用，推动社会公正，另一方面，也要坚持行政法高效便民的原则。随着我国民航业的不断发展，我国民航行政机关对于民航管理广度和深度也在加强，民航机关行使民航行政执法的权限也在不断地扩张，如果没有赋予行政机关自由裁量权，则民航行政处罚的工作人员在面对新出现的某种民航行政处罚无法可依的情况下就只能放任行为的发展，不利于保护社会公共利益;即使民航法律法规对于发生在民航领域的各项事务都事无巨细的规定，则民航行政机关工作人员在行使行政處罚权的时候就适用依据、处罚方式和处罚幅度的选择也会受到众多规章的限制，违反行政法的效率原则，也不利于行政相对人的权利保护，违反了行政法的便民原则。

二、民航行政处罚自由裁量权的弊端及原因

民航行政处罚的自由裁量权在提高民航行政机关行政处罚的质量水准，增强民航行政机关面对不同情形的应对能力方面发挥着积极的作用，但是自由裁量权如果被滥用，会对社会公共利益产生严重的危害，主要体现在三个方面，分别是造成处罚的标准存在差异、行政机关的职能存在重叠和行政机关轻率独断，导致民航行政处罚无法做到公平公正。

（一）民航行政处罚自由裁量权的弊端

1.执法机关处罚标准存在差异。从行政管理领域上来看，由于行政管理的范围将民航领域包含在内，所以发生在民航领域中的行政处罚案件也应当受到《行政处罚法》的调整，我国的《行政处罚法》规定，行政机关在进行处罚时，应当将案件的事实作为行政处罚的决定的依据，同时根据具体案件的不同选择适当的程序和方式，这种做法在一定程度上保证行政处罚的权威性和公正性，但是在实践中，民航行政机关所面对的行政违法行为具有多样性，难以对于违法行为进行判断和认定，很容易出现超出处罚标准范围的情况，造成行政处罚显失公平。

2.处罚过程中轻率、独断。行政机关享有自由裁量权的目的在于行政机关在进行处罚的过程中能够根据不同案件采取不同的处理措施，保证行政处罚决定即符合合法性原则，也能够满足合理行政的原则。但是在实践中民航行政机关在进行行政处罚的过程中，仅仅为了提升行政处罚的效率而没有根据行政案件的具体情况选择合适的程序和方式，忽视了对行政相对人的违法事实的认定和取证调查，难以保证行政行为相对人对于行政处罚的认可和执行。

（二）民航行政处罚机关自由裁量权滥用的原因

1.法律法规不健全。我国民航行政处罚的法律法规不健全主要包括两方面。首先，民航行政处罚的法律法规内容不健全，上文中长沙市公安局对于无人机“黑飞”行为发布通告的行为就是由于法律法规的不完善导致民航行政机关在行政处罚过程中根据法律法规的一般授权来行使自由裁量权;其次，民航法律法规之间的内容衔接方面存在着缺陷，导致对于同一种违法行为，如果适用不同的法律法规就会有不同的行政处罚措施，由此造成最直接的后果就是行政机关在规则选择的过程中具有任意性，《立法法》中针对法律冲突的情况规定了优先适用上位法或特别法的解决措施，但是在适用的过程中如何认定上位法或特别法还存在问题，比如说针对携带烟花爆竹的行为，可以对该行为进行行政处罚的依据有《烟花爆竹管理条例》和《民航安保条例》，两者对于运输烟花爆竹的行为规定是不一致的，如果坚持特别法优于一般法原则，那么关于特别法的认定方面又会存在差异，所以需要统一相关法规之间的衔接。

2.执法人员的素质欠佳。我国民航行政执法工作人员的队伍素质存在很大的问题，主要表现在两方面：第一，我国民航系统在选拔执法工作人员的过程中忽视了对民航业务能力的考察。对于民航系统中的部分行政执法等专业要求素质比较高的岗位，对于报考者的要求很少涉及到。比如，在2019年度国家公务员招考职位表中，民航局西北管理局对于外航安保监管这一岗位仅要求报考者是英语专业即可，对于报考者是否具有相关的民航知识并不考虑;除此之外，西南管理局在2019年度的民航治安管理这一岗位仅要求报考者的专业为文秘、中文、英语或行政管理专业，同样没有要求是否具有民航的相关知识，这种情形导致部分公务员在民航行政执法的过程中对于民航领域的专业性问题一无所知。第二，我国民航行政机关工作人员在进行行政执法过程中会受到来自利益或者人际关系等方面的影响，由此导致民航行政人员在处罚中容易被其他因素所左右，滥用裁量权，造成处罚结果的不公正。

3.缺乏有效的权利救济机制。在我国，对于行政机关滥用行政权的救济途径主要是行政复议和行政诉讼，但是两者都存在缺陷。行政复议制度在一定程度上能够纠正行政机关的错误的行政行为，但是我国对行政复议的程序性规定较少，导致在某些具体操作过程中存在着问题;其次，行政复议在本质上属于行政权之间的内部監督，容易造成“官官相护”的现象，在一定程度上无法保障行政相对人的合法权利。行政诉讼制度属于用司法权来制约行政权，能够有效地保证行政执法机关做出公正的行政行为。但是，我国的行政权过于强大，司法权相对弱小，司法权对于行政权的约束在一定程度上具有一定的难度;其次，我国《行政诉讼法》中规定了行政诉讼的受案范围仅仅是行政机关的具体行政行为是否符合法律的规定，但是民航行政机关自由裁量权的行使属于法律允许的范围，自由裁量权规制理论应当是从合理行政的的角度来考量。由司法权来干预民航行政执法机关滥用自由裁量权的行为的难度比较大。

三、对于民航行政机关自由裁量权的规制

对于民航行政执法机关行使行政处罚自由裁量权的规制，主要分为在依据上进行完善、通过程序来制约实体、完善救济途径和提高执法人员的素质。

（一）完善相关的依据。

可以通过完善我国现有的法律法规来减少民航行政处罚中的自由裁量的滥用，具体体现在完善相关民航法律法规、统一法律解释和编制民航行政指导案例等方面。

1.完善我国民航法律法规。我国自由裁量权滥用的一个重要原因就是法律法规不健全。所以，要减少民航行政自由裁量的滥用，先解决法律依据方面存在的问题。具体表现在以下方面：首先，通过不断细化我国民航行政处罚方面的规定，保证民航行政机关能够根据完善的民航法规来应对在行政处罚方面发生的各种情况。目前我国法律法规和规章中，规定了自由裁量权的法律法规主要有《立法法》和《行政处罚法》以及民航局制定的规范民航行政处罚自由裁量的规章等法律文件，但是这些规定对于行政处罚的规定过于宽泛，《立法法》和《行政处罚法》以及民航局的规定给民航行政机关的自由裁量权过于宽泛，不利于对行政机关行政权的监督和对行政相对人的保护。可以由立法机关根据民航行政机关根据民航活动中的实际需要，将某些在行政处罚过程中可能出现的情况以法律的形式固定下来，将民航行政机关的模糊的授权具体化，缩小自由裁量权的行权空间。其次，还应当通过立法方式对违法民航活动的处罚内容统一起来，减少或者避免不同的法规和规章之间对于同一种违法行为规定不同种处罚行为的现象，减少法规规章之间在内容上的冲突，减少民航行政机关在法律适用上的滥用。

2.统一法律法规解释。由于在具体实践中民航行政执法人员对于民航行政立法的理解，主要包括在部分法律语言、法律逻辑的相关内容都会存在着很大的差异，并且我国地域广阔，经济社会发展差异较大，各地的行政官员对于民航领域中自由裁量权的认识也会存在不一致的情形，所以就需要由立法机关进行立法解释，通过立法解释将模糊的抽象的法律语言转化为具体的执法指南，保证各级民航行政机关在进行行政处罚过程中能够有效地对行政法律进行实施，增强民航法规的可操作性。具体主要表现在两个方面，首先，要明确有权进行解释的主体有哪些，一般理解认为由有权制定法律法规的机关来进行法律解释，但是我国法律并没有对此进行明确的规定，容易造成执法者滥用解释法规规章的权力;其次，要明确对于相关法律术语的解释，由于立法中广泛使用法律语言，而法律语言又具有模糊性和概括性的特点，导致民航法律法规的可操作性差，在实践中为了方便民航法律法规的实施，民航行政机关也会随意解释规则，造成对同一规则存在不同解释的问题，不利于规则的统一适用。考虑到民航领域的专业性特点，可以考虑由民航主管部门也就是中国民航局来对相关行政规章的部分法律术语以及规章的立法目的来进行解释，增强法规的实用性和可操作性，限制民航行政机关在行政处罚中的自由裁量权的行使。

3.编制指导案例。应当注意的是，尽管完善相应的民航行政执法的法规规章，规范相应的规章的立法解释，但只是在理论层面来讨论如何规制民航行政机关的自由裁量权，但是在具体实践中，不同执法人员对于各种各样的民航执法规范和标准的理解仍然会存在不同，进而导致对于同一违法行政行为，不同的执法人员可能会做出不同的行政处罚决定，所以为了保证民航行政处罚能够实现统一性和连续性，民航主管部门可以将在民航行政处罚过程中具有参考性和代表性的案例进行汇编，形成指导案例并供各具体执法部门进行参考借鉴。通过指导案例来作为参考，使民航行政机关在具体的执法过程中对于相关的标准和规定的适用有一个相对具体的认识和理解，减小民航行政机关的自由裁量权的适用空间。

（二）通过程序来制约实体。

民航行政机关进行行政处罚涉及到的主要是实体内容，但是也必须要遵循一定的程序。行政程序不仅可以保障行政法实体法的运作，还可能会对行政实体法产生一定的制约作用，从而实现对行政自由裁量的制约。在民航行政处罚中可以制约民航行政自由裁量权的制度主要有告知理由、听证和回避等。

1.告知理由。《行政处罚法》中规定行政机关如果对当事人做出行政处罚决定的话，理当事先向行政相对人解释清楚相对人的违法行为违反那些规定，以及采取该种处罚措施所依据的事实有哪些，同时还应当告知行政相对人应当怎样去救济自己的权利。说明理由能够将民航行政机关采取行政处罚的内在表示通过说明理由的方式表现为外在方式并为相关人员所了解，能够使行政相对人及其相关人员明白民航行政机关工作人员采取的行政处罚措施是依据相关的事实还是滥用自由裁量权，可以为追究民航行政机关的行政责任提供相关的证据。能够为行政相对人监督民航行政机关的行政执法提供制度保证，保证行政相对人的知情权和参与权。

2.听证制度。我国《行政处罚法》规定行政机关在做出吊销企业营业执照、责令停产停业和数额较大的罚款的决定之前，应当告诉相对人有权向行政机关申请听证，通过听证会的方式来论证行政处罚是否合理，从而在一定水准上对行政自由裁量权进行限制。在民航领域中主要由《中国民用航空行政处罚实施办法》来对民航领域中的行政处罚行为进行规制，《中国民用航空行政处罚实施办法》规定了应当告知当事人申请听证的情况仅限于以下几类：可能处以三万元以上的罚款、责令企业停产停业或者吊销经营许可证。规定听证程序的目的在于行政机关进行行政处罚过程中能够充分考虑当事人的理由和意见，保证行政处罚能够合理，避免自由裁量权的滥用。但是应当注意的是不管是《行政处罚法》还是《中国民航行政处罚实施办法》规定适用听证程序的处罚种类都是处罚比较严重的案件，少数的轻微案件无法适用听证程序，这就造成了通过听证程序制约行政机关自由裁量权的力度有限。所以可以将行政处罚的听证适用范围扩展到大部分行政处罚案件，可以有效发挥听证对于自由裁量的约束作用，保障行政处罚决定的质量。

3.行政回避。我国《行政处罚法》规定了参与行政执法的行政机关工作人员与行政处罚案件不能有直接的利害关系，如果有直接的利害关系理当回避。《中国民航行政处罚实施办法》中也规定了具有直接利害关系的民航行政监察员应当主动申请回避。由此可以看出，行政回避制度设立目的就是保证行政机关工作人员同行政处罚案件之间不具有各种可能会影响行政处罚结果公正的利益关系，保证行政处罚决定的公正和权威。但是，《行政处罚法》和《中国民航行政处罚实施办法》对于行政回避的规定过于笼统，造成回避制度在实践中操作性较差，同时不同地方行政机关对于回避的程序性规则规定不一致，造成各地执行规则不统一，会造成同案不同判的现象，在一定程度上无法对于民航行政机关自由裁量权进行规制。

（三）完善以行政复议为主的权利救济途径。

如果当事人认为自己的法定权利受到民航行政机关的损害，可以通过提请行政复议或者提起行政诉讼的方式来维护自身的合法权利。行政复议和行政诉讼虽然都是权利救济方式，但是两者是存在区别的：行政复议是行政机关内部的权利救济机制，而行政诉讼则是通过司法途径来救济自己的权利。虽然针对民航行政机关滥用自由裁量权的行为，当事人可以通过复议或者行政诉讼的方式进行维权，但是本文认为复议和诉讼之间应当以行政复议作为主要的维权方式，原因有二：首先，《行政诉讼法》中规定了人民法院对于行政诉讼案件的审查范围主要是看行政机关的行为是否符合法律的规定，但是行政复议则是复议机关审查原行政机关的行政处罚行为是否符合法律规定以及是否具有合理性，相比之相比之下行政复议的审查范围会更广，在民航行政处罚案件中，民航行政执法机关的自由裁量权主要是民航行政机关依据法律的概括性授权，在法律所允许的范围内进行裁量的，所以即使民航行政机关滥用自由裁量权，可能涉及到的问题是行政机关是否合理行政而非合法行政;其次，社会经济的发展对各个社会部门之间的要求也在不断提高，为了强化对于不同社会部门的管理，作为国家权力之一的行政权在不断的扩大，相比之下，同样作为国家权力的司法权则日益萎缩，在民航行政权利救济中，用较为弱小的司法权来对抗强大的行政权，在实践中也是存在难度的。本文认为可以以行政复议救济为主但是并不代表行政复议制度就是完美的，行政复议制度同样会存在利益联系，也会导致相对人的权利救济不彻底。

（四）提升民航行政执法人员的素质。

由上文可知，民航行政执法人员的素质存在严重的问题，主要包含两方面的问题，分别是在选拔过程中不重视相关业务能力和行政执法人员在执法过程中容易受到各种因素的干扰。针对选拔方面的问题，可以通过提高选拔门槛和在入职后加强业务培训等方式来进行提升。提高选拔门槛，就是指在国家公务员考试中就相关民航行政执法的职位可以要求报考者具有相关的民航专业背景，或者将人员的选拔方式由公务员考试转变为下级民航行政机关推举有能力的工作人员到上级单位从事相关执法工作等;加强业务培训的问题，可以在行政执法工作人员确认录用之后，到岗工作之前对其进行一段时间的相关业务培训，并且在工作期间定期对民航行政执法工作人员进行业务培训，提升行政执法工作人员的业务能力。针对民航行政执法工作人员在工作过程中因各种原因导致的滥用自由裁量权的行为，可以通过加强相关的培训来完成。主要的培训内容主要包括两方面的培训，分别是对其加强法制教育和加强职业道德教育。加强法制教育，民航领域对于专业技能的要求非常的严格，这就导致从事民航行政处罚的行政工作人员必须具有过关的专业素养和法律素养，因此要加强法制教育，使民航行政机关在从事行政处罚行为时不为人际和利益关系所左右，公平公正的做出行政处罚决定，减少自由裁量权的滥用。加强职业道德教育，要加强对于民航行政执法工作人员的道德素质教育，使其能够不偏私、不枉法、不贪图功利。

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