新中国70 年体育法治的特色发展与展望

孙彩虹

新中国成立70 年来,体育法治建设与体育事业发展相伴而行,取得了重要成就。本文以“特色发展”为主题,探讨70 年间我国体育法治建设的时代背景与发展走向;回顾70 年来我国体育法治建设的历程,虽经坎坷波折,但“发展”是不变的主题;在全面推进依法治体的新时代,体育法治建设需要继续坚守法治理念,明确法治任务,拓展法治功能,体现体育法治价值追求。

1 理念：从“体育法制”到“体育法治”

新中国对社会主义法治的认识经历了一个发展的过程,伴随其社会主义实践的艰辛探索同步进行。新中国体育法治经历了从政策到法律、从法制到法治的理念转变和发展历程。

1.1 体育政策与体育法律的交互作用

新中国成立后到改革开放前,中国的体育事业和体育法治建设是在体育政策与体育法律交互作用下不断发展的。由于当时对法的作用认识上的历史局限,所以通过政策的施行来实现国家对社会的管理成为常态。中国的体育发展战略、计划、措施等往往是通过领导人的讲话、党和国家的体育政策性文件等体现出来的。例如,为了贯彻1953 年中央体委党组《关于加强人民体育运动工作的报告》所提出的推行“准备劳动与卫国”体育制度(简称“劳卫制”)的要求,1954 年中央体委发布《准备劳动与卫国体育制度暂行条例》《准备劳动与卫国体育制度暂行项目标准》《准备劳动与卫国体育制度预备级暂行条例》等。

改革开放后,“体育法制”建设被提上日程,但体育政策仍然发挥着重要的作用。如《中共中央关于进一步发展体育运动的通知》(中发[1984]20号,简称“20 号文”)、《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》(中发[2002]8号,简称“8 号文”)、《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(中发[2007]7号,简称“7 号文”)等重要的体育政策性文件,成为新时期我国体育事业发展的基本指针。在《学校体育工作条例》《中华人民共和国体育法》(简称《体育法》)《全民健身条例》等体育立法中,有很多条款反映了上述体育政策的精神和内容[1]。在新时代的体育法治建设中,体育改革和发展面临许多新问题,需要体育法治去推动和解决,但在立法时机尚不成熟或立法资源紧张时,以体育政策为指导也是必要的,如近年来制定的一系列关于促进体育产业发展的政策意见等。

体育法律是体育政策法制化的结果,体育政策与体育法律相济,是新中国70 年体育法治建设历程的真实写照。

1.2 从体育法制走向体育法治

改革开放以后,在“制度化”“法律化”的社会主义法制理念指导下,中国进入了以立法制度建设为重心的体育法制建设阶段。1995 年《体育法》颁布实施后,原国家体委1996 年出台《1996-2000 年体育立法规划》、1997 年发布《关于加强体育法制建设的决定》,1999 年国家体育总局公布《体育法规制定程序规定》,2006 年国家体育总局发布《体育法制建设“十一五”规划》等。新中国70 年来,我国体育立法取得了很大的成绩,以1995 年《体育法》出台为节点,1949-1994 年,国家体委制定了523 项体育法规和部门规章,这其中有455 项是1979 年以后制定的[2]。1999 年“依法治国,建设社会主义法治国家”入宪,党的十八届四中全会进一步提出“建设中国特色社会主义法治体系”,2018 年第五次修宪将“健全社会主义法制”改为“健全社会主义法治”。我国开始了从“法制”向“法治”,从侧重立法向既重立法又重法律的实施和良法善治的转型发展[3]。体育法治建设在加快立法步伐的同时,也更多地关注法的实施。

在体育立法方面。我国现行有效的体育法规体系包括1 部体育法律、7 部体育行政法规、32 部体育部门规章、100 多件体育地方性法规和地方政府规章,以及150 余件体育规范性文件[4]。在体育执法方面。加强对《体育法》实施的执法检查工作,积极清理体育行政审批事项,引导广场舞健身活动,加强对武术、马拉松等赛事活动的监管,规范境外非政府组织在境内开展体育活动,强化体育赛场秩序,建立体育市场黑名单制度等。在体育司法方面。体育司法越来越多地介入体育纠纷的解决,据统计,截至2018 年5 月16 日,在“中国裁判文书网”以关键词为“体育”的司法文书已经达到14 万份之多,通过司法判决,我国法院进一步认可了体育法的法源地位[5]。在体育守法方面。国家体育总局发布了《关于贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》,公民体育法律意识不断提高。

从“法制”到“法治”,是我们党执政理念和方式的飞跃,也是我国法治建设理念的提升。我国的体育法治建设也开始进入了从“体育法制”走向“体育法治”的全面推进依法治体新阶段。

2 任务：以“群众体育”“竞技体育”为中心

群众体育和竞技体育是我国体育事业发展的两大战略重点,但在不同的历史时期二者的发展又有不同的偏重,从而实现不同历史阶段的特定任务。由此形成了以群众体育和竞技体育为主要内容,并在不同的时期有所侧重的我国体育法治建设发展的特点。

2.1 从“国民体育的普及与经常化”到“普及与提高相结合”

建国初期,体育工作的重点是“国民体育”。1949 年《共同纲领》规定“提倡国民体育”。1952 年荣高棠在中华全国体育总会成立大会上作了《为国民体育运动普及和经常化而奋斗》的报告,毛泽东为该会题词：“发展体育运动,增强人民体质”,朱德的题词是：“普及人民体育运动,为生产和国防服务。”“国民体育的普及与经常化”是从建国初期的实际出发而确定的体育运动的方针[6]。这期间的体育政策与体育法律主要有：《关于改善各级学校学生健康状况的决定》《关于推行广播体操活动的联合通知》《关于加强人民体育运动工作的报告》《关于在政府机关中开展课间操和其他体育运动的通知》,以及实行“劳卫制”,建立青少年体育锻炼标准制度等。

在推动国民体育运动开展的同时,提高运动水平以与国家地位相称的思想被提了出来。发布了《关于选拔各项运动选手集中培养的通知》《运动员技术等级条例(草案)》《裁判员等级制度条例(草案)》《运动竞赛制度的暂行规定(草案)》等。1956年原国家体委提出“加速开展群众性体育运动,在广泛的群众运动的基础上努力提高运动技术”的方针。1959 年全国人大《政府工作报告》将“普及和提高相结合”确定为我国体育工作的方针。体育工作方针的转变,是由1956 年国家进入全面建设社会主义时期和1958 年我国与国际奥委会中断关系的国内国际形势所决定的[6]。

2.2 从“普及与提高相结合”到“竞技体育优先发展”

1979 年我国恢复在国际奥委会上的合法席位,体育运动成绩成为新中国体育形象和改革开放成就的重要展示载体。1984 年中共中央“20 号文”提出了集中力量使部分项目在短期内赶上世界先进水平的任务。2001 年北京申奥成功后,2002 年中共中央国务院发布“8 号文”,国家体育总局持续发布1994-2000、2001-2010、2011-2020 年《奥运争光计划纲要》,“举国体制”下的竞技体育被提到了前所未有的高度,其所取得的辉煌成就成为中国进入体育大国行列的重要标志,也为从体育大国迈向体育强国奠定了坚实的基础。

2.3 “后奥运”时代“群众体育”的回归

北京奥运会后,中国体育事业的发展进入了所谓的“后奥运”时代,重视和加强群众体育特别是青少年体育工作的呼声日渐强烈。2009 年《全民健身条例》的颁布实施使我国群众体育的发展进入了有法可依、依法保障的新阶段。之后,国务院相继印发2011-2015、2016-2020 年《全民健身计划》,2014 年“国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见”(简称“46 号文”)将全民健身上升为国家战略,同年,国家体育总局制定《关于加强和改进群众体育工作的意见》。2016 年党的十八届五中全会提出了“发展体育事业,推广全民健身,增强人民体质”的18 字方针,国务院《“健康中国2030”规划纲要》从国家层面推动全民健身和全民健康的深度融合,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则实现了国家发展总体布局中“全民健身”与“健康中国”的对接。

3 功能：向体育“社会化”“产业化”的拓展

体育具有丰富的功能,与政治、军事、国防、外交、经济、社会、教科文卫等不同的社会关系多有关联。新中国成立后,基于国内形势和国际环境,体育的政治功能被突出和强化。随着我国社会主义市场经济体制的确立,体育的功能开始向“社会化”“产业化”发展,由此决定了体育法治功能从以政治功能为主向“社会化”“产业化”功能的拓展。

3.1 体育“社会化”“产业化”的背景

新中国成立后一段时间,我国实行高度集中的计划经济体制。改革开放后,从“以计划经济为主,市场调节为辅”到“公有制基础上的有计划的商品经济”,再到“社会主义有计划商品经济的体制,应该是计划和市场内在统一的体制”,提出“建立社会主义市场经济体制”,1993 年“国家实行社会主义市场经济”被载入宪法。反映了我们对社会主义市场经济认识的不断深入。

社会主义市场经济要求政府职能的转变和体制机制的改革,同时也需要通过立法规范市场主体、维护市场秩序[7]。1993 年原国家体委印发《关于深化体育改革的意见》和“关于培育体育市场、加速体育产业化进程的意见”等5 项配套政策,提出了体育“社会化”“产业化”的改革要求。基于上述的改革动因和改革需求,体育法治功能开始向“社会化”“产业化”方面拓展。体育法治“社会化”“产业化”功能的实现,需要政府以改革的精神更新观念、转变职能,简政放权、管办分离,放宽管制、减少审批,从“管理”走向“治理”,从行政型体育向社会型体育转变[8]。

3.2 积极推动和促进体育“社会化”“产业化”发展

习近平总书记指出：要“深化体育改革,更新体育理念,推动群众体育、竞技体育、体育产业协调发展。[9]”“体育产业”已经成为我国体育发展和体育法治建设的三项重要内容之一。体育的“社会化”“产业化”有对法治的强烈需求和法治的作为空间,依法保障多元主体共同治理、共建共享的体育参与权和利益分配权,维护平等竞争、公平秩序的体育“社会化”“产业化”发展环境[10],是体育法治建设的重要任务。

1994 年开始的市场化发行的体育彩票的公益金,是我国体育事业发展的重要资金来源,并通过《彩票管理条例》及其《实施细则》予以规范和保障。1995-2000 年体育产业发展纲要、体育产业“十二五”“十三五”规划、《关于加快发展体育产业的指导意见》以及《中国足球职业联赛管办分离改革方案》等,积极推进体育“社会化”“产业化”的发展。特别是2014 年国务院“46 号文”,对体育“社会化”“产业化”发展具有十分的重要指导意义。之后的2015-2018 年,国务院办公厅又连续4 年相继发布了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》,体现了国家对体育“社会化”“产业化”发展的高度重视,以及加快其发展步伐的殷切期待。国家体育总局也密集出台一系列改革措施和多项体育运动项目产业发展规划,强化体育产业的政策保障[11]。

4 价值：“体育人权”与“体育权利”的追求

计划经济体制下,强调体育法在体育事业发展中的工具性作用,而忽视了体育法作为法本身所应有的精神理念和价值追求;强调国家体育行政管理权力和体育秩序,而忽视了公民体育权利的法治保障[1]。探索体育法发展规律,思考体育法价值目标,成为我国体育法治建设的时代主题。

4.1 体育法治的价值内容

法的价值追求是多方面的。其中“人权”是中国特色社会主义法的“核心价值”[12],在体育法价值中体现为“体育人权”。“体育人权”的实定化即为公民的体育权利,公民体育权利是人权价值的现实体现和社会转化[13]。“体育人权”属于人权的一部分,是体育法价值的内容[14],体育权正在发展成为一种新型人权[9]。“体育人权”是体育法的核心价值,对“体育人权”法价值的追求,具体体现为对“体育权利”的体育法价值追求,最终落实在公民体育权利的实现及其法治保障上。

4.2 以实现公民体育权利为体育法治的价值追求

中华人民共和国的成立使人民成为国家的主人,在70 年建设、改革、发展的各个不同历史时期,实现人民的生存发展和健康幸福的权利始终是我们的奋斗目标,“兴体为民”“体育惠民”是我国体育事业发展的基本价值取向。

在我国体育事业发展初期,虽然没有“体育权利”的概念,但在“群众体育”“竞技体育”法制化过程中,“体育权利”已经融入于公民健康、青少年身体素质、群众广泛参与体育运动,以及竞技体育管理、竞赛、训练、保障等制度中,“体育权利”的雏形逐渐形成。改革开放以后,国家越来越重视对公民权利的保护,随着2004 年“国家尊重和保障人权”入宪,公民的“体育权利”也逐渐成为体育法治的价值目标。

2009 年颁布实施的《全民健身条例》,是“体育权利”成为“体育法的价值”的重要标志。《全民健身条例》规定了“保障公民在全民健身活动中的合法权益”“公民有依法参加全民健身活动的权利”等,这是对“国家尊重和保障人权”宪法原则在体育法中的落实,是“体育人权”“体育权利”走进体育法的价值体系的历史性一步。《2009 年中国人权事业的进展》白皮书指出：“国家颁布的《全民健身条例》是中国第一部全面、系统规范全民健身事业发展的专门性行政法规”,强调：“条例首次在国家法规中明确规定‘公民有依法参加全民健身活动的权利'”。由此可见《全民健身条例》及其有关“健身权利”的规定在国家人权事业发展中的意义。

随着体育法的人权价值的确认,以制度完善为核心的体育权利法律保障机制将不断建立和发展,体育权利的行政救济与司法救济范围和能力将不断扩大和提高。《体育法》修改明确规定“保障公民体育权利”“公民依法平等地享有参加体育活动的权利”等已成各界共识。随着体育法治建设的推进,我国“体育权利”的体育法治的价值追求必将进入一个新的发展阶段。

5 展望：全面推进依法治体的新时代

在全面推进依法治体的新时代,学者们从不同的视角、不同的层面,对体育法治有不同的期许。本文依新中国70 年体育法治的“特色发展”之主线,对体育法治建设未来发展的几个问题略作前瞻。

5.1 “依法治体”与“以德治体”的有机结合

2016 年12 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,对把社会主义核心价值观融入法治建设提出了指导性意见。2017 年10 月党的十九大报告指出：全面依法治国必须坚持“依法治国和以德治国相结合”。2018 年3 月第五次修宪增加了“国家倡导社会主义核心价值观”的内容,体现了依法治国和以德治国的有机结合。2018 年5 月,中共中央又印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,强调“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程”“力争经过5到10 年时间,推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。”当前,《体育法》修改工作正在积极推进中,并已列入全国人大2018-2022五年立法规划。体育法治的未来发展要以宪法为依据,将社会主义核心价值观融入体育法律体系中,通过《体育法》的修改,增加规定弘扬“爱国”“敬业”“诚信”的体育精神,培育“和谐”“文明”的体育文化,尊重“平等”“公正”的体育规则等社会主义核心价值观的内容,并将其贯彻于其他体育立法中,实现“依法治体”和“以德治体”的有机结合。

5.2 确立和保障群众体育的基础和核心地位

在新时代,群众体育和竞技体育在国家发展战略中的地位更加重要。就群众体育而言,“全民健身”已上升为国家战略,并要实现与“健康中国”国家战略的对接;就竞技体育而言,以建设体育强国为奋斗目标,坚持以奥运战略为最高层次的竞技体育发展战略,到2020 年竞技体育综合实力进入世界竞技体育强国行列[15]。习近平总书记强调,群众体育和竞技体育是“加快建设体育强国”的两个重要方面[9],他在2015 年7 月27 日会见国际奥委会主席巴赫时说：“我们将以北京冬奥会为契机,推动群众体育和竞技体育全面平衡发展,推进全民健身事业,不断提升人民健康水平”[16]。这是对新时代我国群众体育和竞技体育关系以及二者在国家体育事业发展中的作用的战略定位。

群众体育是体育强国建设的根本,是体育工作的出发点和落脚点。坚持“普及与提高相结合”“群众体育和竞技体育全面平衡发展”,还需在“以群众体育为基础”的基础上,进一步强调群众体育的“核心”地位和作用。以群众体育为“核心”是以人民为中心实现人的全面发展的必然要求,是实现全民健身、全民健康、全面小康国家战略的必然要求。以群众体育为基础和核心,方能改变群众体育与竞技体育的“非对称性发展”,实现二者的“全面平衡发展”,这也是对我国二者关系发展的历史经验的总结。在体育法治建设中,通过《体育法》和《全民健身条例》的修改,明确群众体育的基础和核心地位,规定全民健身国家战略,将《全民健身条例》上升为《全民健身法》[17]。

5.3 加速体育产业发展的立法推动

2014 年国务院“46 号文”在阐释其制定目的时指出,发展体育产业“有利于扩大内需、增加就业、培养新的经济增长点”。这在当前的国际国内形势下,其意义尤显重要。体育产业的发展目前主要靠“规划”“纲要”“指导意见”等国家政策予以推动,还没有上升到立法层面。加速体育产业立法,是我国体育法治建设中亟待解决的重要任务。在《体育法》修改中增加“体育产业”章节,就体育产业发展的指导原则、政府责任、政策支持、具体措施、权益保障、纠纷解决等做出有针对性的规定,并尽快启动专门性行政法规——《体育产业促进条例》的立法工作。同时着重研究体育产业发展中的新型体育纠纷的司法解决,保障体育产业权利人的合法权益,通过市场化、法治化手段,调动社会对体育产业积极而广泛的参与,依法促进和保障体育产业健康快速的发展。

5.4 建构体育权利体系和救济体系

现有的《全民健身条例》有关保障公民健身权利的规定,仅仅是体育立法在体育权利价值追求上所迈出的第一步。以“体育权利”为体育法治建设的核心价值追求,真正实现从“义务本位”向“权利本位”的转变,需要建构系统完备的体育法权利体系及其权利救济体系。在制度设计上,对“体育权利”既要有原则性、宣示性的规定,又要使其能够得到具体落实。为此需要区分不同的权利主体,细化其不同的权利内容及其保障措施,特别关注和保障运动员的体育权利;需要为公民体育权利的实现创造条件,满足特殊地域、特殊群体的体育权利需求,实现国家公共体育服务均等化;需要建立和完善公民合法权益受到侵害时的权利救济体系,尽快建立国家体育仲裁制度,探索新型体育纠纷的解决模式,研究国际体育争议中法律规范的适应规则等。新时代的体育立法以公民体育权利保护为宗旨,体育司法以公民体育权利救济为功能,体育执法以公民体育权利实现为目的的体育法治实践正在积极推进中。

6 结语

新中国70 年的体育法治建设,为我国体育事业的发展起到了极大的推动、促进和保障作用。70 年体育法治的发展,实现了从体育政策到体育法律、体育法制到体育法治的理念飞跃,全民健身上升为国家战略,竞技体育成绩斐然,体育产业发展方兴未艾,体育强国建设稳步推进,体育治理能力和体育法治化水平不断提高,体育人权和公民体育权利成为体育法的核心价值追求。在“以人民为中心”的法治理念和体育发展观的指导下,体育法治建设未来可期。