中国对外战略中的上海合作组织

庞大鹏

上海合作组织（以下简称“上合组织”）由“上海五国”机制演变而来，是地跨欧亚大陆的区域性国际组织。2001年1月，乌兹别克斯坦提出作为正式成员加入“上海五国”。2001年6月15日，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦六国元首在上海签署了《上海合作组织成立宣言》，上海合作组织正式成立。从最初为解决中、俄、哈、吉、塔边境地区的信任和裁军问题发展到各个领域的全面合作，本身就表明上合组织是我国与邻国探索建立新型安全模式、新型国家关系和新型区域合作模式的产物。可以说，上合组织的成立是我国外交的创举。在中国特色大国外交思想指引下，上合组织取得了丰硕成果。不仅在安全、经济、人文等合作领域取得成绩，在体制、机制建设方面也迈出历史性步伐。如今上合组织拥有八个成员国、四个观察员国、六个对话伙伴国，是维护地区安全、促进共同发展、完善全球治理的重要力量。

明年是该组织成立20周年。20年来，上合组织以《上海合作组织宪章》和《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》为遵循，构建起不结盟、不对抗、不针对第三方的建设性伙伴关系，开创了区域合作新模式，为地区和平与发展做出了新贡献。该组织还助力“一带一路”建设与欧亚经济联盟的发展，以此提升区域经济合作的整体水平。

通过发展上合组织实现重大国家利益

我国是上海合作组织的主要创始国之一。建立和发展上合组织，归根结底是为我国的国家利益服务。

上合组织的成立标志着我国在北部边疆结束了150多年来所处的战略防守态势，有利于我国北部边疆的安宁和巩固。该组织的巩固和发展使北部边疆变成我国可靠的战略后方。在当前中美斗争加剧、南海局势持续紧张的态势下尤其彰显其战略意义。苏联解体后，我国西部连同中亚地区安全的最大隐患是“三股势力”，即民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义。上合组织的基本宗旨之一就是各成员国联合打击“三股势力”。该组织的建立和发展为消除我国西部边境安全隐患，实现该地区的稳定，提供了保障。

2017年，上合组织阿斯塔纳元首峰会宣告首次扩员。印度和巴基斯坦成为上合组织新成员，其地理空间得以扩展，也因此进入发展的新阶段。上合的政治地理空间问题，从某种意义上说，也是上合的定位问题。两个问题紧密相连。印、巴的加入不仅意味着上合组织的结构出现重大变化，也意味着其突破了以中亚为基本区域的地理依托，其基本議题也会出现南亚等热点区域问题。上合组织八个成员国国土总面积达3400万平方公里，占欧亚大陆面积的64%，总人口达33亿多，占欧亚大陆总人口近80%。从地缘战略上看，上合组织不仅涵盖所谓欧亚大陆的“心脏地带”，而且扩展到了印度洋。

尽管历经变化，上合组织的定位或者职能应该分为基本职能和延展职能。对于中国而言，上合组织最初的定位仍然继续坚持，中国在上合组织发展的新阶段需要更好地维护国家利益。对中国而言，上合组织的定位或者说基本职能仍需要建立在以下三点的基础上：一是稳定边疆，构筑中国在欧亚大陆的安全屏障;二是推动区域经济合作，为中国开拓新的发展空间;三是上合组织是中国在国际舞台上的战略依托。

处理好上合组织框架内的中俄关系

处理好上合组织框架内的中俄关系尤为重要。上合组织的问题很大程度上是中俄之间的问题。现在和今后若干年内，俄在中亚地区的影响会超过其他任何国家。上合组织的顺利发展，需要关注俄对其的认知。俄对上合组织总的政策是巩固上合组织在地区和全球事务中的作用并扩大其组成，拓展上合组织的政治和经济潜力，在其框架下采取能够在中亚加强互信和伙伴关系的切实措施。

由于国际形势与国内政治的双向影响，俄对上海合作组织的设想、定位、发展前景等问题的认知在不同时期有很大的变化。上海合作组织成立后，经历了9.11事件、伊拉克战争、独联体地区的“颜色革命”、俄罗斯与格鲁吉亚的冲突、乌克兰危机等重要国际政治事件，这些事件对俄的国际观和国家利益观都产生了深刻影响。俄对上合组织的认知也经历了从关注其外部影响到兼顾其内部建设的过程，进而经历了从上合组织是变化的世界秩序中地缘政治新主体的看法到其应作为大欧亚新共同体中心力量的定位的变化。普京2018年再次连任总统后，俄对外关系的主要目标是深化欧亚地区一体化进程，同时管控与西方矛盾并坚持斗争与合作并举。由于对与西方关系的认识较为消极，俄“向东看”态势更加明显。上合组织在俄对外战略中的地位继续增强。

俄欧亚战略的核心是避免东西两线作战。能否处理好同中国的关系也是俄能否保障其东部安全和稳定的关键。因此可以说，上合发展的根本动力是包括俄在内的上合成员国与我国在国际问题上有广泛的共同观点和利益。这体现在：各成员国都非常珍视自己的国家独立、主权和领土完整;都主张推动世界的多极化发展和建立公正、合理和民主的国际政治经济新秩序;都主张联合国在解决国际事务中发挥核心作用;都主张树立新的安全观和新的安全模式。

妥善处理中印矛盾与上合组织发展间的关系

今年6月发生的中印边境冲突给上合组织发展带来新的严峻挑战。中印关系历史与现实问题交织。1962年的中印边境战争一直是双方发生摩擦的根源。过去20年来，中印不断深化经济和外交关系。2019年中印贸易额超过900亿美元;举行了多场最高级别的会晤;中国和印度是金砖国家合作机制的两大成员国，还是亚洲基础设施投资银行的创始成员国。但中印合作的增强并没有避免两国之间日趋激烈的竞争。中印边境冲突直接导致印对内积极提升军事实力和加强中印边境地区基础设施建设，对外加强与美国的关系，这对欧亚大陆乃至全球地缘政治将产生深远影响。

20世纪90年代中期以来，俄考虑到苏联解体后世界格局的变化，为了保持俄在国际战略中的有利地位，普里马科夫外长提出了俄、中、印“战略三角”的概念。此前，我们倾向认为：在美国把中国当作主要对手、拉印度遏华的背景下，印度加入上合组织对中国利大于弊。印加入后，该组织将成为中印加强沟通、扩大合作的平台。但实际上，作为上合组织成员国，印度并未接受《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》的约束。从外交举措看，俄持不干涉方针，不支持任何一方。这与俄在新的国际环境下坚持的“平衡器”国际定位不无关系。同时，俄看重外交的经济利益。2019年，俄印贸易额为110亿美元，中俄贸易额1100亿美元。同时，印度是俄制武器装备的主要买家。2015年至2019年，对印出口占俄武器出口份额的25%。

今年6月发生的加勒万河谷冲突事件会不会成为中印关系的分水岭？中印关系的事态变化会不会影响上合组织的发展？可以说，印度对中国有不信任感，双边问题很难通过多边平台解决。这也给上合组织的未来发展提出警示：成员国内部的双边矛盾不要带到上合整体发展的层面。

上合组织可持续发展面临的问题

上合组织在新时期需要稳定和可持续的发展，因此需要循序渐进地处理所面临的各种问题和挑战。

一是追踪和分析美国因素的干扰。苏联解体后，美国作为全球唯一超级大国，其对外政策的基本宗旨是防止可能会同美国抗衡的国家出现。美国并不乐见包括中、俄在内的区域性多边组织的建立和发展。今年初美国出台的新中亚战略对于上合组织发展的影响需要密切追踪分析。

二是处理上合组织同其他国际组织有交叉重叠的问题。在该组织成员国中，除中国以外，其余都是独联体成员国，而且俄、哈、吉、塔都是集体安全条约组织成员国。集安条约组织内也设立了反恐中心。上合组织成员国俄、哈、吉也是欧亚经济联盟的成员国，后者的目标是在2025年前实现联盟内部商品、服务、资本和劳动力自由流动，并推行协调一致的经济政策。组织机构的交叉重叠给上合组织的运行带来一定困难。

三是需要建立上合组织协议执行情况的监督机制。上合组织宪章规定，各成员国对《宪章》和决议所规定的义务执行情况，由本组织各机构在其权力范围内进行监督。此外，还应该在组织内建立纵向监督机制，以避免出现决议没有执行力的尴尬情况。

四是继续巩固与发展经贸合作。上合组织高举区域合作的大旗，催生了强大的凝聚力，为促进地区稳定和繁荣做出重要贡献。上合组织助力“一带一路”与欧亚经济联盟对接，也是需要以强大的经济关系为基础。为了明确合作的长远目标和前景，需要在该组织框架内细化长期合作纲要，从而实现长期稳定發展。

五是密切关注疫情对于上合组织发展的影响。5月13日，国务委员兼外长王毅在出席上合组织成员国外长视频会议时表示，当前新冠疫情在全球蔓延，应高举“上海精神”旗帜，秉持人类命运共同体理念，深化团结协作，为地区和国际社会早日战胜疫情、恢复经济社会发展贡献“上合力量”。为此，上合组织未来发展需要坚持四大原则：第一，倡导团结协作，携手打赢全球疫情阻击战;第二，倡导安全合作，携手维护地区和平稳定;第三，倡导互利合作，携手实现共同发展;第四，倡导多边主义，携手捍卫和完善国际体系。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副所长、研究员）