地方政府信任：推进国家治理体系和治理能力现代化的“基石”

江平

摘 要：不少学者把“政府信任”，称之为推进国家治理体系和治理能力现代化的“基石”。筆者实地走访了梅江镇的寨学村和兴隆坳村，调查得知：治理能力根基提升关键在地方政府。地方政府信任建设，必须用切实可行的制度来规范落实“以人民为中心”的理念，必须强化“做正确的事”以获得“人民满意”的政府绩效导向，必须落实“正确地做事”的政府程序正义。

关键词：地方政府信任;治理体系;治理能力现代化

政府信任指在突发事件后，在社会关系中，公众、非政府组织或社会组织，对政府秉持的信赖状态。事实告诉我们：政府信任是国家存在的基础，是大业成功的根本，是战胜天灾的关键。进一步强化地方政府信任建设意义重大而深远，新形势下必须多举措推进地方政府信任建设，为国家治理体系和治理能力现代化的提供更加有力的保障。

一、推进“人民中心”政府制度建设

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，代表中国最广大人民的根本利益，其一切活动始终以人民为中心。党所领导的“人民政府”，其一切活动毫无疑问、理所当然必须坚持“人民中心论”，而在实践中，我们的各级政府尤其民族地区基层政府要赢得百姓的充分信任，必须做到以下三点：

（一）民意代表性。“民意代表性”是指行使政府（含延伸部分）公权力的公职人员的选任及公职人员行使职权能够体现百姓的意愿。包括相关公职人员的选拔、任用符合规定的条件，具备特定的素质和能力，及公职人员能够有效集结、代表百姓的利益和意志。为什么公职人员必须具备“民意代表性”呢？ 因为在一个政府组织结构中只有由能够充分体现和代表民意的公职人员组成，才能够更好地贯彻百姓意志，维护百姓利益。为增强政府的民意代表性从而增强政府信任，民族地区基层政府应该突出强化并细化干部选任、提拔、表彰和奖励制度。这将有利于涌现一大批真正把百姓放在心中最高位置，一心为民，群众信任，政绩突出的好干部。秀山梅江镇寨学村“第一书记” 尹明学、秀山钟灵镇云隘村第一书记陈夕才就是这样的好干部。

（二）民众参与性。推进“人民中心”制度建设，百姓是治理的目标，也是治理的主体。百姓参与政府的决策要成为切实的制度并落到实处。这有利于“决策者知晓百姓的要求、期望”;也有利于“百姓了解官员的所作所为是否在为他们负责即决策的理由是什么，从而对决策的可行性维持信心。”秀山梅江镇寨学村第一书记尹明学“深入田间地头，进村入户，与村民促膝谈心，唠家常、话发展，让村民充分参与“村产业发展规划”。根据走访调查，尹明学与村两委最终确定发展花椒产业。2019年该村采取专业合作社+农户发展模式，种植花椒360亩，受益农户238户1025人，其中贫困户36户137人。村民除了可以以土地入股参与分红外，还可以到基地务工赚取劳务费。”如今谈起发展产业所带来的好处，村民们的脸上都露出了欣喜的笑容。

（三）公共价值性。“公共价值性”是指政府及其公职人员的活动以满足社会大众的利益为出发点和归属，即人民对美好生活的向往就是政府及其公职人员的奋斗目标。政府及其公职人员的活动只有能够持续满足广大百姓而非少数人甚至个别人的利益诉求，百姓才能确立起对政府的坚定信任。因此，民族地区基层政府必须把维护和发展百姓的利益细化为具体的“工作制度”，以便在工作中得到切实的落实。秀山钟灵镇云隘村第一书记陈夕才在乡村振兴、脱贫攻坚中的“做法举措”，如“强化班子，凝聚人心”、“多措并举，助力脱贫”、 “乡村善治，内生动力”等。其中一些具体做法举措，通过“由个别到一般”的“提炼上升”，可以形成为乡村治理中具有“公共价值性”即具有共性的制度性安排。

二、强化“人民满意”政府绩效导向

推进“人民中心”制度建设，其目的是实现“人民满意”的政府绩效。政府绩效是政府行为的一种结果，是百姓对政府履行职责的最终“产出”的好坏、成效的高低评判的最基本、最重要的标准。如果政府绩效显著，那么百姓就会高度信任政府。作为以共产党领导的“人民政府”，我们必须努力创造“人民满意”的政府绩效。

（一）强化政府绩效意识。人民利益高于天。人民政府及其公职人员必须把百姓放在心中最的高位置，要时刻把实现好、维护好、发展好百姓的根本利益，把带领百姓创造幸福美好生活作为矢志不渝的奋斗目标。贫困山区、民族地区的基层政府及其公职人员更要紧迫感。秀山钟灵镇云隘村是典型的山区贫困村，基础建设非常滞后，没有一条硬化公路，百姓出行极不方便，基础教育也很落后，农民增收很难。2015年作为政府公职人员的陈夕才就任“第一书记”以来，该村发生了巨大变化，使“政府绩效”得到了彰显：几年来陈夕才带领村支两委在村里修建了十一条公路，实现了户户通水泥路，组组通主干道;修建了六个饮水池，解决了全村饮水问题;建设了两个移动基站，实现了4G网络全覆盖;完善了村小学基础设施建设，解决了全村适龄儿童入学难问题;治理了两条河道污染，还给了村民一片青山绿水;修建了村民活动广场和文化活动中心等。政府公职人员是政府的代表，其“政绩”就是“政府绩效”，因此“第一书记陈夕才”的“政绩”，无疑增加了当地百姓对政府的信任度。

（二）加强政府绩效管理。政府决策及公职人员履职是否合规合法，其绩效是否符合百姓预期？特别是涉及政府投入是否实现了“产出”最大化、最佳化？是否存在弊端？等等，都需要加强管理。因此必须加强政府绩效管理。首先，要开展政府绩效审计。要建立具有权威性的独立于政府的绩效审计组织。在贫困山区、民族地区，政府用于民生的投入很大，多数都产生了很好的效果，百姓是满意的。但是，也有投入很大，却基本没有产生社么效果的情况。四川某彝族自治县的某乡，几年前投入几千万元为百姓修建“引水工程”。几年过去了，该“引水工程”不但一滴水没见过，而且堰渠已经坍塌得不成样子了，成立名副其实的“烂工程”。现在只能“白天装太阳，晚上装月亮”。对此，百姓意见很大，对政府的信任产生了极大负面效果。因此对政府的“富民工程”等进行严格的审计是十分必要的。其次，对政府绩效，特别是涉及“富民工程”的政府投入产生的效果，要有百姓代表参与“绩效评估”，要使“百姓满意”成为绩效评价的最高标准。同时，政府还要注重吸收百姓代表提出的意见和建议。只有坚持这样做，才能进一步增进百姓对政府的信任度。

三、落实“正确做事”政府程序正义

政府要赢得百姓的信任，不但要“做正确的事”，而且还要“正确地做事”。如果政府行政过程坚持开放性、透明性和互动性，则有利于从程序上获取百姓的支持与认同;另一方面，治理过程也在一定程度上决定着政府的结果，影响着政府的产出与绩效。因此政府治理过程必须坚持以下三点：

（一）开放性。传统的官僚系统以封闭性和神秘性为特征，权力运行和操作成为“黑箱”，导致百姓因对政府不够了解而产生不信任。因此促进政府过程的开放就是确保权力运行于阳光下，受到有效监督，由此可以有效改变百姓对政府的不信任态度。第一，政务信息公开。这是政府开放的第一步。前述四川某县某乡那个“引水工程”，当地百姓对工程的基本信息完全不了解，因为政府没有发布与此相关的公开信息。所以，别说工程失败，导致百姓对当地政府极度不信任;就是工程成功，当地百姓受了益，仍然会怀疑其中有“猫腻”，同样影响政府信任。第二，治理过程公开。这是消除政府运作“神秘主义”的重用途径。政府治理过程公开，百姓能随时了解政府是怎么开展某项工作的，有利于及时矫正政府工作的“偏差”，从而增进百姓对政府的信任度。近些年在贫困山区、民族地区，很多地方都在搞“移民新村”、“某族新寨”建设，有的比较成功，受到百姓欢迎;有的不成功，甚至可以说花了巨资却完全失败。之所以形成如此鲜明的对比，总结经验千万条，最根本的一条就是政府运作过程、治理过程是否公开。有的建设之所以“失败”，就是因为信息不公开，百姓不知情，没有机会“矫正”政府偏差。

（二）透明性。一个透明的政府意味着政府信息的充分、及时公开，信息的公开不仅是满足百姓的知情权，也是百姓监督政府并实施行政问责的基础。这里所谓“透明性”，特指政府运作、政府治理的“非暗箱性”、“非隐藏性”即“非神秘性”。百姓对政府及其公职人员的不信任，很大程度上就是来自于政府运作过程、治理过程的“暗箱性”、“隐藏性”和“神秘性”——不管政府结果、政府绩效如何，哪怕切实给百姓带了了实实在在的很大的好处、恩惠，只要存在前述情况，都会难以消除百姓对政府及其公职人员存在“猫腻”甚至“贪污腐败”的怀疑，从而降低了百姓对政府的信任度。因此，对政府相关的“民生工程”等的运作情况及进度，要及时通过“张榜信息公布”、“网络信息公布”等形式，让百姓及时了解情况;还应鼓励群众认真“审查相关信息”，如发现存在错误，及时向政府反映，经核查属实后，对切实发现“错误”并提出“整改”建议的群众应予以表彰和一定物质奖励。

（三）互动性。通过治理过程的互动，可以增加百姓与政府的联系和相互了解，促进信任关系的积累。在此须强调两点：第一，政府要“主动”服务百姓。政府应当变被动为主动，改变百姓只有在面对问题时才去找政府，而建立政府公职人员与服务对象之间更加常态化的交流方式，促进百姓与政府更加真诚、友好的互动关系，推动政府信任关系的双向建构、主动建构。比如秀山既有丰富的农特产品，又有独特的区位优势（地处渝湘黔交汇处），虽然已经有了电商平台，很大程度上解决了百姓“卖难”的问题，但为了进一步活跃经济、更充分实现农民的劳动价值，特别是进一步解决进城农民就业难和城市低收入者、无业者就业难问题，就可以大力规划发展城市“地摊经济”。在周密调研、广泛征求百姓意见的基础上，发展“地摊经济”将为秀山解决“就业难”、农副产品充分实现价值找到一条很好的出路。李克强总理指出：“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上一样，是中国的生机。”第二，要提高公务人员的专业素养与服务态度。笔者曾经用四天时间“定点”调研一农贸市场，同样的工作岗位（市场管理），不同的工作人员，其服务对象（卖菜农民、城镇农商户）评价有着极大的差距：能够真诚、友好、专业、有效地面对和回应百姓的要求和解决其问题的，服务对象就有一種被尊重和重视的感觉，从而对于政府的好感与信任评价也随之增强;反之，则相反。

综上所述，政府信任及其重要。在政府信任建设过程中，必须坚持以人民为中心的理念，始终把人民放在心中最高的位置，并用切实可行的制度来规范落实，为此还必须强化“做正确的事”的“人民满意”的政府绩效导向和落实“正确地做事”的政府程序正义。

参考文献

[1] 钟叔河.《念楼学短》（上册）第8页.湖南美术出版社.2018.12

[2] 王陶陶.《基层感言：人民的信任是最珍贵的财富》.知乎（网）.2020.1.19