基层审计机关工程造价审计转型发展的思考

芮黄顺 姚运坤

自1994年《审计法》施行以来，地方各级审计机关依据《审计法》关于“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行和决算，进行审计监督”的规定，积极开展政府投资项目工程造价审计（以下简称“造价审计”），为规范建设市场、节约财政资金、促进反腐倡廉做出了重要贡献。2017年全国人大法工委指出一些地方审计机关造价审计存在超越法律权限的问题以来，审计署迅即动员部署，加强顶层设计，提出投资审计“三个转变”，纠正“以审代结”问题。两年多来，地方各级审计机关通过清理修订相关制度规定等积极推动造价审计转型，取得了明显成效。但也应当看到，一些地方的转型工作还存在问题。本文试结合近年审计实践和调查研究，就基层审计机关造价审计转型发展提出几点思考。

一、当前造价审计转型存在的问题

1.“以审代结”现象依然比较普遍。一些地区误解审计全覆盖，在建设领域片面依赖审计“包打天下”，造成“以审代结”等工程结算监管局面，使得造价审计超出了法定权限，审计工作量也大大超出审计资源承受能力。这种监管模式在基层可能效果“来得快”，成绩“看得着”，所以一些地区不愿实质性地推动造价审计转型。据了解，目前仍有一些地区没有彻底纠正“以审代结”，个别审计机关因“以审代结”与建筑商产生争议，引发关注。

2.审计机关转型思路仍未完全理清。一是观念上认识不清，不想转。有的片面认为现有造价审计能够最大限度保护国有资产不受损失，不应让出这块“阵地”;有的认为市场不健全、对市场不放心，用审计决定直接或间接地代替市场定价，没有处理好政府和市场的关系;还有的纠结于超付工程价款难以追回等问题，认为审计机关作为监督部门“无法交代”。二是对更高层次的投资审计缺乏思路。有的将造价审计等同于投资审计，或是简单地认为基层缺少开展更高层次投资审计的土壤，对于项目管理、投资绩效等投资审计领域还没有打开思路，缺少理论研究和实践探索。

3.有关项目主管部门和建设单位管理职能缺位。一方面，建设单位主体责任长期缺位，工程结算审核流于形式。建设单位在审计机关造价审计转型后，对工程结算把关仍然“不作为”甚至“乱作为”现象时有发生。另一方面，部分项目主管部门内部审计力量和建设单位结算审核能力相对薄弱，体制机制不健全，履行工程结算审核职责力不从心。

二、造价审计转型的必要性和紧迫性

1.造价审计转型是全面推进依法治国的需要。全面依法治国是四个全面战略布局的重要组成，依法审计是审计工作的根本遵循。审计机关作为政治机关、监督机关，要带头增强制度意识、法治意识，做遵守法律和执行制度的表率。全国人大法工委明确指出，《审计法》規范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，而一些地方性法规直接规定“以审计结果作为合同双方竣工结算的依据”，扩大了审计决定的法律效力范围，超越了地方立法权限，限制民事权力。造价审计“关口前移”，从上个世纪九十年代以来，在建设市场的形成和发展初期发挥了十分重要的作用;但是进入二十一世纪以后，随着中国特色社会主义法律体系的形成，尤其在当前全面依法治国战略背景下，加快推进造价审计转型势在必行。

2.造价审计转型是更好发挥市场和政府两方面作用的需要。党的十九届四中全会首次将社会主义市场经济体制上升为国家基本经济制度，强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。就工程结算这一环节看，建设单位、施工单位、咨询单位等市场主体，在市场体系的框架内，按照市场规则决定结算价格，根据合同约定开展工程结算，这是一种平等民事主体的市场行为。审计机关实施的造价审计属于行政监督，表现为审计机关和被审计单位的一种行政法律关系。造价审计结果只对被审计单位产生法律效力。如果“以审代结”，以行政手段过度干预市场，势必弱化市场机制的自我调节作用，增加制度性交易成本和市场管理成本，也不利于优化营商环境。另一方面，新时代的审计工作要求审计机关找准作为宏观管理部门的定位，造价审计也应从市场和政府关系的大局出发，其落脚点应当是促进规范各类市场主体行为，进而推动形成竞争公平有序的市场环境。如，通过关注造价咨询企业的履职尽责情况，促进企业优胜劣汰，推动形成良性发展的造价咨询市场。

3.造价审计转型是投资审计高质量发展的需要。一是在更高层次发挥职能作用。单一造价审计涉及面窄、层次低，占用基层审计机关大量审计资源，不符合审计作为党的工作部门和宏观管理部门定位，不能满足投资审计在促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、提高投资绩效等更高层次上发挥职能作用的需要。二是从源头上防控审计风险。鉴于工程造价的专业性、复杂性以及审计项目数量严重超过审计资源承受能力等，审计机关利用造价咨询机构的工作成果时，其审计质量仍较多地取决于造价咨询市场整体环境、造价咨询机构内控水平和从业人员职业操守。实践证明，审计机关若要全面有效地防控造价审计质量风险、廉政风险，就必须彻底地扭转 “以审代结”、“凡投必审”等顽疾。

三、推动造价审计全面转型发展的几点建议

以推动国家治理体系和治理能力现代化为契机，理清思路、凝聚共识、主动作为，推动造价审计“华丽转身”。

1.切实转变造价审计工作理念和思路。要把规范投资审计摆在推动国家治理体系和治理能力现代化的布局中研究和考量，坚持法治思维，推动审计机关依法依规实现投资审计的转型发展。基层审计机关要认真学习领会造价审计转型有关文件精神，把握好相关法律法规的适用范围和规范对象，划清市场和政府的功能边界，找准造价审计定位，理清造价审计和工程结算审核之间的关系，积极稳妥推动造价审计转型，引导和促进结算审核市场化、规范化，加强审计再监督。同时也要注意，转型是为了还原造价审计监督本职，更好地担当作为，不可“一退了之”，走向另一个极端。

2.更好地发挥投资审计职能作用。要尽快改变投资审计仅仅依托单一的造价审计业务甚至是“以审代结”局面。要围绕重大投资领域或相关环节（投资审批放管服、重大民生投资、绿色环保、投资绩效等），精心谋划实施投资审计（专项调查）项目，通过高质量的审计成果，让投资审计在更高层面发挥重要作用，为党委、政府当好参谋助手。造价审计转型无法一步到位的，可以尝试在交通、水利等较为成熟的工程建设领域开展“试点”，明确审计不是工程结算的必要环节，不搞“以审代结”、“凡投必审”。通过审计调查，总体分析评判某些行业的政府投资项目工程价款结算的工作质量，或根据审计力量有选择性地开展重大项目竣工决算审计。要积极推进审计项目和审计组织方式“两统筹”，充分发挥投资审计专业优势，推动投资审计与政策跟踪、预算执行、经济责任等审计领域协同和融合。

3.推动项目主管部门和建设单位有序“承接”结算审核职责。挤出工程结算“水份”的关键，在于建设单位把好第一道关。要积极采取措施，压紧压实建设单位主体责任和项目主管部门监管责任。审计机关要根据《审计署关于内部审计工作的规定》等，加强对项目主管部门和建设单位工程结算内部审计（审核）相关政策、业务的指导和监督，促进建立健全制度规范、提高工作质量。如，通过业务培训等，讲授有关制度规定以及一些行之有效的做法。通过日常监督、专项检查等，对有关制度建设情况、工作质量情况等进行监督。

4.确保转型期间各项工作平稳过渡。在审计机关造价审计转型和政府投资项目结算监管体系转变的过渡期，要充分考虑转型期间有关工作的衔接，把握工作方法和工作节奏，确保平稳过渡。审计机关要主动谋划安排好相关工作，如向党委、政府和有关部门进行必要的解释宣传，避免片面认识甚至误解，营造良好的外部环境;采取有效措施，提前考虑安排相关投资审计机构（如投资审计中心）和人员，避免其在转型后被重组或剥离，保存审计力量。

（作者单位：安徽省固定资产投资审计中心）