城市土地储备工作的思考与探讨

曹艺琼 刘彦辉 徐斌

摘要：随着国务院及有关部委关于规范土地储备和资金管理等系列文件的陆续出台，土地储备工作面临着新情况。土地储备从散点式向片区式转变，从单纯的地块储备向城市综合整治更新、自然资源保护发展，建立健全市区土地储备机构职能分工机制，使土地储备统筹协调机制适应城市产业定位、经济发展、文化传承、宜居环境等各方面的新要求。

关键词：土地储备;保障;宜居;发展

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）10-0039-41

收稿日期：2020-08-18

1城市土地储备工作的转变及存在的问题

土地储备经历了起步探索、发展完善、快速扩张和规范、改革转型阶段土地储备工作伴随国企改制土地资产处置、城市拆迁、土地打包、城中村综合改造、三旧改造、棚户区改造等多个阶段同步发展。时至今日，土地储备已从散点式向片区式转变，从单纯的地块储备向城市综合整治更新、自然资源保护发展。重点功能区、历史文化风貌街区、城区经济（技术、健康）产业园区、教育（艺术）创意园区、特色城镇等大片区储备工作将是土地储备的重要组成部分。大片区储备将使土地储备从规划、储备、开发、管理、供应向项目策划、资源配备、功能引导、定向配套等工作进行延伸成为可能。

大片区储备要建立“市级统筹、部门协同、上下联动、分工协调、属地实施、利益兼顾、市场机制、社会参与”的土地储备运行模式。加强土地整备的规划统筹力度，实现土地整理储备与城市产业结构转型、公共基础设施建设及民生、康养、文保工程等重大项目落地充分结合，互为促进。充分调动各区实施主体及相关机构的积极性，建立科学有效的激励机制与责任机制。实现储备土地的统一入库管理，进而提高土地整理储备效率，保障城市建设和产业发展的供地需求，在实现城市整体利益的基础上保护各方当事人的长远利益和发展权益。

目前，土地储备工作存在多头储备、统筹力度不够、监管体系不健全、相关机构合作乏力、资金利用效率不高、资源有效供给不足等问题。为满足新形势下生态文明建设需要，落实防范化解地方政府债务风险要求，必须建立储备机构统筹管理机制，理顺市区两级储备机构的职责分工，充分发挥各级储备机构的工作优势。

2土地储备管理机制

2.1机构管理

土地储备机构是组织实施土地储备的主体。根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应隶属于自然资源主管部门，要严格梳理机构隶属关系，在市自然资源局对区局管理的体系上，建立区局对区级储备机构的管理体制，市级储备机构对区级储备机构的统筹模式。根据财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），各类城投等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。因此，打包业主单位要结合打包项目储备供应收尾情况，逐步改变工作思路。

2.2汁划管理

土地储备实行计划管理，包括三年滚动计划和年度计划。（1）三年滚动计划。由市级土地储备机构牵头根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。（2）年度计划。由市级土地储备机构根据年度城市建设发展和土地市场调控的需要，结合经济社会发展规划、土地储备三年滚动和年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，考虑往年储备结转项目、重大建设项目、招商项目，合理编制年度土地储备计划。项目列入土地储备汁划前，各储备机构必须编制项目实施方案，明确项目实施周期和资金安排，土地储备年度计划作为制定年度土地储备资金收支预算的主要依据。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，每年中期由市级土地储备机构收集资料，提出计划渊整建议。制定年度储备计划考核制度，组建考核专班，每年年终对本年度储备计划完成情况实施考核，作为下一年度储备计划编制参考依据，同时其考核结果上报政府工作绩效考核部门。

2.3项目管理

由市级土地储备机构结合全市土地储备实施情况，利用信息平台，建立土地储备项目库。土地储备项目可以包含一宗地或多宗地，包含多宗地的，应当符合地域相近、整体推进的要求。各储备机构将土地储备项目作为土地储备业务管理和信息录入的基本单元，把宗地名称、区域坐落、图形坐标、储备进展、资金来源，实际投入、土地供应、实现收入等信息及节点文件资料影印件适时录入系统，从而形成的管理基本单元。土地储备信息平台应与自然资源部土地储备监测监管系统互联互通，同时开发储备机构OA子系统，按工作流程框架实现日常办公审批和数据信息更新合一，数据统计分析自动化，图形空间布局层次化。

2.4成本管理

依规确定土地储备成本的组成范围，具体包括：征收、收购、优先购买或收回土地需支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用;必要的前期土地开发费用;土地储备存量贷款的利息支出;财政部门批准的其他费用。农村集体土地征收拆迁和国有土地上房屋征收要严格按征地补偿标准、征收补偿方案实施补偿，收购土地由储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级自然资源部门和财政部门确认。

2.5地块管理

土地储备地块是土地储备业务管理、资产管理的实物载体，土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。为规范储备土地管理工作，由市级土地储备机构建立全市储备土地管理规定，统一全市中心城区储备土地委托管护费用标准、场地出租租金标准，探索儲备土地上历史保留建构筑物和城中村控制用地、零星土地的利用模式，拓宽储备土地临时利用途径。发挥市级储备机构统筹作用，建立市区联合巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。防止储备土地被侵占、污染、堆土，监管储备土地的地面绿化和覆盖，杜绝空中扬尘和土方滑塌现象的产生。

2.6供应管理

结合土地储备项目库和年度土地供应计划，建立供应项目库，协调各储备机构制定年度土地供应时间进度安排表，明确分工、挂图作战、联合审议、分类推进。

2.7资金管理

加强土地储备资金的筹措和使用管理。土地储备资金包括市级财政拨款、土地收益基金、地方政府債券资金等财政资金。在合法合规的前提下，充分发挥市场作用，探索研究建立多元化的土地储备基金，形成有效的资金筹措和运行机制。

3市区土地储备机构的定位

土地储备从“资源生产”向“产品加工”的蜕变，离不开市、区两级储备机构和平台企业合力。通过联席会议制度，统一信息政策发布平台及信息公开制度，构建市区两级土地储备机构协调机制，发挥市级土地储备机构的引领作用，有效提高土地储备工作效率。

3.1市级土地储备机构统筹主导

加强全市大片区土地储备工作的组织和领导。建立自然资源、规划、发展改革、财政、城建、住建等政府部门及各区政府在土地储备项目实施环节中联动协调机制，对土地储备的重大政策、重大事项进行统一决策、统一领导。

市级土地储备机构作为大片区储备项目的储备主体，坚持“统一规划、统一策划、统一实施、统一招商、统一运营”的原则，具体负责项目储备计划申报、规划论证、项目策划、资金筹措、项目监管等相关工作。大片区储备项目一般实施周期较长，资金需求量大。市级储备机构在土地储备三年滚动计划和城市总体规划的基础上合理制定年度土地储备计划和供应计划，拟定项目策划报告，分年确定储备规模，供地时序。测算资金收支预算，通过市级财政调配资金，以资金的滚动使用，提高资金利用效率，并通过市区协调，及时解决项目所遇问题，推动项目实施。

3.2区级储备机构或相关部门具体实施

各区征收部门负责辖区土地储备具体征收工作，制定项目实施方案，负责土地确权以及组织实施项目所涉及的房屋征收补偿、土地使用权收回补偿、集体土地征转、房屋拆除、还建房源筹集、土地清理移交工作。区级土地储备机构可按“单宗为主、片区为辅”的原则与市级土地储备机构开展联合储备，也可受市级土地储备机构委托实施宗地收购、收回的具体工作。储备土地在理顺经济关系、明确权属、完善集体土地征转手续并完成土地清理后，移交市级土地储备机构统一入库管理。

3.3平台单位配套建设和经营利用

根据财综[2016]4号文件，土建、基础设施建设、土地二级开发等业务从土地储备机构剥离，可由平台单位实施。通过城建计划，平台单位使用城建资金实施大片区储备涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等基础设施建设。其建设时序与土地储备进展紧密相连，土地储备保证建设工程用地需求，市政配套工程的建设提升储备土地的资源价值，同时通过划拨供地方式，由平台单位取得公益性市政设施用地，建设运营，服务于大片区今后的生产、生活和生态保护：发挥平台单位的建设经营优势，真正实现大片区的功能更新。通过购买服务，引入平台单位开展储备土地上规划保留建构筑物及零星储备土地的临时出租和经营利用，盘活库内储备土地，获取资源效益。同时通过土地租赁方式，探索历史保护街区，工业园区等储备土地的长效利用，以明确权益主体，吸引平台单位投资整治建设，完成土地资源的市场配置。

作者简介：曹艺琼、刘彦辉、徐斌，武汉市土地整理储备中心。