自然资源与不动产登记信息化建设思考

摘要：党的十八届三中全会后国家提出要对水流、森林、草原、荒地等自然生态空间进行统一确权登记，随着不动产统一登记制度的确立和自然资源确权登记工作的开展，自然资源与不动产之间的联系日益密切，在国家大力推进互联网+政务服务的时代背景下，不动产登记信息化建设面临着改革创新。认清自然资源与不动产之间的本质关系，统筹推进信息化建设，对建立信息关联、监管有效的信息化管理体系尤为重要。立足于自然资源确权登记和不动产登记的时代背景，对登记信息化建设亟需明确和解决的问题进行探究，最后提出了信息化建设思路。

关键词：自然资源;不動产;信息化

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）10-0042-45

收稿日期：2020-08-12

1自然资源确权登记与不动产登记背景

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大的决定》提出：“要对水流、森林、草原、荒地等白然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。2013年在国务院第31次常务会议上明确，由国土资源部门负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地和海域等不动产统一登记职责，实现登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台的“四统一”。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》正式实施，标志着不动产统一登记制度正式建立。2016年12月，国土资源部等七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，开展自然资源确权登记试点T作，自然资源登记以现有的不动产登记为基础，将自然资源登记簿与现有的不动产登记簿建立关联，纳入不动产登记信息平台管理，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。2019年7月，自然资源部等五部委联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》，在试点基础上，对自然资源确权登记进一步细化规定，对自然资源登记的资料管理、数据更新、平台融合、系统建设和信息共享等内容提出了要求。

2自然资源与不动产登记信息化面临的障碍

2.1厘清自然资源与不动产登记的关系问题

不动产，即相对动产而言，对物的一种划分，指的是不可移动或移动将损害其价值的物，具有不可移动性、耐久性、独立性和有限性的自然特性。但并不单纯地把能否移动作为界定不动产与动产的唯一标准，而是综合考虑其白然特性、物权变动、价值大小和法律规定等。在我国最早对不动产有法律上界定的是1995年颁布的《中华人民共和国担保法》，该法所称的不动产，指土地以及房屋、林木等地上定作物。2007年颁布了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），该法所称的物，指动产和不动产，物权指权利人依法对特定物享受直接支配和排他的权利，包括不动产物权，例如不动产所有权、用益物权、担保物权。2014年我国建立不动产统一登记制度后，关于不动产的定义发生了一定的变化，对不动产的描述也越来越全面，根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产指土地、海域及房屋、林木等定作物。《物权法》在第2章第1节“不动产登记”中规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”，这意味着国家所有的自然资源，属于不动产。根据《不动产登记暂行条例实施细则》，“农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，可以申请土地承包经营权登记”。因此，《自然资源统一确权登记暂行办法》规定的“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源”本质上属于不动产，具有不动产的自然特性，是不动产登记的特殊范畴。并不只是《物权法》中规定的“物权”需要登记，其他法律规定的“物权”也可以纳入不动产登记，如《矿产资源法》规定的采矿权、探矿权。同时，不一定只有“物权”才纳入登记，不动产权利异议、请求、限制、提示的其他事项，也需要进行登记，如异议登记、预告登记、查封登记、抵押登记等。因此，在研究自然资源与不动产登记的信息化建设时，应当将在不动产登记机构开展不动产登记事务的相关事物，即包含土地、海域及其房屋、林木等定作物以及其他自然资源，视为一个有机整体进行统一部署，其权利客体均坚持物权法定和统一登记的原则，在实践中登记机构相同，登记内容关联，登记信息融合，登记平台衔接，面临登记问题也一致。

2.2把握信息化建设存在的重点问题

2.2.1信息化思想认识和整体规划不到位

信息化将改变人们的生活方式，甚至是思维观念，登记信息化也将影响政府部门的运作方式及政府工作人员的日常习惯。但在实际应用中，信息化意识的缺乏、信息化的重视不够，导致了信息化进度的缓慢。

一是对信息化重要性认识不够。部分登记机构缺乏改革创新的精神，对于开展信息化建设则持有观望态度，甚至觉得应用信息化不比人工灵活、方便、安全。

二是存在“条块分割”的管理体制障碍。由于信息化项目种类各异，存在重复投资、重复建设的现象。不动产登记信息化，需要部门间进行信息共享和信息化流程整合。但“条块分割”的管理体制使得部门间的信息共享、信息整合存在困难，无法实现让数据多跑路。根据自然资源部《自然资源统一确权登记暂行办法》规定，“省级及省级以下自然资源主管部门不再单独建设自然资源登记信息系统，统一使用全国自然资源登记信息系统”，而不动产登记信息系统由各省市采用大集中或部分大集中的模式构建，试点期间则是各省市在不动产登记信息系统基础上扩展自然资源登记信息系统，存在系统和登记信息整合的问题。

三是人、财、物投入不足。部分地区对信息化建设的人、财、物等支持力度并不大，更没有将其作为长期稳定的工程，也没有成立专门的信息化建设团队，往往依附于其主管部门的信息中心，或是由开发公司运维，由于开发人员流动性和业务熟悉程度的问题，难以提供长期、稳定、高效的支撑。

2.2.2法律制度和政策依据缺失

法律制度保障是信息化发展的基础，合理有效的法律制度，不仅可以成为监管信息化建设达到预期目标的根本保障，也为信息化的法律效力提供了支持。

一是国家关于信息化建设的法律规定不明确。国家在网络、信息等层面的法律法规，仅有《中华人民共和国网络安全法》《计算机软件保护条例》《计算机信息系统安全保护条例》《互联网信息服务管理办法》，但是这些法律法规的内容大多是对计算机、网络的使用提出了管理规定，并没有从信息化建设应用层面起到一个支撑的作用。然而，不动产登记信息化建设还应遵循《国家安全保密法》《政府信息公开条例》等有关规定，这些法律主要是从保护秘密、规范公开的角度去约束，没有对信息化提出建设性的规定，反而导致不动产登记信息化建设陷入尴尬。

二是关于自然资源与不动产登记信息化的规章制度较少。自然资源确权登记或不动产登记信息化相关的标准规范，仅有《不动产登记数据库标准》和《不动产登记数据整合建库技术规范》两项，缺少专门指导的上位法。由于国家开展自然资源确权登记和不动产登记的步调不一致，而自然资源确权登记不动产登记的信息平台如何衔接、登记簿如何建立关联、登记成果如何信息化管理和应用，并没有具体的规章制度。

三是缺乏统一的信息标准。不同部门、不同时期建设的信息平台，往往采用的标准和规范不一致，于是便形成了不同的异构系统，导致了信息共享和平台的扩展应用存在技术困难，也缺乏对后期信息管理的标准化建设。信息标准的差异，既包括技术标准的不统一，也包括管理标准的不统一。

3信息化建设的几点建议

3.1创新服务理念

一方面，要坚持为民服务的执政理念，以公众需求为中心，以实现便民利民为导向，提升服务意识，创新服务举措，树立“信息越流通，大家越受益”的观念。要认识到政府手中的资源是社会资源，应当取之于民而用之于民，不应以自身利益为中心，争夺信息化成果的主动权。另一方面，要树立信息化新动能理念，将当前最先进、最成熟的高新技术运用到信息化建设中。如运用区块链技术，保障不动产交易的安全;运用AI人工智能，提供智能化的服务;利用人脸识别、声波校验、瞳孔识别等方式，确认不动产登记交易双方的身份真实。

3.2重视整体规划

不动产登记信息化属于政府信息化的重要部分，涉及多部门、多领域，是事关政府治理和公众服务的综合性工作。自然资源确权登记与不动产登记信息化要站在总体大局出发进行谋划，才有利于资源整合、部门联动、统一建设以及成果共享。首先要从国家层面理顺部门职责，明确登记范围、内容和流程。要设立从中央到地方统一的信息管理机构，如网信办、大数据局等机构，其层级应高于当地各部门，由各级政府主要领导亲自分管，以保证该机构能够充分利用行政、计划、预算等手段指导、协调各部门间信息化建设，不动产信息的各个生产部门需要在政府信息管理机构的统一指导下，相互协调、实现共享。采用“自上而下”的模式，由国家统筹负责建设和管理统一的信息平台，并部署在电子政务外网，省、市、县级通过网络应用平台，支持省、市、县定制个性化拓展功能，不仅方便统一管理，还可节约投资成本。

3.3加大投入支持

为确保资金投入到位，地方政府应当将不动产登记信息化建设及维护项目列入年度财政预算，制定切实可行的经费预算方案。拓展资金来源渠道，通过成果共享各方的协商，按照分工及需求，共同承担信息化成果应用中的耗费。探索建立有偿服务机制，充分发挥市场化的优势，调动行业协会、民间团体、企业等多方的积极性。要加强人才队伍建设，根据新时代的要求引进熟悉自然资源确权登记、不动产登记相关政策法规，了解登记事务，善于协调合作，并且精通前沿技术的高端信息技术复合型管理人才和技术人才;有针对性地举办专项培训;强化人才激励机制，提高信息化人才的待遇，为其谋划良好的晋升渠道。

3.4强化制度保障

不动产登记信息涉及地址坐落、家庭人口等敏感隐私信息，有些还涉及国家秘密和安全，要实现部门间信息共享、社会化信息服务，就要拿捏好权利、责任、义务之间的边界和关系，如何兼顾效率、便捷以及安全、隐私，就需要完善和强大的法律制度体系作为保障。第一，建议修订《物权法》《不动产登记暂行条例》《电子签名法》，或统一出台《不动产登记法》，明确不动产的范围和登记机构的职责，规范各项权利事项和登记类型，进一步确定不动产登记可采用的方式方法，明确电子签名、电子档案、电子证照各项新技术适用和不适用的领域及范围边界。第二，建议借鉴《民法典》的经验出台《信息化法典》，或出台《信息化建设管理法》《个人信息保护法》《数据安全法》等相关法律，为政府信息化建没提供法律支撑。第三，从国家层面制定统一的总体标准、应用标准、信息安全标准和数据库标准等，保障跨部門系统问合法规范的开放、共享和扩展应用，并保证信息化安全运行。收集整合各项现行的政府信息化、不动产登记相关国家标准、行业标准等技术标准，实现对各项技术标准的公开，方便政府内部和社会公众查阅。

3.5完善监督考核

完善监督考核制度不仅是为了确保不动产登记信息化的实现，更是我国政府治理必要的职能手段，体现了对权力的制约。一是通过监察审计、绩效考核、民主评议、行政命令等方式对政府部门执行不动产登记信息化效果进行监督、指导。二是通过社会力量实现对公共权力的制约，不动产登记信息化建设要在政策制定、项目立项、执行、评估各个环节通过报纸、互联网、白媒体向社会进行公开发布，运用“互联网+监督”等方式，广泛听取公众的意见和建议。三是专门制定不动产登记信息化考核评价标准，引入面向政府、社会、专业性评估机构等多方面的评价群体，通过座谈、采访、问卷的方式，形成科学、全面的考核评价机制，对不动产登记信息化服务实施、服务能力、服务效果、整体情况进行定期的综合评价。将考核评价的重点放入功能模块和应用环节，强化对不动产登记信息化目标任务和功能需求的反馈，促使各相关部门和有关人员为实现目标任务进一步改进方式方法。

参考文献：

1.肖攀.不动产登记能力的阐释与完善.中国不动产法研究.2019.01

2.蔡卫华.自然资源确权登记与不动产登记的联系.中国不动产.2019.11

3.孙宪忠.不动产登记基本范畴解析.法学家.2014.06

作者简介：叶必召，海南省不动产登记中心。