区块链驱动智信政府构建：现实困境、实践路径与理论图景
——基于广东省A市Z区的个案研究

蔡聪裕，金 华

（1.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620；2.闽江学院，福建 福州 350108）

一、文献综述与概念界定

数字政府研究是政府研究领域的一个前沿性主题。从各国政府的实践来看，近年来，英国、美国、欧盟、加拿大、澳大利亚和日本等国家和地区启动了数字战略，中国等发展中国家也不例外。[1](p221-236)[2](p603-613)“数字治理”迅速成为各个国家、全球治理的发展战略，比如英国2012年11月推出“政府数字战略”（Government Digital Strategy）和“政府转型战略”（2017—2020年），美国2012年发布“数字政府战略”（Digital Government）。早在20世纪80年代，中国就开始建立各级各类国家机构信息中心（如信息管理办公室、国家信息中心），并通过“三金工程”来实现中国政府信息化的雏形。通过多年发展，中国数字政府的实践与国外发达国家并驾齐驱。2020年4月，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为第五大要素提出，充分体现了国家对数据要素价值及对国内经济转型重要性的高度认同。

从学术界研究角度来看，数字治理最初被应用于企业规程。[3](p3-13)而数字政府的概念起源于1998年美国前副总统戈尔提出的“数字地球”。[4](p7-20)“数字政府”涉及多个跨学科，形成了国内外学者对数字政府概念研究的多样性成果。从价值和技术两个维度梳理国内外对数字政府内涵，研究主要围绕价值、技术、价值与技术的融合三个层面进行：价值层面，部分学者把数字政府近似于数字治理理念、整体性治理、新公共服务、公共价值管理等概念。如Patrick Dunleavy、Helen Margetts等认为数字政府是一个潜在的公共范式，是对新公共管理范式的替代。[5](p467-494)技术层面，学者认为数字政府是数字时代提供的工具、技术、方法，以期高效、低成本地实现政府数字化服务。如 Yu-Che Chen，Jun-Yi Hsieh认为数字政府可能作为数字时代治理工具可能与新公共管理结合，它与新公共管理的动机存在一致性。[6](p151-158)徐顽强认为数字政府是以信息为技术手段，对城市和社会实施有效管理。[7](p25-27)张晓、鲍静认为“数字政府即平台”，基于英国的理念和实践，提出数字政府转型的战略。[8](p27-32)价值与技术融合的层面：部分学者认为数字政府应该不限于数字技术在政务领域的应用，要把公共价值理性融入其中。如刘淑春认为数字政府是系统性、协同式变革，需要对组织构架、政务流程、功能模块等进行数字化重塑。[9](p37-45)Deakin M.，AI Waer H.认为智慧政府的标准应是电子政府更多地具有更高程度的智慧（而非拥有或占有智慧），表征为更多“强调人的因素、体现人文关怀”。[10](p140-152)

“数字政府”概念的多样性丰富了研究内容，但稀释了概念的显著性特征，造成概念的混乱、重复。中国的数字治理研究起步较晚，刚历经十余年的研究。中国在推进数字政府的进程中，形成了“电子政府、电子政务、网上政府、虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、移动政府、智能政府、智慧政府”等概念，对这些概念的内涵和角色定位还存在分歧。如：张锐昕按照电子政府实践的先后和提出的时间，认为电子政府遵循从虚拟政府、信息政府到一站式政府，从电视政府、移动政府到智慧政府的发展顺序。[11](p4-13)于跃、王庆华认为电子政府应分为智能政府和智慧政府，智能政府范畴应包含虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、移动政府等概念，而“虚拟”“信息”“一站式”“电视”“移动”“智慧”的使用代表各个时期政府创新和变革的重点领域。[12](p14-21)

从数字政府的本质意义来看，智慧政府是数字政府的终极发展阶段。智慧政府强调社会与技术的互动融合，技术与价值的融合，体现亲民性、公平性、参与性、责任性、灵活性、信任度等更多伦理、公共价值等方面的智慧元素。目前，中国数字政府还未达到这一目标，原因在于：一是现在取得共识的“智慧政府”，由于受到人工智能技术发展水平局限性的影响，人工智能的发展大体划分为弱人工智能阶段、强人工智能阶段、超人工智能阶段。[13](p185-196)目前，中国人工智能还处在弱人工智能初、中阶段，数字政府建设未达到“智慧政府”的阶段。二是数字治理存在信任风险的现实困境，影响政府公信力。大数据、人工智能等信息通信技术推动传统的信息交互模式的变化，不断创造出新平台和新公共空间。①公共空间是指人们公共活动的空间，既可以是物理性的空间，如广场、公园、政府机关、学校、社会组织等，也可以是非物理性，如网上交流、共享、交易等APP、网站等线上存在的平台。新公共空间特指公共空间的非物理性空间。在新公共空间里，社会民众对信息的获取、发布成本极低，可以快捷、多途径地参与数字政府治理，而部分地方政府的话语失范等问题加剧信用风险的产生。自习近平总书记在党的十九大报告中首次提出“智慧社会”概念以来，智慧政府建设得以加速展开，在各类论文和政府工作报告中采用“智慧政府”概念来称呼数字政府（电子政府、电子政务、网上政府）的现象时有发生，这显然与其发展水平不符。这种概念混淆的做法存在风险，甚至有可能影响数字政府持续推进。

在总结以往研究的基础上，本文对数字政府的发展阶段进行重新界定，智慧政府的建设目标不能一蹴而就，要经历“智能政府、智信政府、智慧政府”三个阶段的渐进式实现过程。三个阶段均属于数字政府建设的范畴，智能政府、智信政府属于第一、二阶段目标。在达到“智慧政府”前，需要增加“智信政府”这一阶段性目标，公众对数字政府的信任是实现智慧政府的前提。关于“智信政府”的概念，学术界尚未从学理上做具体的界定。在结合智能政府的内涵和区块链技术特征的基础上，本文认为智信政府是介于智能政府和智慧政府之间的发展阶段。智信政府强调政府和公民、企业和其他社会成员间的信任关系，以期有效规避数字政府建设中的信任风险，实现各主体间的互信。具体而言，数字政府的发展阶段可以从技术、价值两个维度加以区别：智能政府侧重技术维度，强调运用传统信息互联网、人工智能、大数据等技术提供服务和办理业务，提高效率，主要侧重解决数字政府生产力的问题；智信政府侧重价值维度，强调数字政府中主体间关系的协调问题，通过利用区块链“不可篡改”“多中心”“点对点”等技术特征来调节成员间的信任关系，其发展目标是实现智慧政府。哈佛法学教授劳伦斯·莱斯格提出“代码即法律”的观点，认为区块链形成更加刚性的、不可违背的“绝对法律”，[14](p7)这将有效规避部分民众“不负责任的”意见表达。

从信息管理来看，政府可视为一种公共管理的智慧集合，传统政府正在从单一的自然人的政务智慧集合逐渐演化为人机高度融合的泛政务智慧体系。[15](p52-59)智信政府建设需要借助数据管理、信息管理、知识管理、科学管理、信用管理等理论，利用人工智能、区块链等技术手段进行分层、共同治理，达到“数据、信息、知识”的正确使用，从而实现“智信、智能”的发展目标。总体而言，推动智信政府的智能化发展水平，需要经历三个阶段：从数据管理至信息管理；从信息管理至知识管理；从知识管理至信用管理。其遵循的逻辑路径为：“数据→信息→知识→智能→智信”，是逐步实现更高程度的智能化过程。（图1）简而言之，智信政府是“智能政府+区块链”，在人工智能等技术的基础上，通过区块链的嵌入，实现人机融合后的信息互信，从而规避信用风险问题，提供高效的公共服务。

二、数字政府建设中现实困境：信任风险

信息通信技术推动政府由“权威治理”向“数据治理”的趋势转变，相比传统治理模式，数字时代高效的信息交互模式更容易产生民众的不理性行为，加上网络行为的匿名性特征等因素影响，传递的信息可信度无法得到保障，导致数字政府建设中信任风险发生的概率增加。这种信任风险的产生与以下因素密切相关。

（一）新公共空间部分地方政府的话语失范。

在新公共空间，部分地方政府部门话语失范影响数字政府的信任构建，其“话语失范”主要有以下几种类型：一是“缺失型”话语。政府对某个话题的信息长期未及时公开，初次公开后社会民众因缺乏相关经验判断而提出质疑。二是“隐藏型”话语。部分地方政府对易引发社会不稳定因素等敏感话题的信息，未充分公开相关信息，引起社会民众遮掩事实的社会情绪反映和错误直觉判断。三是“辟谣型”话语。部分地方政府针对部分引起民众关注的信息或事件，进行解释和开展证实工作，但是结果不符合民众的预期或与事实存在一定的偏差，引发更多非理性的猜测。四是“解释型”话语。针对新公共空间中某个事件的某些信息，部分地方政府对政策执行进行调整或纠正，给民众造成了执行随意化、不严谨的印象。（图2）

图1 智信政府建设的逻辑路径

（二）传统理念和历史遗留造成的数据孤岛。

“数据孤岛”从技术层面导致数据失真的可能性。数字政府是传统政府的升级版，数字政府更加强调数据融通、以人民为中心的“智慧服务”。[16](p21-27)数字政府建设亟须服务理念、治理主体的转变，即服务理念从“政府端菜”转变为“群众点菜”、从“粗放”转变为“精准”，治理主体从“单一”转变为“多主体”共同参与。但是，中国数字政府的现代治理体系构建尚不完善，部分地方政府还未完全摆脱“官本位”思想，对多元主体参与重视不够、对数字政府演进结构认知偏差。“数据孤岛”被认为是影响中国政务数据平台发展的关键影响因素。2003年以来，“两网一站四库十二金”工作的部署初步构成中国电子政务建设的基本框架。然而，目前由于缺乏“顶层设计”，各地方政府电子政务呈现“粗放式”发展。这一历史遗留造成了数字政府建设中存在质量参差不齐、接入标准不同、融合归统难度大等问题。以上因素造成政务数据失真的可能性加大。因而，“数据孤岛”问题成为数字政府中的信任构建的重要障碍。

（三）职能壁垒和数字红利交织而成的信息共享困境。

数字信息共享的难度增加了政府信息失真的风险，“条块分离”的行政体制在促进职能分工的同时，也造成了职能部门利益分割、管理规则政出多门、管理要求冲突矛盾、信息系统业务壁垒等突出问题。而且随着部门的细分、专业化程度的提高、业务流程的规范，部门间数据的差异将进一步加大，职能壁垒有进一步加大趋势，导致“数据孤岛”逐渐生成“数据烟囱”，成为政府数据共享的最大阻碍。另外，数据红利将继劳动力红利、土地成本红利成为国家经济发展的重要内容，也是解决“数据孤岛”过程中无法回避的问题。数据本质上是一种资源，目前数据所有权的错位造成数据生产者的权利资源的缺失。大数据的所有权和控制权本应属于数据生产者即用户，但现实却由政府和企业等平台供应商拥有。如各类App平台在掌握用户的数据基础上，可以通过算法推荐实现精准推送、通过数据为个人精准画像，用户成了“透明人”。而一旦个人数据泄露，用户个人又要为此独自买单，平台供应商没有接受相应处罚。这种数据所有权的不清晰、可复制等问题，实际上是对用户数据所有权的侵犯。随着民众数据保护意识的觉醒、个人数据隐私保护的提高，民众可能会拒绝用便利来“让渡数据隐私”，将加剧政府部门获取个人数据的难度，助推数字政府构建中的信任风险的产生。

三、信任风险的规避：区块链技术的嵌入

如何有效规避信任风险问题，提高政府数字治理中的透明公开性，增加民众参与、增进彼此信任。区块链技术的嵌入，将对提高政府数字治理中信任度提供新的图景。

从技术层面上看，在区块链技术嵌入前，数字政府是以普通互联网技术的发展为基础，过去40年我们使用的互联网是信息互联网，它能解决人与人之间信息的传输问题，而非价值问题。这是由互联网传输信息的可复制性、可分享性特质决定的，其设计的初衷也决定了复制和分享的合法性。正如《纽约客》在1993年刊登过漫画家彼得·施泰纳的一幅漫画所写：“在互联网上，没有人知道你是一条狗”，这恰恰说明了互联网的局限性。导致的结果是：与个人身份相关的信息交换以及陌生个体间的商业和经济活动，在互联网上都需要借助强大的中介机构来完成。这样，政府、银行及大型技术公司便承担起该项责任。但是，政府等中介机构也存在一定的局限性，运作方式的不透明性、成本高昂，易受到黑客、作恶的内部雇员的破坏等问题越来越严重，数字政府建设中的信任风险再次提醒我们需要有所改变，而区块链的技术优势高度契合破解政府信任风险的需求。

图2 新公共空间部分地方政府的“话语失范”类型

区块链（blockchain）最初作为加密货币的底层技术，由叫“中本聪”的学者在《比特币：一种点对点电子现金系统》论文中提出。[17]它又被称为“价值互联网”，是一种作为首次实现原生的数字化价值交换的媒介，能以点对点、安全、隐私的方式来实现管理、存储及转移任何资产（货币、音乐、投票，甚至是弦乐器）。区块链（blockchain）从内涵讲，是一个由不同节点共同参与的分布式数据库系统，是开放式的账簿系统（ledger）。它是由一串按照密码学方法产生的数据块或数据包组成，即区块（block），对每一个区块数据信息都自动加盖时间戳，从而计算一个数据加密数值，即哈希值（hash）。每一个区块都包含上一个区块的哈希值，从创始区块（genesis block）开始链接（chain）到当前区域，从而形成区块链。[18](p56)区块链本质是一种多中心化的分布式账本数据库，通过使用密码学原理的数据块来记录有效的网络交易信息，并通过公开密钥和私密密钥将整个网络的交易信息记录下来，[19](p1-27)是在信息不对称的情况下，无须传统第三方“中心”核发信任证书，采用加密算法创设节点，所创设的节点只要得到普遍认可，并在区块全网公示，所有参与人均可见任何节点。[20](p21-36)这样，信任关系可以通过密码学、协作及精巧的软件代码来实现，无须第三方即“中心”授权就可以形成信任、达成合约、确定交易、自动公示、共同监督。因而，区块链技术的出现为数字政府建设提供了重要的技术基础，区块链能从技术上满足数字政府所强调“透明、公开、信任、多中心”等内涵条件。

第一，区块链具有多中心的特征，改变了中心化的记账方式。区块链使用的是分布式核算和存储，没有中心化的硬件或管理机构。在区块链中，每一个节点都是均等的，整个系统的数据区块由各个具有维护功能的节点来维护。这种新的记账方式允许每一个主体参与记账活动，同时每一个主体手中都会有一本独立的账本。需要指出的是，尽管在区块链传播的过程中，很多学者强调区块链的去中心特征，但它实际上不是去中心，而是多中心。区块链依旧存在中心，只不过这样的中心不再是单一中心，而是多中心。[21](p21-26)区块链技术运用于数字政府，将改变政府作为公共信息的单一记账者的角色，将改变民众理性参与和主动参与意识，促进多元主体参与的力度，促进多元参与机制效能的全面发挥，从而有效打破各政府部门传统历史遗留，“条块分离”造成的“数据孤岛”问题，实现公共治理数据融合。

第二，区块链具有分布式的特征，能实现信息公开、透明。互联网能解决数据的传输共享问题，但是大部分有价值的数据却被少数主体收集和利用。如脸书、亚马逊等“数字巨无霸”企业并没有把正在私有的数据池里收集民众和机构产生的数据共享到网络，而是把数据作为一种新型资产进行价值持有，用户只能用“个人数据”换取互联网的便利，传统的个人隐私受到了威胁。部分政府机构在使用互联网改善运作和服务效率的同时，也存在使用信息与通信技术去监视民众、改变公众意见以实现其保留权利的风险。区块链是分布式的，在网络上有许多独立的节点，每一个节点都有一份备份信息。每一个有授权的人都可以从任意一个节点下载全部信息。在数字政府建设过程中，区块链不制定政策，它担任政策公证人的角色。政府可以通过区块链发表数据、政策等信息，民众可在第一时间下载和查看信息，避免政府和民众之间由于信息不公开的问题而导致的各种矛盾，它能帮助政府更快速和准确地使政策让全民所接受和认可。同时，因为区块链是一个不变的、可以被复制的数据库，政府的政策就变得公开和透明，可以有效减少政府在新公共空间“缺失型”话语、“隐藏型”话语等不恰当话语发生的概率。

第三，区块链具有信息不可篡改性的特征，能保障数据的真实、安全。在区块链系统中，上一区块的索引和下一区块的索引相互连接在一起，想要修改区块链上的一个字节，需要把字节之后的每一个节点的打包密钥都破解，而破解密钥难以实现。节点越多，要求的算力越强，只有超过51%的节点通过，才能确立一个新区块成立，即获得认可；同时，要想篡改或改造，也需要掌控超过51%的节点，才可以修改。从理论上讲当大众广泛参与创设节点数量足够多，如果要篡改某一个区块中的某笔交易，哈希值就会发生相应的变化，这样后面所有的哈希值都需要重新计算，这决定了区块链信息无法篡改的特性，充分保障数据记录的真实性。正如美国东北大学计算机工程系研究员弗朗西斯科·雷斯图恰所言，区块链能够通过采取非对称加密算法为系统整体提供数据保护，为数据提供完整的证据链和可信任的追溯方式。[22](p1-8)因此，区块链通过非对称加密算法为参与者提供信息保护，在保证数据的高度透明与公开的同时，既能有效地保护参与者的个人隐私，又能解决政府在新公共空间“辟谣型”话语、“解释型”话语的民众信任问题。

第四，区块链具有可溯源和匿名性的特征，能解决数据信任风险困境。区块链上的数据与互联网的数据有很大不同。在互联网中，大部分信息具有延展性并快速流动，对信息确切发布日期和时间或者将来信息而言并不重要。而区块链中，每条数据都被增添了时间维度，其在网络中的动向就被盖上戳记。比如要验证比特币，不光要引用其自身的记录，还要参考整个区块链的历史。因此，区块链必须以完整的方式进行保持，可以较为准确地回溯定位数据在区块中所处的位置。此外，区块链的授权技术可以保证在未经用户授权的情况下，任何人都无法获知用户的身份信息，因为区块链身份识别及验证层、交易层是分离的。以比特币交易为例，对于比特币从甲方地址转移到乙方地址的这个过程中，甲方会进行广播，而交易过程中不会提及任何人的身份。之后网络会证实甲方的确控制这批比特币，而且甲方已经批准这笔交易，之后再把甲方的信息标为“未使用交易输出项”，并与乙方地址关联起来。只有在乙方使用这一笔比特币时，网络才会确认这些比特币由乙方控制。[18](p40)

第五，区块链具有“点对点”数据交换的特征，能重塑可信协作关系。区块链技术实现真正“点对点”数据交换，用户个人可以掌控各自的身份、数据，在无须强大中介机构的情况下创造和交换价值，这样用户个人可以保护自己的隐私，使用信息去获取相应的利益。唐·塔普斯科特提出“自我主权的身份机制”概念，主张个人数据存储在虚拟的黑盒子里进行保管，通过区块链技术实现虚拟人格，恢复对自己的身份、数据及其他权利的控制权。[18](p8)在这种背景下，数据恢复了以用户个体为中心的属性，数据使用的话语权重新回到用户个体手中，而不再由第三方中介机构所持有，用户不能再以“被剥削”的方式使用互联网。此外，区块链“点对点”数据交换还可以通过智能合约提高效率、节约成本。它可通过共识算法就所发生的事实达成共识并用密码学在区块链上进行记录，用智能合约来实现个人与机构间可信协议的自动达成。双方一旦把约定写入智能合约，计算机程序在技术上可以保证做到不可反悔、不可篡改以及按照约定自动执行。[18](p53)因而，区块链应用于数字政府中，公信力将从传统治理模式的政府中抽象出来，不再由政府掌控，而是作为一个独立存在，这样将形成区块链、政府、民众与公信力互相监督的“新格局”。

四、构建“智信政府”实践路径：来自广东省A市Z区的个案观察

（一）个案介绍与研究方法：以广东省A市Z区数字政府建设实践为例。

图3 A市Z区构建“智信政府”实践路径

本文以广东省A市Z区探索区块链技术等数字政府建设的实践作为个案。Z区是A市中心城区、A市人民政府驻地，是A市政治、金融、文化、教育、科技、信息和物流中心，总面积154.68平方公里，户籍人口71.03万人。该区在数字政府建设的早期，通过利用传统信息互联网技术解决信息传输问题，有效提高民众的办事效率，取得一定的成效。但是，在传统信息背景下，民众信息的真实性往往得不到认可，需要中介机构（如各类部门间的证明）来给予确认，一定程度上阻碍了行政服务效率的提高。在这种背景下，自2014年以来，该城区政府运用区块链等新一代信息技术手段来促进治理效能。作为全国首个探索区块链应用的县区，多年通过以区块链技术的使用尝试打造新型智慧城市和新型信用体系，解决数字政府建设中民众信息的真实性问题，无须中介证明即可自证身份，有效地提高数字政府中的公信力，解决传统信息互联网的局限性。

在广东省A市Z区的调研过程中，以场景进入、半参与观察等方法获得了大量的研究素材与第一手资料。之所以选择Z区智信政府实践作为个案的理由在于：一是Z区数字政府建设实践具有典型性、代表性，应用区块链技术时间在全国是最早县区，已有多个“区块链+”项目取得初步成效，已成功推出包含59项政务服务和20项公证业务在内的“零跑腿”业务、50个和谐共享社区等多个方面的区块链创新应用项目，构建数字化市民综合服务平台，有效解决公众反映强烈的堵点。二是Z区实践体系较为成熟，效果较为良好。自开展以来，Z区通过建立数据管理工作机制、IMI（数字身份管理）平台、区块链应用体系，已经形成了具有自身特色体系（如图4所示），把提升政府公信力作为目标融入具体构建中，在数字政府建设中赢得民众的好评和点赞，是构建智信政府的实践路径探索，能够“以点带面”地反映“智信政府”构建的图景，在规避数字政府建设中的信任风险问题凸显实践特色和研究意义。

（二）个案观察：基于广东省A市Z区数字政府建设实践的思考。

第一，建立数字空间，打造信用身份，推动数据体现价值。Z区以区块链底层技术为支撑，开发推出“IMI”（数字身份管理）App应用软件。通过打造“我是我”信用身份认证体系，实现用“IMI”如同本人亲临现场的效果。目前已应用该软件推动一门式全流程网上办理，在现有公共服务平台的身份认证等场景进行应用，有效地解决网上和自助平台用户的真实身份确认问题。“IMI”基于个人数据在主体真实的基础上，实现跨平台、跨部门流转，助推政务服务实现“零距离”“全天候”办理。另外，“IMI”可形成“我的数据我做主”的个人数据空间，围绕数据、业务、安全三个维度，构建主体相关数据及其关系的数据集合，实现个人数据的自我管理。用户可在线提交材料办事、查看办事反馈信息、支持信用审批等业务。Z区立足于打造个人可信、还数于民、个人数据资产展示的数据空间，具有多样化的数据、全面安全的个人信息防护、智能的分析、低成本服务等特征。总之，Z区以数据共享交换为抓手，通过数据的真实性、安全性和隐私保护，以及个人和政府数据由“自己做主”，着力整合第三方征信机构和政府信用，构建“自信+他信”新型信用评价体系，确保公民信用身份的价值。目前Z区已完成政府信用评价体系的构建，已在一门式开展信用审批服务，将通过数据共享实现个人信用申明和活动行为的审计。信用身份的确认是构建“智信政府”的基础。

第二，创新政务服务，实现信用互认，推动数据优化服务。Z区创新政务服务，通过“区块链”+办事“零跑腿”、公证、新市民服务项目，实现政府、市民的信用互认，具体如下：一是区块链+办事“零跑腿”。通过在区块链实现信息共享，推动“一门式”政务服务模式改革，市民办事足不出户便可全程“网上办”。目前，已推出59项“零跑腿”政务服务项目，实现即办即有，整体运行实现零差错。二是区块链+公证、产权管理。搭建区块链+公证、产权平台，通过业务“上链”，在政府相关职能部门数据互享互用基础上，进一步提升办证、公证的效率和质量，市民办理出生医学证明、学历、学位、无犯罪记录等20项公证业务实现“零跑腿”，实现产权确认、变更、注销等登记。三是区块链+新市民服务。搭建新市民综合服务平台，对接IMI身份认证平台，通过打通各个公共服务部门的信息孤岛，让市民能随时随地掌握行政审批事项办事进度，了解个人可享受的各项社会服务，新市民综合服务平台自启动建设以来，通过大数据分析，主动、精准地为非户籍常住人口提供均等化公共服务。同时，Z区通过建立数据管理工作机制，为创新优化服务提供保障。一是重构办事流程。通过数据跑腿、变“线下串联”审批为“线上并联”审批，推动跨部门数据的共享，打破“数据孤岛”，实现协同审批，将审批结果以电子文件或快递实物两种方式反馈到市民手中。二是重构办事空间。通过数据跑腿，将办事流程从“实体大厅”向“网上大厅”迁移，打破办事时间和空间限制，实现办事事项全天候快速办理，民众可实时跟进办理流程。三是重构数据资产。通过数据跑腿，在线上开启个人数据空间，储存市民办事材料、审批结果等材料，形成个人数据资产，群众再次办事时即可对数字资产“零存整取”，让群众办事少提交材料。

第三，优化民生服务，开拓信用服务，推动数据精细治理。Z区以数据现实运用为目标，通过基础数据与服务民众项目进行对接，通过具体民生服务项目，提供贴心信用服务，推动数据精细治理的实现。主要开展“区块链+”和谐共享社区、视力健康、食品溯源、社区矫正等政务服务项目。一是区块链+和谐共享社区。围绕“群众在哪里，党员在哪里，党的建设就推进到哪里”的思路，以物业小区为单位，以共享小屋为载体，引入区块链技术，利用IMI身份认证平台建设和谐共享社区平台，推出“物品”“技能”共享，探索重构社区人与人的信任，打造现代城市熟人善治社区。目前已有50多个社区、近万名群众参与到共享社区建设，提供共享物品近万件，共享20余种技能，受益人数近万人。二是区块链+食品溯源。通过二维码溯源可实现食品全流程跟踪，各个主体在业务发生环节实时将信息“上链存证”，把食品安全监管部门及相关市场主体共同参与“链中”，各方对信息互认共享，食品流转信息在区块链网络中以链式结构进行存储，信息不可删除和篡改，实现食品溯源的真实性，对不合格食品的及时处理。目前，已实现猪肉溯源，把毛猪销售和屠宰、猪肉批发、销售等环境纳入区块链，参与主体包括猪贩、肉联厂、猪肉批发商、配餐企业和监管部门。三是区块链+社区矫正。利用区块链“安全、不可篡改”等技术特点，打造“社矫链”。凭借电子手环，可实现对社区矫正人员日常行踪的在线定位和跟踪，减少汇报过程中人为因素的影响，监管更加公正透明，在链上公安、检察院、法院、司法部门信息互通互联，建设信用评价模型，对接IMI信用评价平台，把矫正人员的矫正记录“写入”个人信用，倒逼社矫人员遵纪守法。四是区块链+门禁。在流动人员出租屋管理中，通过门禁系统与IMI身份认证平台的对接，屋主在手机平台授权，访客即可扫描二维码开锁，访客的信息同步发送到屋主的手机。五是区块链+视力。利用区块链技术搭建儿童青少年眼健康综合平台，记录辖区每个学生从筛查、治疗、康复等数据，及时跟进、及时反馈，数字化管理每位学生建立眼健康档案。此外，将继续探索“区块链+祖庙微服务”“区块链+图书馆自助终端”“区块链+产业服务”等便民服务项目的建设，通过“区块链+”推动数字政府建设的精细化，通过优质服务赢得民众的支持，凸显“智信政府”构建的成效。

五、“智信政府”的理论图景：区块链技术下的“智信政府”运行逻辑

上述个案通过区块链运用于政务服务、民生服务，勾画了区块链运用于智信政府的图景。总结其特征，基于区块链的“智信政府”建设的运行逻辑应包含政府数据化、机构互联化、信用感知化以及全体共治化，以此来实现政府、公众的“自我监督”。在此运行逻辑中，政府的公信力构建呈现不同特征，与图2相比，公信力将从政府的归属中独立成一个“个体”，政府、用户、区块链既自我监督，又相互监督，构成公信力构建的新图景（如图4所示）。其运行逻辑具体体现如下：

图4 基于区块链的数字政府公信力构建图景

一是数据确权。基于区块链的治理架构，保证政务数据的生成需要得到所有参与者的认可，并会在数据上加盖时间戳，实现数据溯源确权，数据的不可篡改性、可追溯性。如“数字契约”“数字证明”和“数字制度”等能有效解决数字政府建设中的数字信息信任问题，这种数据确权的方式将有效避免“职能壁垒”的问题，解决不同系统间“数据孤岛”的问题。

二是机构互联。尤查·本科勒认为：“区块链能让人们能够以一个组织所具备的持续和稳定特性互相协作，但不会有组织里面那种层级机制”。区块链多中心的特性，降低了信用背书的难度，能组织更多的机构参与其中，补充更多机构部门数据，提高公众的信任度。基于区块链上数据公开透明的特性，能让各部门共同维护统一数据源，将促进“条块分离”行政体制的流程再造，充分发挥“数据红利”对经济、就业和民生的优势作用。

三是信用感知。基于区块链的治理架构，区块链技术与大数据的结合，能实现大数据的共享，也可以让数据所有权回归到用户手中。区块链技术能够记录和保存有价值的数据资产，无论谁记录数据，数据的内容都不会发生改变。这样，用户既拥有数据的所有权，也拥有数据的控制权，不仅有权决定向谁开发，还可以将自己的数据明码标价出售。同时，数据将得到全网的认可，使数据变得更加透明、可信。基于监管的难度和成本很低，出现责任事故又可以及时溯源，这将促使政府在自我监督中履行各自的职责，公民对政府的信任也将不断提高，也将促进自身更好地遵纪守法。

四是全民共治。基于区块链的治理架构，将实现数据的分布式存储、点对点传输、智能合约执行，有利于数据的共享共用及智能化、自动化，促进全民参与的积极性和主动性。同时，通过利用区块链的哈希函数和非对称加密等算法来确保数据的安全性，用户个体在数据的共享交换过程可有效规避个人隐私泄露问题，也能保障共治过程中不同意见建议的充分表达，充分对社会个体进行赋权和鼓励社会单元的创新行为，[23](p81-102)从而实现数据的高度共享共治。

六、结语与讨论

数字政府信任问题是目前数字政府建设过程中亟须解决的核心，也是研究数字政府理论的重要议题。针对数字政府中存在的信任风险，本文创新性地提出“智信政府”这一概念，在智能政府的基础上，凸显区块链的实现“智慧政府”建设的阶段性目标。从理论角度通过区块链技术的“多中心、分布式、信息不可篡改性、可溯源和匿名性、点对点数据交换”五个特征的分析，与数字政府的信任风险解决具有耦合性。在此基础上，从实践角度对广东A市Z区进行调研，探讨构建区块链下智信政府的实践路径，并对智信政府的运行逻辑进行探讨，包含了“政府数据化、机构互联化、信用感知化、全体共治化”四个方面内容。总之，本文从提升政府信任力这个维度进行研究，重点阐述区块链解决信任的优势，并从广东省A市Z区个案进行分析，从概念角度和实证研究的视角来丰富数字政府的理论。

当然，本研究可能存在以下两个方面的不足：一是为了突出重点，在分析过程中，采用“小切口”的方式，有可能存在以偏概全的风险。比如本文侧重“信任”的维度进行重点研究，对数字政府构建中的信任风险问题进行深入理论思考。但是区块链技术具有多种特点，如“多中心”特征也可以从民主等视角进行探讨。以广东省A市Z区的个案研究，侧重从研究重点进行信息总结，无法面面俱到。二是对数字政府的研究空间广泛，本文作为探索性研究只是起到抛砖引玉的作用。由于数字治理理论的关注时间与研究时间较晚，还有很多议题值得探讨，如从理论研究角度，可以就组织、制度维度，探讨数字治理对技术应用与实施对数字政府的影响，如何实现人机协同的公共服务；从实证研究角度，可以探讨数据治理如何影响政府组织公共服务供给，数据治理如何影响公民与政府间关系。