绥化市政府治理公共风险的对策研究

彦风晶 佟筱枫 张俊娥 韩丽萍 杨琳

摘 要：社會群体在承担公共风险上的能力是不足的，针对绥化市面临的“经济转轨、社会转型”而多发的公共风险的困难与挑战，为避免公共风险造成的灾难给大众生活以及社会生产带来严重的影响，提出需要作为公共事务的管理者的政府，进一步完善公共风险治理机制、利用“保险+”模式，推进协同治理，创新治理公共风险的举措，进而推动绥化市“寒地黑土之都、绿色产业之城、田园养生之地”建设向更高质量发展。

关键词：公共风险;公共治理;绥化

引言

人类社会的进步一直与风险并存，正是由于为防范和化解风险而采取的种种措施推动了人类社会的进步。风险具有不确定性的基本特征，社会在运转中主要面临自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性两方面，从这些风险的属性和化解、防范方法来看，可划分成两大类：私人风险和公共风险，私人风险当然是交给个体承担，公共风险则必须由政府、由社会共同体来承担。公共风险是群体唯一的公共事务，是政府唯一的公共事务，国家的政治、经济、社会、法律制度构成风险管理系统，以对冲公共风险为目标[1]。相较于私人风险，作为公共治理客体的公共风险，囊括了发展面临的所有风险，包括经济波动的风险、经济动能不足的风险、社会贫富差距加大而造成的社会动乱等风险，广泛存在于各个领域，公共治理是通过提供公共产品来化解公共风险，防范和化解公共风险的手段则是增进社会福利。

1绥化市政府公共治理取得的成绩

1.1经济实力显著增强

1978年实行改革开放以来，绥化市聚精会神搞建设，一心一意谋发展，2017年，绥化市GDP达到1384.3亿元，是1978年的32.3倍，年均增长9.3%;人均地区生产总值2017年已经达到25852元，是1978年的30.1倍，年均增长9.1%[2]。2019年绥化市地区生产总值增长6%，固定资产投资增长5%，规模以上工业增加值增长10%，社会消费品零售总额增长6.9%，均可超全省平均水平[3]。

1.2城乡居民收入增长迅速

1990年城镇居民可支配收入只有743元，2017年城镇居民可支配收入23450元，是 1990年的31.6倍，年均增长9.3%[2]。1978年农村居民可支配收入576元，2017年农村居民可支配收入12831元，是1990年的22倍，年均增长8.2%[2]。2019年兰西、明水顺利摘帽，海伦、青冈达到摘帽条件，贫困村全部出列，贫困发生率降至0.15%，15.8万人过上了更有尊严、更有希望的幸福生活！

1.3农村经济发展大幅上升

绥化市位于松嫩平原腹地，寒地黑土，适于粮食作物种植，1978年绥化市粮食总产量仅为351万吨，1987年突破400万吨，2017年粮食总产量达到1177万吨，是1978年的3.5 倍[4]，黑龙江省粮食产量占全国的十分之一，绥化市的粮食产量占到全省的五分之一还要多。2017年，绥化市农林牧渔总产值900.9亿元，比1978年16.9亿元增长53.3倍。1982 年以前，农民收入主要来自务农收入。家庭联产承包责任制实行后，农民收入构成不断优化，至2017年底，农村常住居民人均可支配收入由工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入四大类收入构成、占人均可支配收入的比重分别为20.8%、60.3%、5.5%、13.4%，多元化趋势更加明显[4]。

2绥化市政府治理公共风险面临的困境与挑战

2.1现有公共风险治理模式需完善

截止到2017年8月，绥化市级政府总体应急防灾预案涵盖汛期地质灾害、气象灾害、排水防内涝灾害、地震灾害等方面。社会经济的迅速发展，促使社会转型升级步伐加快，显现出多种社会矛盾，绥化市政府面临着突发事件和自然灾害事件带来的双重考验，虽然由自然或者社会现象引发的突发危机事件，政府能够根据应急方案迅速做出处理，将损失降到最低，但是政府在处理措施上还存在一定的缺陷[5]。随着工业化和现代化的推进，在发展过程中不仅面临着自然界的各种灾害性风险，当前绥化市公共风险种类和数量快速增多，外部发展环境趋紧，经济下行压力加大，经济结构不合理、产业基础薄弱、科技创新能力不足的问题暴露更加充分，公共风险比过去更为复杂多样，各种公共风险都具有共生性、系统性等特征，风险不再是单一的，而是错综复杂、相互叠加的，某一个组织或部门难以应对[6]，已经无法确保社会的安全和卫生，当前新型冠状病毒肺炎防治就是一个典型的例子。

2.2政府治理能力不足

通过绥化市2020年《政府工作报告》中发现，保守观念、惰性思维在政府系统仍然存在，主动作为、开放作为、专业作为能力和水平有待提高。公路交通、民生保障、产业配套等基础设施供给仍然不足，公共文化教育设施与群众的需求还有差距。项目接续谋划不够，总体上还是数量的叠加，没有形成质的飞跃，能构成未来产业支撑的项目还不够多。自身潜力优势挖掘利用不够，特别是农业这篇大文章还没有做深做透，还没能全部转化为经济优势、发展优势这些问题都说明绥化市政府工作人员素质参差不齐，政府自身建设能力有待提高[5]。

2.3法治建设能力较低

国家2016年出台了《地方政府性债务风险应急处置预案》，而绥化市起草政府债务管理办法是在2017年，并且办法和预案还没有真正运用到实际债务的管理工作中。由于没有出台系统的地方政府债务管理法规细则，而相关的财权、事权范围的界定也没有体现到相关的法律法规中，地方政府在行使财政权力的时缺乏政策依据，仍然是依照上一级的考核标准为导向，绥化市对于地方政府债务的管理仍是沿用过去传统的管理手段[7]。

2.4社会保障发展程度低

赵淑娟在《绥化市新型城镇化发展水平时空差异研究》中从经济发展（包括经济发展，人民的生活状况等）、社会保障（包括教育、医疗等）和生态环境（用人均公园绿化面积、城市空气质量达标率和工业固废和垃圾处理情况等衡量）3方面构建绥化市新型城镇化指标体系，得出2010年绥化市新型城镇化水平为0.2349，2016年为1.8782，经济发展分值从2010年的0.0293上升到2016年的0.02343，生态环境从2010年的0.1221上升到2016年的1.5505，在2010年至2016年经济发展和生态环境水平与绥化市新型城镇化水平表现出相近的变化趋势，都是逐年增加，但是社会保障分值基本保持不变，2010年为0.0835，2016年为0.0934，社会保障因子相对于经济发展和生态环境因子变化不明显[8]。

3优化绥化市政府治理公共风险的对策

3.1完善公共风险治理机制

政府进行防范和化解公共风险，降低其不确定性，需要合理的制度和政策，公共风险治理机制是指在风险发生、发展和变化全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施[6]。一方面，政府不断提高公共风险防范的意识和技术水平。政府应推进预警型公共风险治理格局建设，推进预警型公共风险治理的组织化、标准化、技术化、制度化、法治化，逐步建立、完善预警型公共风险治理的主导机构、标准体系、技术支持、配套制度和法治保障[9]。并且还应充分认识到提高社会保障水平，有利于防范公共风险，有利于协调社会稳定发展。完善相关法律、法规 和部门规章为依据的各主体间工作流程。另一方面，不断提高自身公共服务能力建设，增强社会的公平性与公正性，避免由于贫富悬殊过大产生的社会风险。建立公共风险信息公开和报告机制，使公众适当拥有公共风险方面相关信息的知情权和监督权。建议政府建立广泛覆盖的公共风险防范网络系统，实现各地区及各部门的联动、信息和资源的共享[10]。

3.2利用“保险+”模式，推进协同治理

公共风险的治理存在着政府、市场和社会三方面力量。其中，政府力量运用的是公共资源，产出的是公共政策和公共服务，其对公共风险的治理属于行政化治理模式[11];而社会力量，包含着社会组织力量和社会个体力量，社会组织力量，其运行的资源是社会资源，是社会资源的自愿集合，其对公共风险的治理属于自治化治理模式;市场力量中，保险业最为重要，其运行的是保险技术和保险市场资源，产出的是保险产品和保险服务，其对公共风险的治理属于商业化治理模式[11]，所以从公共风险治理的有效性来看，不仅取决于公共服务水平，还与公共服务的结构相关。不合理的公共服务不但不能降低公共风险，反而会引发或扩大公共风险，政府部门应通过政策引导增强其他主体对于风险防范的参与度，建立合理的激励机制，提升其他主体在风险治理中的积极性与责任感[6]。例如学习宁波市“保险+”进行公共风险的治理，破解政府部门在社会治理中存在的专业性不强、人力资源缺乏、公共服务不足等问题，通过政府引导、企业和社会主导的模式，与保险企业共同推出有针对性的保险产品。此外还应建立政府、保险中介、保险公司共同参与的民生保险提供机制，形成多主体合作供给模式，政府和保险组织各负其责，建设民生保险法律体系，为保险公司经营民生保险提供法律保障，为政府正确行使行政权力提供依据。

结语

地方政府公共风险治理能力在地方的经济发展中发挥着重要作用，保持经济社会的稳定是一个地区最主要的目标，也是衡量政府行政能力的最基本的标识。就目前绥化社会现状而言，需要继续深化改革和加快改革进程，那么新问题和新矛盾也会不断涌现，因此提高政府公共风险治理能力非常急迫，这关乎着全面建设小康社会，关乎着人民的生活水平。

参考文献：

[1]曹春.公共风险与政府社会保障责任[J].财政研究，2013（03）：13-17.

[2]孙鹏，曾婉淑.改革开放四十年 寒地黑土谱新篇——绥化市改革开放四十年经济社会发展成就综述[J].统计与咨询，2018（06）：9-12.

[3]绥化市政府.2020年绥化市政府工作报告[EB/OL]，

http：//www.hlj.gov.cn/zwfb/system/2020/01/10/010917548.shtml

[4]杜春阳.绥化市农村四十年发展变化综述[J].统计与咨询，2019（01）：33-35.

[5]王安石. 绥化市政府社会治理能力建设对策研究[D].哈尔滨商业大学，2018.

[6]霍晓英.我国公共风险治理模式的制度困境与路径优化[J].广西社会科学，2014（11）：128-131.

[7]黃日砚. 绥化市地方政府性债务风险管理问题研究[D].哈尔滨工业大学，2018.黄日砚

[8]赵淑娟.绥化市新型城镇化发展水平时空差异研究[J].西昌学院学报（自然科学版），2019，33（02）：39-43+66.

[9]王海明.公共风险治理格局的转型调整[J].观察与思考，2016（03）：73-80.

[10]李红霞，乔迪.我国经济转型期的公共风险防范[J].债券，2015（10）：15-20.

[11]宋鹏. 山东省石油销售行业风险防控研究[D].山东大学，2017.

作者简介：

彦风晶（1987—），女，黑龙江绥化人，讲师，硕士研究生毕业，主要从事区域经济研究。

基金项目：绥化市社会科学科研课题“政府防范与化解公共风险的对策研究——以绥化市为例”（SHSK16024）