基层河长湖长的工作思路方法

刘华涛

(华北水利水电大学 公共管理学院，河南 郑州 450046)

中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发了《关于全面推行河长制的意见》，2018年1月印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。水利部部长鄂竟平指出，全面推行河长制湖长制是习近平生态文明思想在治水领域的具体体现，全面推行河长制湖长制是推进生态文明体制改革的重大举措，是破解我国复杂水问题的有力抓手，是维护河湖健康生命的内在要求，是更好满足优美生态环境需要的重要保障[1]。河长制湖长制就是由各级党政主要负责人担任河长或湖长，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。河长制湖长制为流域和河湖设置高规格的总负责人，在河湖管理保护上实现了区域内部行政权力的统一。目前全国已普遍建立了省、市、县、乡四级河长湖长体系，很多省份还设立了村级河长湖长。在河长湖长体系中，基层河长湖长(本文指乡、村级)处在河湖管理保护的第一线，经常性地直接面对河湖管理保护的各种问题。为了有效地开展工作，基层河长湖长要努力争取上级的支持和帮助，如申请河湖治理资金、争取上级业务指导等，但更重要的是要发挥崇尚实干、攻坚克难的责任担当精神，主动作为，积极开拓工作思路方法。本文就基层河长湖长的工作思路方法谈一些想法和建议。

一、坚持以法律法规为依据，严格依法打击惩处违法违规行为

习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上强调：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[2]2019年4月水利部在江苏省徐州市召开河湖执法工作推进会，会议要求，各地、各流域机构要将河湖执法作为落实河长制湖长制的重要任务来抓，持续加大执法力度，推进工作落地见效，在河湖执法组织发动、河湖执法监管能力、河湖执法权威树立、河湖执法机制创新等方面取得新突破[3]。基层河长湖长在河湖管理保护中，特别是在“清四乱”(乱占、乱采、乱堆、乱建)专项清理整治行动中，直接面对辖区内相关企事业单位或个人。如果处置方法不当，有法不依，执法不严，将会造成不良影响，影响地方的经济发展和社会稳定。所以必须要依法依规、严格执法，这是河湖管理保护的基础和前提。

(一)坚持以法律法规为依据管理保护河湖

河湖管理保护相关法律法规有《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》《河道管理条例》以及各省、市的地方性法规或规范性文件等。这些法律法规明确了各种违法行为，以及执法部门和处罚标准等，如《水法》第45条所列的违法行为基本都属于“四乱”行为，由县级以上地方人民政府水行政主管部门进行处罚。基层河长湖长必须熟悉这些相关的法律法规，依法依规合理分解工作任务；查办惩处违法违规行为时，要根据实际情况联合或配合水利、环保、公安部门等进行执法。比如，对影响河道环境卫生，河道乱堆、乱占行为的，一般由村级河长处理，乡级河长督促。涉及到违法违规乱堆乱占的，基层河长湖长必须及时制止并上报，并配合上级水利、环保等相关职能部门依法查处。再如，沿河湖区域的村庄垃圾及各村庄规模较小的排污口等由乡级河长湖长安排部署，引导村级河长湖长处理；而违法的企事业单位的入河排污口，基层河长湖长则要及时发现并制止，配合环保及水利部门依法查处。

(二)依法严厉打击惩处违法违规行为

基层河长湖长要严厉打击违法行为，始终保持高压态势。如此才能使社会大众深刻认识到河湖管理保护的重要性，认识到这项工作是长期的、严格的，不是一阵风。这样破坏河流湖泊的违法行为就会减少，直至消失。同时，要敢于动真碰硬，不能没有原则，将河长变“和长”。河湖管理保护不是一件容易的事情，无论是乱堆乱占、河道采沙、沿岸违建，或是往河湖偷排污水等，基层河长湖长在处理这些问题时，涉及到的错综复杂的人际关系尤为突出。在利益关系复杂时，基层河长湖长如果不敢碰硬，甚至变成“和事佬”，敷衍塞责，必将阻碍河湖管理保护工作的顺利开展，造成不好的影响。因此，基层河长湖长对河湖管理保护中涉及到的单位和个人，务必做到一视同仁，在法律面前一律平等，坚决严格依法处理。

为了确保依法依规治理河湖环境，有效打击各类危害河湖的违法行为，基层需要强化综合执法能力，要结合当地实际加强执法队伍建设，为河湖执法提供人力保障，切实提高河湖执法的规范性和有效性。如福建大田县2012年成立了生态综合执法局，在18个乡镇设分局，成为了治河法宝。河南省郑州市实施了“河长+警长”制度，按河分段，湖、库分片原则，分级分段设置市、县、乡三级河湖警长，建立河湖综合执法基地，联合打击破坏河湖环境行为，取得良好效果。

二、切实增强服务意识，加强社会监督和宣传引导

河湖管理保护不仅需要严格执法管理，也需要增强服务意识，需要通过社会监督和宣传引导推进执法管理和优化服务。

(一)切实增强服务意识

2018年12月中央经济工作会议在北京召开，习近平总书记发表重要讲话。会议指出，打好污染防治攻坚战，要坚守阵地、巩固成果，聚焦做好打赢蓝天保卫战等工作，加大工作和投入力度，同时要统筹兼顾，避免处置措施简单粗暴。要增强服务意识，帮助企业制定环境治理解决方案[2]。基层河长湖长处在河湖管理保护第一线，特别要重视工作方式，增强服务意识。如果在河湖管理保护中工作方式简单粗暴，就会造成负面影响，影响河湖管理保护工作的顺利开展，甚至影响当地的经济发展和社会稳定。

基层河长湖长面对的更多是民营企业，如食品加工厂、养鸡场、养猪场、家具厂等。这些企业原来可能是经过批准合法生产的，但在强化河湖管理保护后，排污标准更严，这些企业可能需要转型，或者需要提升排放标准，甚至需要搬迁。在这种情况下，基层河长湖长要避免处置措施简单粗暴，要增强服务意识。一定要依法维护好企业各种合法权益，积极想办法降低企业转型或搬迁的费用，积极帮助企业制定环境治理方案，帮助企业获得必要的技术和资金支持，从而推动河湖管理保护取得更突出的成效。

(二)加强社会监督和宣传舆论引导

《关于全面推行河长制的意见》明确提出，加强社会监督，建立河湖管理保护信息发布平台，聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价，进一步做好宣传舆论引导，提高全社会对河湖保护工作的责任意识和参与意识。有效的社会监督和宣传舆论引导可以保障执法管理的有效性和增强服务意识。基层河长湖长要切实加强这方面的工作。

加强社会监督。一是通过网络、微信公众号、社区宣传栏等向社会公告河长湖长名单，尤其要在河湖岸边显著位置竖立河长湖长公示牌，标明各河道湖泊范围、河湖概况，河长湖长、巡查员姓名及职责，河湖的管护目标、主要联系部门、监督电话等内容，主动接受社会监督。二是积极组织辖区内关注河湖管理保护的公益人士、爱心人士组成监督员队伍，及时听取他们的意见和建议，接受他们的监督。三是在河长制湖长制的考核与问责中，相关人员取得的成绩，或者工作失误所受的处罚及问责程序怎样进行，都应该公之于众，接受社会监督。

借助网络、手机、微信公众号，通过专栏、画册、标语、宣传车等喜闻乐见的形式加强宣传舆论引导。广泛宣传水法规、水生态环境保护知识及生活垃圾搜集、生活污水排放等常识。要教育引导好社会大众爱护河湖环境，特别加强对中、小学生河湖管理保护教育，营造全社会共同关心、支持、参与河湖管理保护的良好氛围。推进社会公众对河长制湖长制工作的关注，将河长制湖长制的工作进展呈现给社会公众。同时，要强化榜样的作用，发挥先进典型的激励、示范和引领作用。比如宣传既能够严格执法，又能够强化服务的模范基层河长湖长，宣传有代表性村庄的先进做法等，为基层河长湖长树立榜样。再如宣传积极参与河湖管理保护的“爱心人士”、典型企业的先进事迹，为社会参与河湖管理保护树立模范。

三、调动基层群众的积极性，加大社会力量参与力度

广大公民与河湖朝夕相处，是河湖管理保护的受益者，都希望看到清水绿岸、鱼翔浅底。他们有参与河湖管理保护的动力和积极性。基层河长湖长要调动他们的积极性，促使全社会形成关注水环境生态的意识，河湖管理保护自然可以收到事半功倍的效果。

(一)调动基层群众参与的积极性

河流湖泊沿岸区域的环境卫生状况直接关系到河湖管理保护的效果。因此，河湖管理保护必须与人居环境整治结合起来，基层河长湖长要积极发挥村民、社区居民等基层群众的重要作用，让保护河湖成为基层群众的自觉行为。

发挥好基层党组织核心作用，强化党员意识、标杆意识，带领基层群众提高文明卫生意识，培育文明健康生活方式。健全基层自治机制，完善农村河湖管理保护等人居环境整治项目公示制度。积极盘活开发基层集体经济，依法多渠道筹措资金用于人居环境整治和河湖管理保护。农村地区要建立完善村规民约，提高文明健康意识。按照“易记、易懂、易行”的原则，明确村民责任义务，制定河湖管理保护奖惩措施，将农村环境卫生、河湖生态环境管理保护的要求纳入到村规民约。对侵占河道、非法养殖、非法搭建等提出具体整改要求，明确垃圾收集处理方式，制定相关处罚措施等。解决农村生活污水、垃圾和畜禽粪便，以及农田杂草、农作物秸秆的处理问题。

要创新调动基层群众参与河湖管理保护的方法。如浙江德清县首创“生态绿币”治水激励举措[5]。德清县通过对民间“河长”“渠长”“塘长”的巡河质量、巡河次数、管理建议进行考核，给予相应的“绿币”奖励。“绿币”不仅可以换绿植，还可以依据“绿币”的多少获得不同额度的信用贷款。为了调动群众参与的积极性，基层河长湖长可以采用“积分制”奖励办法。对于积极参与河湖环境整治的，比如对生活垃圾按照规定收集处理的，主动清除河湖垃圾的，及时发现并上报非法侵占河道、超标排污、非法采砂等违法行为的，协助处理各种违法行为的，等等。这些情况都可以获得积分。通过与当地超市或有关服务行业建立联系，积分可以获得购买物品或服务的优惠，或者直接兑换物品。积分制可以充分调动群众参与的积极性，能有效推动形成自觉保护河湖环境的良好风尚。

(二)加大社会力量参与力度

社会力量参与河湖管理保护有了诸多探索，如一些地方组织广大志愿者组成的治水力量“河小二”，组织广大青少年组成的“河小青”，以及组织企业或社会组织的负责人担任“企业河长”“民间河长”等。但社会力量在基层河湖管理保护的参与力度还远远不够。

基层河长湖长必须特别重视加大社会力量的参与力度。要创新社会参与形式和内容，充分调动社会各方力量积极参与河湖管理保护。对乡村那些热爱公益、声望高的“爱心人士”，为他们积极搭建发挥余热、参与河湖管理保护的平台，聘请他们参与和监督河湖环境整治工作。对于心系乡土、有公益心、有现代知识、技能和新的文化视野的新乡贤，要以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚他们支持河湖管理保护。积极调动在校学生、广大青少年在河湖管理保护上发挥作用。要重视地方的社会组织，为他们参与河湖管理保护提供条件。如浙江省长兴县有效地利用了钓鱼协会的资源，聘请钓鱼协会会员担任义务监督员。

特别要重视企业的力量，引导和鼓励企业在资金和技术上支持河湖环境的治理。条件好的、可以发展乡村旅游的乡村，要重视引进社会资本整治河湖环境，加强乡村休闲旅游的基础设施建设。河湖管理保护采用的政府和社会资本合作(PPP)模式，需要县级以上政府组织实施，基层河长湖长要创造条件，积极申报争取PPP项目，有效利用社会资本治理河湖环境。

四、强化回应机制，确保工作流程明确、具体

政府管理中的回应机制，就是对发现的问题、群众的需求及上级的指示安排和工作部署做出积极敏感的反应和回复的过程。有效的回应机制要求反应速度和准确回复。反应速度主要指的是反应或回复所需要的时间，准确回复意味着反应或回复在多大程度上满足了解决问题的需要或多大程度上满足了群众或上级的需求或期望。所以回应机制强调及时、有效发现和解决问题，既要重视时间效率，更要有责任担当意识。

基层河长湖长处于河湖管理保护的第一线，更需要强化回应机制。基层河长湖长对群众反映的问题和要求，对出现的破坏水生态、水环境等违法行为，以及上级部署的任务必须要能够作出快速及时和负责的回应，强化“第一时间”“第一地点”的观念，做到快速的反应速度和准确回复，不得无故拖延或没有下文。要第一时间到达违法行为的现场地点进行处理，并第一时间汇报上级。对上级安排的任务，要第一时间进行部署落实，有效完成任务后，要第一时间地进行汇报。这种快速及时的回应，一定是负责任的，一定是做出成效之后的回应，而不能敷衍了事。

强化回应机制，就需要健全工作流程。基层河长制湖长制实施的关键是工作流程的明确化、具体化。基层河长湖长一方面要细化河湖管理保护的工作任务和工作方案，责任到人，确保可操作性；另一方面要充分结合当地的情况，因地制宜，确保符合实际。特别是要细化具体到人的考核标准，制定实用管用、明确规范的考核办法和细则，要有处理问题的时间效率标准和任务完成标准，确保接地气。充分调动群众参与河长湖长任期考核，强化通过考核树立河湖环境管理和保护的典型。考核标准明确清晰了，就能顺利地确认问题是否解决，工作的流程也就顺畅了。要善于结合本地实践总结并提炼出一些符合当地实际的河湖管理保护的技术和工作思路方法，以及能复制、易推广的建设和运行管护机制，从而在区域内推广应用。

回应机制建设还必须重视信息技术应用。基层河长湖长要跟上信息化发展形势，优化工作方式，通过网络、微信公众号定期向社会发布相关政策信息、河湖治理等信息；定期归纳、筛选河长制湖长制台账，建立乡级河道湖泊数据库；建立清洁、巡河、舆情等专项微信群，完善信息互通渠道等“智能”手段，进一步织密“护河网”“护湖网”，构建全面覆盖、智能化和回应迅速的河湖管理保护工作流程。要加快完善河湖监测监控体系，有条件的地方，要积极运用无人机、视频监控等技术，对破坏水环境和水生态行为进行全方位监督追踪，加强对河湖的动态监测，及时收集、汇总、分析、处理各种信息，为河湖管理保护的精细化运作提供技术支撑。

不同地方的河湖管理保护面临的问题不同，难易程度也不一样。基层河长湖长在河湖管理保护中的关键是结合实际，因地制宜，完善工作思路方法。要将习近平总书记强调的“保持加强生态环境保护建设的定力，不动摇、不松劲、不开口子”指示精神严格贯彻到河湖管理保护中，勇于担当，真抓实干，主动作为，落实好上级的工作部署，明确工作任务和工作职责，责任到人。依法依规、强化管理、优化服务，调动群众力量，强化社会参与，提高河湖管理保护效率，切实推进水环境治理，严格河湖水域岸线等水生态空间管理，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿，建设美丽乡村，留住乡情乡愁。