湖南民族地区生态文明建设的国土空间规划应对

谭益民，傅丽华

（湖南工业大学，湖南 株洲 412007）

生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局整体推进的重要内容。中共十八大以来，以《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》为统揽，遵照该行动指南和要求，从中央到地方有序推进了各项生态文明建设改革措施。习近平指出：“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。”中共十九大报告全面阐述了生态文明建设的理论意义和实践要求，指出“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，对生态文明的建设意义、建设目标、建设路径等重大理论和实践问题进行了阐释，这将是我国未来生态文明建设遵循的基本指导思想[1]。

恩格斯在分析人类文明时指出，人类文明发展的过程与生态环境是对抗的，产生了一系列负面影响[2]。从达尔文的进化论，到华生等人的环境决定论，再到后来的生态系统论，200 多年来，西方国家涌现了大量关于人类与生存环境关系的论述。习近平提出的“绿水青山就是金山银山”科学论断是生态文明思想的经典表述，是马克思主义生态文明观中国化的最新理论成果[3]，也是马克思主义生态文明观和中国共产党人生态文明建设思想相结合的创造性发展和升华[4]，其既阐明了生态环境与民生的关系，又提升了生态文明建设的层次与意义。在中国实施“五位一体”总体布局中，生态文明与其他要素是相互影响相互制约的，需要以系统工程思维来构建体系[5]。

生态文明建设是以国土空间为载体的。国土空间开发失衡，不同区域经济发展的不平衡与不协调，均会对生态环境造成负面影响。生态文明建设与生态系统保护的结合，应首先在优化国土空间开发格局上取得突破[6]。国土空间开发格局应满足要素配置优化和要素合理流动的要求，促进经济、社会和生态环境的可持续发展，并与人的发展保持协调一致[7]。长期以来，我国民族地区发展普遍滞后，资源环境承载压力较大，只有经济发展与生态保护良性互动，才能实现民族地区的跨越式发展[8]。生态环境保护应采取“因地制宜、分层推进、精准施策、协同治理”的原则，根据各地区经济社会发展水平，以及各领域、各要素存在问题和治理空间差异，针对不同的经济社会发展和自然地理本底特征，因地制宜制定和采取有针对性的措施[9]。从生态文明的科学内涵出发，因地制宜开展科学性和灵活性兼备的分类标准及评价指标是生态文明建设评价的难点[10]。国土空间兼具载体、资源和生态三种属性，其治理关键是明确不同属性空间收益的再分配机制，治理工具的选择应基于国土空间属性用途管制制度[11]。建立空间规划体系、实施国土空间用途管制是生态文明体制改革的重要举措，空间规划体系和空间规划管理应具有基础性、指导性、约束性的功能[12]。生态文明建设对生态环境保护具有倒逼作用，在国土空间规划中贯彻绿色发展理念，对促进区域经济结构转型升级、体现高水平国土空间开发与生态保护要求、实现区域高质量发展具有积极意义。

长期以来，湖南民族地区受多种发展条件的制约与影响，发展不平衡和不充分的问题一直存在。生态文明建设既是民族地区发展面临的重要机遇，也是严峻挑战。2013 年，习近平总书记在湖南民族地区湘西十八洞村考察时，首次提出了“精准扶贫”概念。从人们对优质自然资源环境的需求，以及全面促进民族地区经济社会持续高质量发展的要求来看，大力推进生态文明建设是民族地区发展的最佳路径。当前，我国正处于决胜全面建成小康社会的关键时期，啃下民族地区脱贫攻坚的“硬骨头”，在乡村振兴战略背景和脱贫攻坚重要任务驱动下，全面提升民族地区生态文明建设水平具有重要意义。本研究基于国土空间规划，探讨区域生态文明建设实施路径，以期为提升民族地区生态文明建设水平提供一定的理论参考。

一 湖南民族地区生态文明建设概况与地域特征分析

湖南民族地区主要包括湘西土家族苗族自治州（下辖1 市7 县），怀化新晃、芷江和通道等3 个侗族自治县，麻阳苗族自治县，靖州苗族侗族自治县，邵阳城步苗族自治县，永州江华瑶族自治县，以及100 个民族乡，另有享受民族自治政策待遇的桑植县、张家界市永定区等。民族地区约占湖南省国土总面积的28%。湖南省少数民族的总体分布呈现出大杂居与小聚居并存融合的格局，全省14 个地州市中以湘西州、怀化和张家界少数民族分布最为集中，加上永州、邵阳和常德等地区，全省96.86%的少数民族分布于上述6 个地区[13]。为数据统计口径一致，以下所称湖南民族地区主要指湘西州和7 个民族自治县。

长期以来，由于地理区位、环境、历史等多方面的原因，加之自然资源禀赋、经济条件、文化习俗等多种因素的地域分布差异，湖南民族地区的经济发展和生态文明建设水平与湖南省其他地区相比存在较大差距。民族地区农村人口多，城镇化水平低，成为制约其全面建成小康社会的难点问题。湖南民族地区长期以来经济发展方式较为粗放，经济发展水平较低，资源开发与利用效率不高，如何通过生产方式和生活方式的绿色转型，提升民族生态生产要素合理配置能力，因地制宜发展生产力，是民族地区发展面临的重要挑战。

（一）自然地理和人口的空间分布

湖南是一个多山地和丘陵的省份，且地貌类型多样，呈现出“七山二水一分田”的总体格局。统计年鉴数据显示，各种地貌类型中以山地为主，占全省总面积的51.2%；其次是丘陵和岗地，占全省总面积的29.3%；平原较少，仅占总面积的13.1%；水域占总面积的6.4%。湖南省的东南西三面环山并向东北方向倾斜，呈现出分布不对称的马蹄状格局。

湖南人口总数较多的少数民族分布呈现高度集聚并互相交错、少数民族与汉族交错杂居又相对集中于一定区域的“三多三少”分布格局。“三多三少”即湖南西部地区少数民族聚居多而东部地区聚居少，丘陵山区聚居多而平原湖区聚居少，城市人口较少而农村人口较多。单从地域分布特征看，湖南西北至东南，主要集中于湘西州和7个民族自治县，分布于大湘西地区的武陵山和雪峰山、湘南地区的南岭山脉、湘东地区的罗霄山区，与湖北、贵州、四川、广西、广东等外省交界的山区，以及湖南的省界极端位置。各少数民族的主要聚居地不同，如武陵山脉和雪峰山是土家族和苗族的集中聚居地，侗族则主要聚居于雪峰山南麓，瑶族主要分布于湘南五岭山区和湘东罗霄山脉等地。统计显示，全省92.44%的土家族人口居住于湘西州、张家界和常德，97.19%的苗族人口聚居于湘西州、怀化和邵阳，95.97%的侗族人口聚居在怀化市，72.82%的瑶族人口聚居于永州市。

少数民族以山地为自然屏障，区域联系不畅甚至隔离，这种独特的省际边缘区位，进一步影响了其人口的空间流动，而人口分布的自然地理特征会对人口的宜居和宜业程度产生影响。湖南民族地区人口以农业人口为主，城市化水平远低于全国和湖南省。据统计，全省有100 多万少数民族人口生活在海拔800 米以上的高寒山区，这些地区大多地处偏僻且交通基础设施落后，多为山区和生态屏障，富集多种自然资源，但经济发展水平较低，一直是国家和全省相对集中连片的脱贫攻坚重点区。湖南统计年鉴数据显示，2018年，湖南民族地区城市化水平低于全省平均水平16%，平均接近40%；仅吉首市高于全省平均水平，为74.06%。

（二）经济发展水平的空间差异

湖南民族地区以占全省近40%的国土面积，贡献了不到20%的GDP 总量。区域经济发展水平不高、规划滞后、产业不强、体制机制不健全等方面的问题，依然是湖南民族地区新型城镇化面临的重大障碍。统计分析表明，湖南民族地区人均GDP 非常低：2017 年，怀化靖州的GDP 最高，为31 956 元，邵阳城步县的GDP 最低，为14 551元[14]，均远低于全国和全省同期均值，麻阳、湘西州的GDP 达到中位数值，为22 098 元，但仅相当于全国均值的37%和全省均值的44%；2018 年，湖南省人均GDP 为52 949 元，而民族地区人均GDP 大多在30 000 元以下，城步和永顺仅15 000元左右，远低于全省平均水平。湖南民族地区人均可支配收入与全省平均水平差距也较大，均低于全省平均水平，通道、新晃、古丈、城步仅为全省平均水平的30%左右，除吉首市外的其他县市也不足全省平均水平的50%。

（三）民俗文化的空间表现

文化是生态文明建设形态和内涵的体现。民俗文化与生态环境息息相关，体现了一个民族如何处理与自然环境的关系，反映了地方民众的价值观和行为准则，也是生态文明建设的深厚文化基础。每个地区的民俗文化，既是地方民众对当地自然环境适应的结果，也是其在不同环境条件下的共同行为约束。

民族地区的文化空间是一种可感知的空间形式。其内涵是指可感知的文态及物态文化空间，外延包括文化价值认知与评估、物质与非物质文化遗产、乡村聚落与民居建筑景观、民族特色生产生活文化景观等遗存。地区的民俗文化是其文化空间发展构想与建设的基础和依据[15]。

长期以来，少数民族的生产生活都高度依赖自然，民众对森林、水资源和土地资源的保护与对自然的敬畏是湖南少数民族生态文化的突出特征。不同民族的生态文明准则体现了对人们破坏自然的约束与惩罚。以村规民约为例，大多数民族村寨将纵火烧林、滥砍滥伐、破坏植被、污染水源、过度渔猎等作为禁止性事项，引导人们与自然和谐共处，对违反村规民约中禁止性事项的行为实施严厉处罚。

民族村寨在村落选址、住宅和基础设施建设等方面体现出对自然环境的适应。例如，苗侗村寨选址既考虑了现实需要，如靠近水源、防蚊虫、防潮、利于养殖牲畜等，也考虑了风水、神灵等神秘要素；侗族的风雨桥建造符合侗寨多聚集于大小河流或溪流两侧的特点，为过往行人遮风避雨；苗族和土家族的吊脚楼多依山而建，在平地处采用木柱架空形成上下两层，以木质结构为主，下层一般用于圈养猪牛等牲畜或堆放杂物，上层高悬于地面，既可保持室内通风防潮，又能防止毒蛇、野兽等入侵，这种上下两层的建筑结构既节约土地资源又经济实用，体现了少数民族建筑与生态环境高度适应并顺应自然的建筑智慧。

二 基于“两山”理念的国土空间规划任务

国土空间规划是国家空间发展的指南，在空间开发保护方面具有战略引领地位，是各类开发保护建设活动的基本依据。从传统发展转型为绿色发展是践行“两山”理念的重要基础，而国土空间规划为其提供了有效的生态文明建设管控手段。生态文明建设既要做到综合治理和有效预防相结合，又要整体构建“山水林田湖草”系统生态保护方案。湖南民族地区生态本底基础好，其空间规划最基础的单元是县域国土空间。通过对湖南民族地区相应空间属性和空间关系的全面梳理，笔者认为，其国土空间规划应注重解决空间矛盾，加强空间管控，从空间角度对民族经济社会发展、“三生空间”布局、产业结构调整等进行规划引导和管控约束，加强生态系统保护并提高综合治理力度，资源节约利用和资源合理开发并重，以提高生态文明建设的空间质量，优化国土空间格局，实现民族地区生产与生活、生态绿色与可循环的高质量发展。

基于湖南民族地区国土空间的发展现状，其国土空间规划的重点应依据系统保护要求和各种资源要素流动与资源利用的特点，构建以民族地区资源禀赋为依托的国土空间开发保护制度，建立完善相关配套政策，加强重要区域生态系统的保护和生态修复工程，全面提升生态系统质量和稳定性。在此基础上，针对过度开发利用，加强国土综合整治与生态保护修复，修复退化受损的“山水林田湖草”生态系统，加强“三生空间”管控；同时，将生态文明建设与扶贫攻坚及乡村振兴相结合，在生态资源比较丰富的地区，实现多样化的生态补偿等国土空间开发与保护策略，给民族地区提供更多的生态文明建设“红利”。

（一）加强空间联动，优化民族地区空间布局

调整资源开发利用的空间结构是提高资源利用效率的重要举措。空间优化与资源高效利用是相互联系相互促进的，要因地制宜调整空间布局，优化国土空间要素配比，提高区域资源利用效率。可将民族地区经济发展与重要交通干线建设规划相结合，加强城乡与民族区域的空间联系，带动民族地区的经济发展和新型城镇化建设。

当前，我国正在建设“十纵十横”现代综合交通运输体系，湖南民族地区要抓住这一重要机遇，以高铁和高速公路建设为契机，加快建立民族地区与外界的联系通道和基础设施建设，抓住脱贫攻坚基础设施先行、乡村振兴战略等政策机遇，缩短民族地区与区域中心城市的距离，提高民族地区的生产发展水平。

同时，要建立生态保护、资源开发、文化发展的空间联动机制，在资源开发方面体现空间差异，实现系统联动开发；在产业发展方面体现差异性，实现产业链整合发展；在生态保护方面体现系统性和整体性。尤其要注重地区、县、乡、村等不同尺度的联动发展，充分利用交通基础设施改进和互联网的优势，实现“虚实结合”“线上线下”资源共享和信息互通的空间联动模式。

根据国土空间的生态修复空间特征，民族地区的资源禀赋存在差异，各地区的重点生态保护对象不尽相同。生态系统保护不是单一维持生态屏障，而应注重系统的生态安全，注重保护功能的空间完整性和连续性，要形成贯通武陵山、雪峰山的重点生态功能区，以生态廊道为依托串联各重点保护区，提高生态保护的系统性和科学性，提升国土空间的整体承载力。

同时，要加强民族地区文化资源开发与保护的空间联动，构建“点-线-面”相结合、可联动的民俗文化产业发展空间；以大湘西地区为核心，形成区域文化产业链和产业核心，构建具有差异化、层次性和系统性的体系文化空间布局。

（二）创新扶贫方式，构建民族地区特色产业体系

构建以重点生态功能区和生态保护红线为重要支撑、以禁止开发区域为重要组成部分的区域生态安全格局。要推进资源节约循环高效利用，加大“山水林田湖草”生态系统修复和保护力度。首先，应将交通基础设施建设、扶贫建设、城镇化发展以及生态保护的要求协调统筹，出台有针对性的空间用途管制措施和区域生态补偿措施，加强民族地区与其他发达地区的交通联系，并使民族地区的基础设施互联互通。延伸高速公路和高等级公路在经济不发达地区的线路长度，加大对龙山、永顺、靖州、通道、城步、江华等地的交通基础设施建设。其次，采取市场机制和政府引导相结合，发挥不同地区的优势，发展特色经济，加大政策倾斜和金融、税收、财政扶持力度。在生存条件及生态条件较差、人口分布较少的地区，可采用生态移民和易地搬迁措施，鼓励民众选择新的地址建设新型民俗村寨。

（三）提高资源利用效率，加大民族地区生态补偿力度

生态保护补偿是生态文明制度建设的重要内容。生态环境具有公共产品属性，良好的生态环境就是最公平的公共产品。在人居环境质量提升需求及生态文明建设背景下，生态产品成为稀缺资本。生态补偿机制要求对消耗的自然资源付费并对破坏的生态系统进行恢复。民族地区在为人们提供生态产品的同时，也应依法得到利益补偿[16]。在民族地区率先实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，应大力推进自然资源及其产品价格改革，使自然资源及其产品成为市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的真实体现和全面反映[17]。同时，要加大横向生态补偿力度。根据生态系统服务价值、生态保护和生态发展成本理念，科学合理地对生态产品及服务的开发利用进行补偿，综合运用财政、税费、市场等调节手段，调整生态保护者、受益者和破坏者之间的经济利益关系。可尝试在怀化或湘西州建立全国性的资源市场，并制定碳汇交易制度等交易规则，建立地方横向财政转移支付制度，将各相应生态功能区所在地作为生态产品供给方，受益地区作为需求方，对各民族地区提供的生态产品进行合理定价，并在此基础上实现横向转移支付。只有依靠民族地区的民众经营管理生态产品和资源并使其获利，减少相应的财政支出，才能真正实现民族地区经济效益和生态效益并重的“双重红利”。

三 生态文明建设的国土空间规划实施路径

湖南民族地区的生态文明建设国土空间规划可从以下方面展开：一是从民族地区人的发展转型和经济发展转型两个方面构建产业体系。以生态产业为依托，促进资源、资产、劳动力等要素的合理流动，考虑不同属性要素产生的空间收益差异及分配比例，激发民族地区生态文明建设需求的内生发展动力。二是加强国土空间用途管制制度的实施。首先必须打破依靠粗放式和掠夺式开发资源致富的传统观念，做到资源开发与保护相结合，提高资源综合利用效率[18]；其次要因地制宜地开展地方性综合性的生态治理，发挥各民族地区村规民约在生态文明建设中的积极作用。三是要有效提升空间治理水平，注重对区域生态系统的整体保护，不断提升生态治理水平和治理能力。

（一）加强“三生空间”管控

建立国土空间规划体系并完善开发保护制度，科学布局生产空间、生活空间、生态空间“三生空间”，是生态文明建设的关键举措。民族地区制定国土空间规划应注重对上级规划要求的具体落实和实施效果，做到因地制宜，突出针对性和实效性。依据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）结果，明确“三生空间”的管控边界，科学确定空间规模和管控约束指标，并根据相应的管控要求进行动态监督和定期评估，并予以调整完善。通过空间的开发、保护、置换和更新，构建支撑社会经济发展的高质量空间体系。

湖南民族地区与我国其他民族地区不同，其生态系统稳定性较强。其自然资源丰富，生物具有多样性，这是提高自然生态系统的健康水平和服务功能、提供优质生态产品和公共服务、维持人与自然和谐共生的良好基础。以自然保护地为例，各级政府应依法划定或确认需长期保护的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等区域，以及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值。城镇建设和产业发展等各类生产活动已造成了局部地区严重的自然生态系统破坏，但自然保护地是最不能被破坏的生态本底。按生态价值和保护强度，自然保护地可分为国家公园、自然保护区、自然公园3 类。据湖南统计年鉴公布的数据，湘西州作为民族地区最具代表性的地域，2018 年共有各级各类自然保护区32 个，其中，国家级3 个，省级5 个，自然保护区面积达23.7 万公顷。全州森林面积为1 332万公顷，森林覆盖率为70.24%。城步县有南山国家公园、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园、金童山国家级自然保护区等4 个国字号招牌。湖南民族地区的自然保护地较多，但自然保护地管理还存在职责交叉、范围边界不清晰、自然资源资产确权登记历史遗留问题较多、差别化管控执行不到位、全民共享的自然资源使用机制和制度不完善等诸多问题，制约了湖南民族地区的发展，需加强生态环境管理力度，加强“三生空间”管控。

（二）实施国土空间用途管制

从全国范围来看，依据民族地区的资源条件，湖南民族地区划入重点生态功能区的比例较大。其国土空间用途管制应采取分类管制[16]，并系统做好自然资源保护与利用、生态修复与国土综合整治等工作。要大力推进自然资源资产产权制度改革，鼓励民族地区出台适用于多种形式的生态保护补偿地方法规或规范化文件，加强全要素国土空间用途管控，建立全要素自然资源统一的底线管控体系。严格执行非耕农用地、生态用地的用途转换管控，并协调好自然资源保护与开发的关系，对于不涉及底线问题的自然要素实行更加灵活的弹性管理，保障生活空间以及生产、生态空间的科学转换，提高对自然资源的综合高效利用水平，实现生产、生活和生态的高质量发展。

加强国土空间用途管制与民族地区特色文化格局空间保护的协调统一。民族地区独特的文化和风土人情，是高品质人居环境的重要组成部分。应实施符合民族特色的、可实施的管控操作方案，注重乡村民俗特色及风貌的塑造和传承，规划具有针对性的特色塑造方案和文化保护的规划应对路径。可对相应的自然保护地，如国家公园、森林公园、风景区、历史人文景点和古村落等，采用有机串联方式，将自然与人文景观联动起来，构建自然与文化相协调、具有连续性、高度开放的区域生态空间系统。

（三）提升空间治理水平

一是要依照《矿产资源法》《土地管理法》等法律法规，加强对民族地区自然资源、自然保护地等国土空间的开发保护；同时也要结合《自然保护地法》《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等立法工作，依法建立完善与国土空间用途管制要求相适应的地方性管理条例和规章制度，提高国土空间用途管控水平。

二是充分发挥民俗文化的积极作用，构建基于生命共同体理念的生态文明价值体系。通过生态文明价值观，引导民众养成良好的生态文明素养，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明建设发展道路。

三是要加大湖南民族地区政策扶持力度，精准施策并提高政策的针对性。要鼓励本省、本地区以及对口友好省份等进行横向合作，破解民族地区与内地及发达地区的城乡资源与要素的流动障碍。应充分引入市场机制，积极引导企业和社会组织参与民族地区的生态治理。

湖南民族地区发展的不平衡和不充分的问题，源于人们对于优质自然资源和环境的生态需求日益增长的需要。以习近平生态文明思想为指导，运用“两山”理念和系统论，从国土空间规划路径角度认识湖南民族地区生态文明建设，是以“山水林田湖草生命共同体”为基础，统筹各要素之间的相互关系，形成节约资源和保护环境空间格局的有益探索。在国土空间规划中实施民族地区空间联动是生态文明建设的前提，生态产业体系构建是生态文明建设和民族地区经济社会可持续发展的基础，提高资源利用效率与保护资源相结合，则是破解民族地区生态保护与经济发展矛盾的关键。

确立与湖南民族地区生态文明建设相适应的发展方式是保障手段，不断提高空间治理水平、实现民族地区经济社会与生态的协调可持续发展是根本目标。当前，民族地区生态文明建设面临着多种机遇与挑战，从生态文明建设角度提出降低资源要素消耗，提升民族生态生产要素合理配置能力，并通过生产方式和生活方式的绿色转型，倡导既可推广又符合当地发展的差异化实施路径，这将是不同区域生态文明建设的重点内容。