监察体制改革背景下的监检衔接研究
——以补充侦查（调查）为切入点

王昱蕴

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

一、背景的诠释：监检衔接中的两种权力

2018 年3 月，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），《刑事诉讼法修正案》也于同年10 月通过。 在监察体制改革的大背景下，监察委员会接洽原属于检察机关的职务犯罪侦查职能，是我国监察体制改革的重大举措，检察工作和《监察法》如何有效衔接则是重中之重。 习近平明确提出了改革目标不能偏、工作职能要跟上、各项规则要跟上、配套法规要跟上和协调机制要跟上的总体要求，这一要求蕴含着以问题为导向的改革逻辑。[1]而当下职务犯罪侦查职能主体的转换，必然产生监检业务冲突与衔接问题。 正如专家学者所言，要厘清监察委员会与检察院、法院之间的权力结构，保障调查权在实践中能够合法、有效展开。[2]

由于在职务犯罪中， 证据的收集和固定过程较为困难， 监察委员会对案件的调查程序也隐秘而独立，给检察机关的审查起诉过程增加了难度，补充侦查也常会发生。 但检察机关对此类案件如何实施补充侦查， 尤其是对需要退回补充调查的案件如何处理，目前尚未给出明确安排。 有学者认为应该更加重视刑事诉讼法本身的立场， 将刑事诉讼法摆在第一位， 充分发挥应有的程序制约功能，并强调检察机关的制约作用。[3]同样的，也有学者指出“制约模式”，即在尊重监察机关独立行使调查权的同时，通过检察机关享有的审查起诉决定权和调查活动引导权， 实现两机关之间的分工与制约。[4]可见，监检机关的有效衔接以及补充侦查（调查）无疑对贯彻法律监督、完善证据体系和维护被追诉人的合法权益都有十分积极的意义。既然各项权力的重新配置已经尘埃落定，为了更加科学合理地实践补充侦查制度， 对补充侦查的配合机制、路径选择以及监检衔接的研究就成为一个刻不容缓的课题。因此有必要通过分析检察机关审查起诉阶段补充侦查（调查）权现状并加以完善，最终使该项权力发挥出应有的作用，从而推动我国司法改革的进一步发展。

二、补充侦查（调查）存在的问题及原因分析

（一）法条欠缺与实践困境

在立法层面，关于补充侦查（调查）的规定既“明确”又“不明确”。 说其“明确”，是因为条文数量不多，《刑事诉讼法》第170 条和《监察法》释义第47条都明确了检察机关的程序决定权，也表明了程序选择的先后顺序，即退回补充调查在先，自行补充侦查为补充。①《刑事诉讼法》170 条：人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。 人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。《监察法》释义第47 条第3 款：监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为犯罪事实不清、证据不足，需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；监察机关进行补充调查的期限是1 个月，补充调查最多两次。这是检察机关对监察机关进行监督的重要体现和制度措施。 需要注意的是，“退回补充调查”与“自行补充侦查”是有先后顺序的，考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感，检察机关公诉部门审查后认为需要补充证据的，一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时，才由检察机关自行补充侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》也细化了检察机关可以自行补充侦查的三种情形。②《人民检察院刑事诉讼规则》第344 条：对于监察机关移送起诉的案件，具有下列情形之一的，人民检察院可以自行补充侦查：（一）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；（二）物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；（三）其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。说其“不明确”，则是由于条文所规定的内容略显模糊，根据《监察法》第47 条，交给检察机关的自由裁量权太大。③《监察法》第47 条：人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在1 个月内补充调查完毕。 补充调查以二次为限。其释义也未能明确指出适用退回补充调查的具体情形。④《监察法》释义第47 条第3 款：监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为犯罪事实不清、证据不足，需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；监察机关进行补充调查的期限是1 个月，补充调查最多两次。

在实践层面， 有部分地区的监察委员会办案人员，认为其调查终结的案件如果被检察机关退回，就会“面子上挂不住”，甚至与检察机关有个“心照不宣” 的约定： 能不退回监察委员会的就尽量不要退（回补充调查）。 因此有些地区的检察机关更倾向自行补充侦查，这种做法与制度设计初衷相去甚远。而且引起笔者关注的另一个现象是：在调查期间，面对案情疑难复杂、证据把握不准的案件，案件审理是以监察委员会的名义请检察机关提前介入案件调查活动，避免检察机关在案件审查阶段开展补充侦查（调查）。 频繁申请检察机关在调查程序中提前介入，不仅会逐渐削弱检察机关的制约作用、 使案件审查流于形式， 也不利于监察委员会具办人员本身提升调查能力和法律素养。

（二）成因探究

1.宏观层面

监察法律体系现状： 监察法律体系的构建至今不到两年时间，无法一蹴而就。当下的法律体系都是日积月累构造起来的， 中国的法治体系建设必须从实际出发，在实践中逐渐走向完备。《监察法》作为监察法律体系中的第一部重要法律， 也需要后期不断的改进和修正。

检察机关制约能力： 实务中检察机关对监察委员会的制约能力， 因后者的地位和性质有所降低。 据报道， 检察机关自觉接受各级纪委监委监督，在2018 年共有774 名检察人员被监察委员会因违法违纪查处。[5]所以目前检察机关更多体现出配合作用。

2.微观层面

两种补充侦查（调查）方式各具特色。一方面，自行补充侦查确有自身优势：有利于公诉人形成心证，既能巩固、补强言词证据，又能帮助公诉人更好把握案件发展态势； 针对性强， 在确保证据能力的基础上，增加证据的证明力；同时还能够有效排除非法证据，检察机关作为法律监督者，其自行补充侦查能得到被追诉人的认可和信服。从另一角度，退回补充调查也具有一定的缺点：在鼓励认罪认罚的大形势下，会增加被追诉人彻底翻供、提出上诉的顾虑；监察委员会需要再次投入大量的时间和精力， 降低诉讼的效率；两机关之间缺乏有效的沟通协调机制，由领导之间对接再落实到具办人员， 渠道不畅导致检察机关不愿意将案件退回。

无论是立法缺失还是实践偏好， 都足以反映出在职务犯罪案件审查起诉过程中， 对补充侦查（调查）的程序选择存在误区；无论是宏观现状还是微观利弊， 都有待从监检结构上对这两种方式的关系做进一步研究。

三、 权力视角下的退回补充调查与自行补充侦查

监察体制改革的核心在于权力的配置与运行。检察机关和监察委员会的权力需求有两个很重要的方面：权力的合理分配及其规范运行。因此厘清检察权与监察权的权力界限就变得十分必要。 以权力边界为限，找到补充侦查（调查）的划分标准。同时结合实务中暴露出来的问题， 笔者认为检察机关有必要明确退回补充调查的具体情形， 并给予退回补充调查应有的重视，从而妥善配置司法资源、规范司法制度运行。

（一）检察权与监察权的权力边界

1.权力配置的视角

检察权来自《刑事诉讼法》，监察权派生于《监察法》，二者在权力基础上因取得方式的不同有着本质的区别，这也是区分二者的法律基线。两种权力所包含的内容也不尽相同： 检察权除代表国家支持公诉以外，更重要的内容就是法律监督；监察权则负责调查、监督和建议，这里的监督主要指的是权力滥用方面的监督。 此外，二者价值理念不同：检察权的目的在于增强诉讼监督刚性，保障公诉职能，最终达到查清事实、惩罚犯罪的价值目标；而监察权的价值在于强化监察效能和提升反腐力度，实现惩前毖后、改善政治生态的理念。

尽管补充侦查（调查）的决定主体是检察机关，但考虑到监察委员会的工作性质， 在决定退回补充调查时， 检察机关负责人可与监察委员会相关负责人进行协商沟通，但仍应以检察机关的决定为准。

2.权力制衡的视角

监察权的行使，如谈话、讯问、留置等措施，必然引起监察委和作为被监察的公职人员之间的权力与权利冲突。 但“只看权力、不顾权利”不是正义，保障被调查人合法权益的工作也不可缺失。 检察机关要确保案件在每一个阶段以及流转过程中的“正义”，通过非法证据排除、退回补充侦查（调查）等方式，使案件回归正义的轨道。 但不必担心监察权的行使因检察权的制约而受阻， 相反会因存在相互制衡的权力而提高其公信力。

因此，从权力制衡上厘定检察权与监察权，检察权从保护公民基本权利的基础出发， 理性制约监察权，退回补充调查就是有效手段之一。通过行使退回补充调查权，强化检察机关制约作用。

（二）退回补充调查与自行补充侦查的关系

相同点在于：首先，在性质上，二者都是刑事犯罪案件的法定侦查手段，均为补充性质。 其次，在目的上， 二者都是为了更好地收集固定犯罪证据、惩罚犯罪，完善追诉过程。 第三，在时限上，二者都有明确的规定，应当在1 个月内补充侦查完毕。 其不同点在于：第一，在实施主体上，前者实施主体是原本就负责调查的监察委员会，后者则是负责审查起诉的检察机关。 第二，在适用顺序上，《监察法》对于二者表现出区别对待。 在职务犯罪案件审查起诉阶段， 退回补充调查与自行补充侦查有主次之分。 第三，在价值取向上，检察机关自行补充侦查可以有效排除非法证据， 退回补充调查可以更方便直接的获取对应证据。

对比二者之后不难发现， 自行补充侦查在某些方面会表现出劣势：例如人员转隶后的检察机关，不可避免的出现“案多人少”的矛盾局面；检察官普遍擅长“用证据定案”，却不一定都能圆满完成“抓人破案”。 而退回补充调查在个案里却能显现一定的优势，例如时间充裕，有两次退回补充调查的机会，每次都可以争取到1 个月的时间， 有利于彻底查清案件事实，掌握犯罪证据。 相比之下，当前法律法规都倾向于退回补充调查。

（三）“退回补充调查”的应然式内涵

1.完善退回补充调查制度的必要性

从立法原意出发， 惩罚犯罪与保障人权并重是我国刑事诉讼基本理念之一，退回补充调查既能要求证据资料进一步完善证据资格、 达到证明标准，又能对调查活动的合法性依法进行监督。退回补充调查正是加强证据三性的绝好机会，帮助检察机关及时排除无法补正的实物证据及非法获取的言词证据。

从现实做法看，监察体制改革后，检察机关专业的侦查人才相对匮乏， 自行补充侦查的难度有所提高。职务犯罪案件的主体一般反侦查能力强、心理素质相对稳定、见识广，检察官在面临巨大的挑战性的同时也会受到一定的舆论压力， 此时将案件退回补充调查会是一个更好的选择。

从独立优势看， 退回补充调查增强了检察机关诉讼监督的刚性要求。不仅维护检察机关的权威，同时也大力遏制刑事诉讼中的违规违法行为。 作为增强监检衔接的重要一环， 也在一定程度上提醒监察委员会以后办案过程中所要注意的法律问题， 有利于两机关更好的配合。

2.完善退回补充调查制度的可行性

法律有规定。《监察法》、《刑事诉讼法》以及其他相关法律文件都有关于退回补充侦查（调查） 的要求，只是目前看来还不够明确详细，但其在理论上是具有一定的法律基础的。 用法律途径进一步完善该制度，对监察委员会、检察机关提供更明确、规范的办案指南。

做法有遵循。 《监察法》规定职务犯罪调查立案后的部分处理方式要参照《刑事诉讼法》 的相关规定，尽管性质不同于退回公安机关补充侦查，但在程序上也有可以借鉴的地方。 《监察法》作为新出台的法律，在相关程序上有很多需要考究的地方，或许能在《刑事诉讼法》中找到合适的参考。

监检衔接的重要一环。 退回补充调查是监检衔接工作中不可或缺的内容， 监察委员会的调查活动与检察机关的审查起诉活动之间不总是单向的，检察机关也有将案件退回原调查组进行补充的权力。应当在监察委员会的地位和性质基础上， 探索检察机关与之衔接的程序细节。

四、双重视野下的制度完善之路

在立足理论的同时， 兼顾实务中显现的相关问题， 笔者尝试从立法和实践两方面提出切实可行的建议：

由表6可以看出，对于长春市大学生足球课程优化，A1转变理念有很大的影响.A2、A3器械道具和环境设施建设影响不是很大.因子1命名为“转变理念”，因子2命名为“器械道具”，因子3命名为“环境设施建设”，从因子分析结果得出，长春市大学生足球课程优化具有较好的结构效度，因此，确立长春市大学生足球课程优化评价指标，并建立指标递阶层次结构，共包含3个一级指标、2个二级指标及17个三级指标，如图1所示.

（一）立法层面：必要的制度建构

1.检察机关自行补充侦查、退回补充调查的范围或条件

（1）犯罪事实清楚，情节简单，细节问题由检察机关自行补侦更为便利的。当案件调查终结后，原专案组成员就分散投入其他监察案件调查过程中，此时如果因个别细节问题而采用退回补充调查， 必然降低诉讼效率，浪费司法资源。

（2）犯罪事实清楚，情节复杂，自行补充侦查有利于具办公诉人梳理案件脉络、提高办案效率的。有的案件虽然涉及的人物关系网络庞大、情节复杂，但监察委员会随卷移交的证据没有太大问题。 此时负责审查起诉的检察官通过自行补充侦查， 厘清理顺犯罪情节与各类罪名，在法庭上更好地进行辩论。

（3）犯罪事实大致清楚，情节比较复杂，犯罪嫌疑人愿意在检察机关坦露罪行， 自行补充侦查更有利于查清案件事实的。 有部分犯罪嫌疑人在案件移送到检察机关、 接触到辩护律师后才愿意展开供述和辩解。检察机关的法律监督职责，也给犯罪嫌疑人一针定心剂， 使其权利得到保护的前提下开展自己的供述和辩解。

由于监察委员会调查的职务犯罪案件政治性强、 敏感度高， 检察机关审查后认为需要补充证据的，应当以退回补充调查为主。笔者认为需要进一步明确适用情形，可以从以下几个方面进行概括：

（1）案件主要事实不清，犯罪情节未予查实，遗漏同案犯罪嫌疑人的。监察委员会的调查活动，对犯罪嫌疑人及其周边有关人员的震慑力度、 警示力度都很大，若案件的主要事实和情节都无法查明，监察委员会的威严将会受损，无法取得政治监察目的。

（2）证据之间有矛盾、有疑点，对定罪量刑有重要意义的证据尚未掌握的。 监察委员会作为案件调查环节的经办人， 对于整个案件证据链条的把握以及证据体系的构建，是最有发言权的。对于证据方面有重大瑕疵的案件，检察机关应当将其退回。

2.退回补充调查的程序规定及其简化

有实务专家曾提出退回补充调查的程序规定。[6]此种情况下退回补充调查的过程实在繁复。 对此，笔者提出如下建议：以司法解释的形式明确检察机关退回补充调查的情形， 对于符合该情形的案件，由具办检察官直接与调查程序负责人沟通协商，将案件处理结果告知指定其办案的上级人民检察机关即可；对于不在规定情形范围内的疑难复杂或重大案件， 基于检察机关内部的领导与被领导关系，还是应以上级人民检察机关的意见为准， 由其出面沟通协商。

首先，简化的程序要求会更贴近实务，不浪费案件审理期限，尽可能保障犯罪嫌疑人的基本权利，由程序正义进而实现实体公正。其次，强化检察机关对监察委员会的制约作用， 更好地显现检察机关的法律监督者角色。 第三，加强监检衔接，打通具办负责人的沟通渠道，极大节约沟通成本，使监察人员更加明确补充调查的缘由和具体方向， 完善调查阶段的程序正义。

（二）实践层面：适宜的路径选择

1.检察机关适时介入

从专业性考量的角度来看， 介入的时间应该在监察委员会立案后、调查程序终结前。所谓“适时”应是监察委员会办案人员把事实大致调查清楚后，关于某些证据的取舍问题有疑惑时， 由检察机关介入调查并给出法律建议。 介入调查的范围仅限审查涉嫌犯罪的相关问题， 监察委员会内部的分工不仅有处理职务犯罪的部门，也包括轻微违纪的调查活动。检察机关在提前介入时， 应仅介入涉嫌违法犯罪的调查活动，并从法律角度给办案人员进行指导。通过提前介入，在保证案件质量的基础上提高调查效率，对国家机关和犯罪嫌疑人都有着积极的意义。

2.检察机关加大制约与审查

监察委员会不能凭借自己独特的机构性质，与其他国家机关“各自为政”，因此适当的制约机制必不可少。检察机关不能仅仅与监察委员会相互配合，也要对调查过程的合法性进行制约， 以便逐步规范监察委员会行使其行政权力， 更好地开展反腐败工作，从而保障法律的权威。

对于监察委员会与检察机关“约定尽量不退（回补充调查）”这样的现象，笔者认为还是应当竭力避免，各机关应当依法相互制约，对于案件是否可以终结调查程序、是否需要退回补充调查、甚至是否满足起诉条件，绝不可混淆职能，更不能串通约定，这样既是对犯罪嫌疑人的不负责， 更有损司法的威严和公正。

综上，应通过刚性且合理的程序设计及衔接，保障职务犯罪案件刑事诉讼的顺利进行， 达到权力间的制约平衡，保护犯罪嫌疑人和被告人的应有权利，以实现程序的正义。