全面普及无纸化送达的实践困境与改革进路

徐丹阳

（上海市第二中级人民法院，上海 200070）

全面深化司法体制改革、全面推进信息化建设是实现审判体系和审判能力现代化的必由之路。 利用电子化、信息化方式深入推进司法体制改革的各项环节，促进大数据、人工智能等科学新技术在司法实践中的深度融合与全面应用，既能让司法体制在新时代焕发出新的生机和活力，又能让人民群众感受到便捷的同时愈发信赖司法、尊重司法。 值得欣喜的是，党中央出台的一系列重大举措，为推进司法体制改革提供了有力的制度保障；信息时代科学技术的不断发展，又为深入推进司法体制改革创造了充足的物质条件。

一、转变：以高效、便捷为目标的无纸化送达改革

送达是指司法机关按照法定程序和方法将诉讼文书送交受送达人的诉讼行为。 诉讼文书的范围很广，人民法院审理的民事诉讼案件中的诉讼文书，根据制定主体可分为两类：一类是由一方当事人制作，需经人民法院向另一方当事人发送的诉讼文书，包括起诉状副本、上诉状副本、反诉状副本等，这些诉讼文书均需在审理前完成送达，另一类是由人民法院制作并向各方当事人或其他诉讼参加人发送的诉讼文书，包括传票、告知权利书、应诉通知书及判决书、裁定书或调解书等裁判文书，以及其他由人民法院制作的诉讼文书。

（一）被动为之：从直接送达转向邮寄送达

送达是一个程序性的问题， 又是连接程序与实体的纽带。 送达之于程序正义和实体正义均有十分重要的意义，依法完成送达既是对程序正义的保障，又可维护当事人的诉讼权利。 为维护程序正义，人民法院应当采取法律许可的方式完成送达。 《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民事诉讼法”）第85 条规定，送达诉讼文书，应当直接交给受送达人；第88 条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。 根据上述规定，人民法院在送达时应首选直接送达的方式，仅在直接送达无法实现的情况下才可采取其他送达方式。 然而，随着人们维权意识的增强和立案登记制改革的影响， 人民法院受理案件数量激增，加之人民法院普遍存在“案多人少”的矛盾，司法资源严重不足，完全采用直接送达必将导致司法辅助人员工作量加大， 进而拖慢诉讼程序的速度。因此，目前人民法院普遍首选采用邮寄送达，将送达流程转交给邮政快递来完成。 在人民法院的司法实践当中， 直接送达逐渐演变成了要求当事人到法院领取诉讼文书。

邮寄送达有着比直接送达更为广阔的发展空间。在司法实践中，当事人恶意逃避法院送达，隐匿其真实地址或变更住所之后不向人民法院告知的情况非常普遍， 故即便是采用邮寄送达，“送达难”问题亦难忽视。 为解决此类问题，浙江省高级人民法院曾于2015 年11 月探索与阿里巴巴公司合作，通过网络大数据掌握当事人的送达地址，并将诉讼文书直接寄到当事人的淘宝收货地址。[1]现代人的衣食住行都离不开互联网，淘宝中的收件地址视为送达地址，是邮寄送达的一大突破，为司法辅助人员的工作带来便利，这种便利依赖于科学技术的充分发展。笔者认为，科学技术可以为送达方式带来更深刻的变革。

（二）主动求变：纸质材料送达转向无纸化送达

传统意义上人民法院的工作离不开“白纸黑字”的纸质材料， 纸质材料的特点是清晰明了， 方便批注，但不易保管、容易丢失。近年来，案卷丢失事件频发，究其根本是因为纸质材料繁多。人民法院本就普遍存在案多人少的矛盾，若任由纸质材料堆积，又将造成“案多地少”的矛盾。况且，司法辅助人员在送达之前需要制作大量的纸质材料， 亦不符合节约纸张的环保理念。结合时代的发展和提高效率的需要，送达方式应当转向无纸化。

科学技术是第一生产力， 是推动人类文明进步的革命力量。“互联网+”行动计划在我国“十三五”规划中被提升为国家战略，随即引发全社会的变革。[2]在这场变革中，“无纸化”应运而生。4G 时代，人们出行乘坐公交、地铁不再需要纸质票根、医院挂号也不再需要纸质单据，饭店点餐也可在手机上直接操作，甚至连纸币都已经被取代， 无纸化已经融入到人们的生活当中。 人们除了在日常生活中感受到无纸化的便利之外， 全国各地各行业也在力推“无纸化办公”。 人民法院通过开通网上立案平台、扫描纸质材料进入电子档案、 语音音字转换同步生成电子笔录等等方式，逐步形成了一套可复制、可推广的无纸化办公模式。然其所涉环节，或是人民法院内部工作流程，或是从当事人处收取材料，并未进入人民法院对外发送材料的领域。笔者认为，当前人民法院应当推广以无纸化方式对外发送材料， 即实现和推广无纸化送达。

无纸化送达，是依赖通讯、网络等手段，不以纸质材料为载体完成诉讼文书的送达。 基于其依赖电子设备的特点，无纸化送达更广泛的被称作“电子送达”。笔者认为，这种送达方式区别于传统送达，本质上是因为其不以纸质材料为载体， 因此无纸化送达的称谓更为准确。 无纸化送达相比传统送达更为契合人民法院第四个五年改革纲要中关于推动送达制度改革所要求的高效、便捷。 为实现高效、便捷的改革目标，节约司法资源，人民法院的送达方式应主动求变，将送达方式改革纳入到电子化、信息化发展的进程当中，更加深入地探索无纸化送达方式改革，全面普及以不通过纸质材料为载体向当事人发送诉讼文书的无纸化送达。 这种求变并非没有基础，试想，阿里巴巴公司并非只掌握当事人的收货地址， 使用淘宝购物时， 卖家与买家联系沟通使用的阿里旺旺本身就具备即时聊天功能， 如若使用阿里旺旺直接完成送达， 岂不比找到当事人邮寄地址后再使用邮寄送达更加方便快捷？ 当前，5G 网络在我国已经实现商用，它的到来会对人们的生活产生怎样的改变，今天的我们很难想象。

二、现状：我国无纸化送达的相关规定及种类归纳

我国现行法律法规中并未出现“无纸化送达”一词的相关内容， 笔者以现有法律法规中的电子送达作为研究基础。电子送达在我国民事诉讼法、民事诉讼法司法解释及其他规范性文件中均有表述。

（一）我国无纸化送达的相关规定

2017 年最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（下称《若干意见》），明确指出在严格遵守民事诉讼法和民事诉讼法司法解释关于电子送达适用条件的基础上， 积极主动探索电子送达及送达凭证保全的有效方式、方法。意图通过送达方式革新提升民事送达的质量和效率， 将司法为民落到实处。

我国法律法规中第一次将发送电子邮件作为送达方式出现在2002 年的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法＞若干问题的解释》中，该解释在海事诉讼特别程序法第80 条第（三）项“通过能够确认收悉的其他适当方式送达”的基础上，于第55 条将“传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达方式”作为扩充。 其后，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件若干规定》中，又将“捎口信、电话”与电子邮件一起作为传唤当事人、证人到庭的方式。 而在《最高人民法院关于涉外民事或商事司法文书送达问题若干规定》中，又将电子邮件作为送达方式再一次提出。 上述规定系我国关于无纸化送达的最早渊源，之后全国各地法院纷纷开始尝试。 2012 年，新版民事诉讼法正式将电子邮件送达方式上升到法律规范的高度。该法第87 条规定，经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外，采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》（以下简称“民事诉讼法解释”） 第135 条在此基础上规定，电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。 此规定中的“移动通信”应当包括但不限于短信，而“即时收悉的其他特定系统”为无纸化送达在互联网领域的发展预留了基础。

除此之外，《若干意见》 中又将无纸化送达方式做出扩展，其第2 条规定当事人同意电子送达的，应当提供并确认接收民事诉讼文书的传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。 将提供微信号作为当事人可提供送达地址的一种，这意味着人民法院已经探索通过微信推送的方式向当事人完成送达。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中指出，应当充分利用中国审判流程信息公开网， 建立全国法院统一的电子送达平台。

（二）我国无纸化送达的种类归纳

我国现行法律法规中规定可采用的无纸化送达方式包括如下几种：

1.电子邮件。 电子邮件是网络普及后取代寄送信件的交流方式， 也是我国立法首先确认的无纸化送达方式， 全世界范围内无纸化送达的最早探索也是通过电子邮件。 电子邮件的最大缺点是不具备即时性， 即受送达人需要主动打开其电子邮箱才能查收诉讼文书。

2.电话。 电话交流充斥在司法程序的各个环节，便利性强。人民法院受理案件后，无论是司法辅助人员还是承办法官，无论是在审理之前或是审理之后，通过电话与当事人沟通是最为方便的。 我国无纸化送达最早尝试即为2006 年北京市朝阳区人民法院在简易民事案件当中适用录音电话通知和传唤诉讼当事人的试点工作。[3]

3.短信。 现行法律规定中并未明确短信可以作为无纸化送达方式的一种，据前文所述，短信应当包括在民事诉讼法解释第135 条的规定当中。 短信在庭前通知当事人到庭参加审理时已被使用，其简便、快捷的特点极易被接受。

4.微信。 微信及其派生出的公众号、小程序、支付等功能，已经进入了人们生活的方方面面。 《若干意见》 已经要求当事人提供微信号作为送达地址，但目前尚未出台具体操作方案。 笔者认为，通过微信等社交媒体实现送达的可操作空间极大，应当探索。

5.电子送达平台。 将诉讼文书收纳到电子送达平台中，当事人在知悉人民法院受理案件后，自行至电子送达平台中查阅相关诉讼文书。 与电子邮件相似，当事人向人民法院提交诉讼材料后，何时完成排期、何时将案件排期信息收录到送达平台中，均不由当事人掌握。 而人民法院的诉讼文书往往具有很强的时效性， 超过一定期限可能对当事人的诉讼权利造成影响。因此，电子送达平台方式需以另行通知作为配合。

除此之外， 各地法院在关于无纸化送达的各自探索中也尝试了其他送达方式， 较为典型的是江西省采取的“E 送达”，即向受送达人的手机发送短信链接，由当事人点击后进入并受领传票。各种规定提供了思路，各地探索也体现了热情。但目前情况也体现出了各自为战、不成体系的现象，这与我国目前立法尚不完善有密切关系。笔者认为，实现全面普及无纸化送达， 应当首先解决因立法不完善而造成的实践困境，并找到好用、管用的方式。

三、困局：阻碍无纸化送达全面普及的三大因素

我国现行关于无纸化送达的法律法规并不完善， 这导致了社会上对于无纸化送达能否担当重任并确保司法公正仍有质疑之声， 对其全面普及造成阻碍。 司法的功能是有限的，民众对司法的期望却是百分之百的。 一个案件没有实际送达的负面效果可以冲抵一百个案件中的实际送达的正面效果。[4]笔者认为，阻碍无纸化送达全面普及的原因在于现有法律法规并未给予无纸化送达良好的发展空间，甚至在几个方面有对其加以限制之嫌，具体表现在：

（一）送达效果无法实现

民事诉讼法第143 条规定，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的， 或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决。第144 条规定，被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。上述两个条文是人民法院完成传票送达后产生的法律效果， 即完成送达后对于案件的审理出现如下不同情形：其一，双方均收到传票且到庭参加庭审的，案件进入实体审理；其二，双方均收到传票，原告或上诉人未到庭参加庭审的， 人民法院可以按照撤诉处理；其三，双方均收到传票，被告或被上诉人未到庭参加庭审的，人民法院可以缺席判决；其四，当事人一方以上未收到传票的， 人民法院应当采取其他方式完成送达。目前，民事诉讼法中并未明确在采取其它送达方式完成送达的前提下可以采取民事诉讼法第143 条、第144 条的处理方式。

事实上， 在争点明晰、 事实清楚的案件审理之前，有法官采用电话通知+发送短信确认的方式告知当事人到庭参加审理的时间和地点， 以此取代向当事人发送传票；也有法官对此方式嗤之以鼻，认为该类案件争议本不大， 应在确保送达的基础上快速处理，电话与短信相结合的方式取代传票，仅仅在送达方面实现了提速， 如果当事人接收到通知之后不到庭，法院不能依法按照撤诉处理，只能再一次通知当事人到庭，这无疑拖慢了审理的进程。 综上，无纸化送达因无法产生送达效果，故而仅停留在“通知”层面，没有上升到“送达”的高度。

（二）送达结果难以固定

送达的内涵包含两个方面， 一方面是人民法院将诉讼文书“送”出去，另一方面应当确保当事人收到，即完成“达”。人民法院通过受送达人在送达回证上签字或盖章的方式确认受送达人收到诉讼文书。民事诉讼法第84 条规定，送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。有学者指出：送达的意义不仅在于使受送达人了解文书的内容，按照法定程序参加诉讼活动，行使诉讼权利，承担诉讼义务，还在于送达后要产生一定的法律后果。 受送达人要在送达回证上签名或盖章，这是为了保证送达依法定方式进行，以此证明受送达人确实收到了诉讼文书。[5]

无纸化送达难以要求受送达人即时完成签收送达回证的行为，前文所述的几种方式，仅仅是借以将诉讼文书“送”出去的途径，确认送达需符合法律的标准：其一，送达事实上已经完成，即受送达人知悉送达内容；其二，送达完成的事实被形式上确认。 无纸化送达的便利在于，实现第一个层面相对容易，实现无纸化送达的困境在于，实现第二个层面难度较大。一个已经成功送达邮件的事实并不能证明或保证邮件接受者事实上真正阅读了邮件。[6]对此问题， 全国各地法院采取了不同的实践方式，北京市在文书实现送达后，可在送达系统中将文书送达受送达人手机、邮箱的时间及当事人阅读的时间打印出来视为签收。 江西省在文书实现送达后，由当事人将“准时出庭，到庭后补签诉讼文书送达回证”反馈至法院。 重庆市在将诉讼文书以无纸化形式发送后，如当事人未在三天内接受信息，视为未送达成功，改为传统送达方式。[7]笔者认为，上述处理方式有可取之处，但仍显混乱。 全面普及无纸化送达，应当形成一种统一、有效的方式，进而实现复制和推广。

（三）适用范围不够全面

民事诉讼法第87 条明确将判决书、 裁定书、调解书等裁判文书排除在无纸化送达的适用范围之外。日本民事诉讼法中也有类似规定，法院公开宣判的判决书正本不允许以电子化形式送达。[2]笔者认为，将裁判文书排除在外，突显了无纸化送达的局限性，成为无纸化送达全面普及的桎梏。

判决书具有既判力，代表着国家和司法的权威，有着严格的格式要求和生效标准， 能够引起法律关系的产生、消灭；关系到当事人权利义务的认定，具有权威性，且需要长期保存。[8]当案件进入执行环节，当事人需要手持裁判文书将已经确定的法律关系予以兑现， 裁判文书对当事人来说具有更加重要的意义，象征着案件已经经过裁判，各方当事人权利义务已经处理完毕。 然裁判文书的重要性虽在诸多诉讼文书当中排在首要位置， 但并不应成为将裁判文书排除在无纸化送达的范畴之外的理由。首先，民事诉讼法中并未规定其他送达方式不得送达上述文书，即通过转交送达、留置送达、委托送达等方式均可实现对上述文书的送达，唯独将无纸化送达排除在外，欠缺合理性；其次，不排除有部分当事人崇尚以无纸化方式接收裁判文书， 在此情形下仍将上述文书排除在无纸化送达的适用范围之外， 与当事人的真实意思相悖。

综上，三大因素背后映射的是立法的滞后，笔者认为，实现无纸化送达的全面普及，需在直视这些阻碍无纸化送达全面普及因素的同时探索符合时代特点的无纸化送达模式， 以求破解无纸化送达难以充分发挥价值的现状。

四、进路：全面普及无纸化送达的两方面建议

“破而后立，晓喻新生”是指打破原有的规则而创建新的规则，以实现新生。 笔者认为，全面普及无纸化送达就是要做到“破而后立，晓喻新生”，即从立法和实践两个方面入手：首先要“破”，即需破除无纸化送达发展的制度障碍， 保障其在宽广的空间当中生根发芽；其次要“立”，即在互联网等新生事物当中找寻适合其发展的方向。

（一）“破”：立法先行，确保无纸化送达全面普及之路顺畅无阻

总结我国无纸化送达的发展，用一句话概括为：司法实践走在立法规制的前端。[9]送达由人民法院完成，是人民法院代表国家行使公权力。 对于公权力，法无授权不可为， 因此无纸化送达应当在法律许可的范围内进行。笔者认为，实现无纸化送达的全面普及，立法不应过分滞后，应当通过立法畅通其发展的绿色通道。

1.确认在当事人同意的情况下，可以通过无纸化送达方式向当事人送达判决书、裁定书、调解书等裁判文书。多数情况下，人民法院在案件审理之后才会向当事人发出裁判文书， 此时人民法院对当事人的联系电话、邮寄地址，甚至是社交媒体账户信息的掌握比审理之前更为充分， 是最容易发挥无纸化送达优越性的时机， 故更应当通过无纸化送达方式送达裁判文书。

2.确认无纸化送达已经完成并确认受送达人收悉开庭审理通知而未到庭时， 人民法院亦可依据民事诉讼法第143、144 条规定作出处理。 无纸化送达全面普及的目的是取代包括发送传票在内的传统纸质送达方式，若其起不到送达的效果，则全面普及也失去意义。 故通过无纸化送达方式送达开庭审理通知应与传统纸质送达中发送传票的效果相同， 即人民法院可以按照撤诉处理或者缺席判决。

（二）“立”：创新理念，确保无纸化送达全面普及之路充满活力

全面普及无纸化送达， 应当以高效、 便捷为追求，创新理念，构建新型的送达模式。 我国无纸化送达的探索并未随着时代的发展而有所革新， 仅仅停留在旧思路、旧办法上。 《若干意见》中指出，全面推进当事人送达地址确认制度， 可以提升民事送达的质量和效率。《若干意见》第2 条规定，当事人同意电子送达的，应当提供并确认接收民事诉讼的传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。要求当事人提供送达地址，目的是确保人民法院的送达准确无误。笔者认为，即便当事人向人民法院提供了上述信息，仍是直接送达、邮寄送达在无纸化送达领域的变通，并未充分利用互联网、移动电子设备和大数据。微信不只是“互联网短信”，其背后有许多可以参考和借鉴的思维方式。 笔者建议可以尝试采用“扫描二维码”或者“推送”实现送达，这是电子化、信息化给我们的启示。

1.扫描二维码

二维码技术(Two-dimensional Code)是指通过图像识别扫描二维码进入网站中以直接获取信息，其他主要功能还有：网站跳转、防伪溯源、手机支付等等。二维码实际上是一扇门，人们通过手机扫描二维码打开这扇门之后可以浏览其背后的内容。 而人民法院审理每一个案件也可以设置这样一扇门， 其中包括诸多可为当事人掌握的信息。 如果在当事人立案时，或是当事人到庭参加审理时，司法辅助人员将案件专属二维码提供给当事人， 当事人扫码即可知悉案件何时需要审理、合议庭组成人员、所需提供材料， 甚至直接看到对方当事人提供的证据目录或案件裁判文书（或判决主文）等等以此取代纸质材料，司法辅助人员省去了大量事务性工作， 同时也为将来实现电子司法创造了条件。但应注意，二维码送达在制度设计时应当注意设置“已读”勾选项，作为当事人收悉诉讼文书的凭证。

2.推送

推送(Push)是指将经过整理的信息资源形成链接， 迅速转发至用户的界面， 实现用户的多层次需求，使得用户能够自己设定所需要的信息频道，并直接在用户端接收定制信息的实现方式。当前，各类手机软件均具备推送功能，支付宝中的“我的快递”功能， 就是基于网络实名制而实现向用户推送信息的功能， 即一旦出现有与该支付宝账户信息相关的快递寄出，即刻向收件人推送该快递的信息。人民法院也可以通过向当事人的移动电子设备推送信息的方式实现无纸化送达。以微信为例，如若微信账号实名信息可分享于人民法院，人民法院受理案件后，一旦出现相关诉讼， 司法辅助人员可以借助互联网和大数据将案件审理时间、裁判文书（或判决主文）等信息直接推送至其微信当中， 再由当事人以回复或点击的形式确认送达。 一方面免去了制作诉讼文书的时间， 另一方面也无需受制于微信需添加好友才能实现沟通的规则，可以节省大量的司法资源。 同时，受送达人几乎可以在诉讼文书作出的同时即告收悉，亦免去了等待时间。当前，上海法院力推的“移动微法院”平台，也可以作为诉讼文书送达的专属平台向当事人推送相关信息。

五、结语

随着社会发展和科技进步， 互联网和移动电子设备已经成为人们生活中必不可少的部分，同时，人类社会无处不充斥着高科技的因素。 无纸化送达是时代的产物， 是高科技发展给人民法院的工作带来的福音。作为依托互联网、移动电子设备和大数据的新型送达方式， 无纸化送达可以减轻人民法院的工作负担，降低当事人诉讼成本，又能有效解决送达难的问题，应当推广和普及。 正所谓“不破不立”，实现无纸化送达的全面普及是一项长期而艰巨的任务，需要完善立法、加强宣传，还需要在实践当中不断调整并及时共享探索成果， 更需要在探索之路上保持信心和耐心。 砥砺奋进、开创新篇，相信在不断的探索当中，无纸化送达一定能够实现“新生”。科学技术仍在不断发展，这一场深刻的社会变革仍会继续。当前我们探讨的无纸化送达， 仍是通过司法辅助人员进行人工操作，5G 时代到来后， 如若人民法院可与各大社交软件更为深入合作， 会不会实现在诉讼文书生成之后即自动进入当事人的社交软件账号当中予以推送？ 我们拭目以待。