新时代刑罚执行变更检察监督的优化与创新

左媛媛， 黄俊阳， 韩 健， 黄 伟

（1.广西大学，广西 柳州 545100；2.北海市人民检察院，广西 北海 536000）

前言

减刑、假释、暂予监外执行是我国刑罚执行变更方式，主要体现了保障人权的基本理念。 希望通过这些方式，服刑人员能够真诚认识错误，积极改过自新，早日融入社会。 但是在减刑、假释、暂予监外执行的过程中，徇私舞弊现象屡有发生，比如，2019 年轰动全国的云南孙小果违法减刑案，云南21 名政法系统工作人员集体落马；2019 年5 月媒体曝光的湖北武汉林明学违法假释案，引发武汉政法系统的“地震”；2018 年10 月山西省涉黑罪犯任爱军违法减刑案，4 名省管干部被处分， 共有90 余名公职人员牵涉其中；2018 年9 月湖北恩施命案主犯严金违法监外执行案，28 名司法人员被立案调查；2016 年广西“前首富”黎东明案牵出“广西监狱窝案”，含3 名自治区厅官在内的16 名政法系统工作人员获刑。 违法“减、假、暂”的行为较为隐蔽，一旦曝光，往往都是大案要案、地方窝案。

习近平总书记在2019 年的中央政法工作会议中指出，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。[1]检察机关是党领导下的政法机关，在“四个全面”战略布局中，党中央更加强调检察机关的监督职能以及检察权的监督属性， 检察监督在国家权力制约监督体系中的地位更加重要。检察机关如何优化人员和职能配置，更好地发挥在刑罚执行变更领域的监督作用， 有效预防司法腐败，最终实现司法公正，是本文研究的重点。

一、刑罚执行变更检察监督的现状

（一）检察监督的对象

根据《刑事诉讼法》二百六十二条至二百七十二条可知：（1）人民法院执行死刑和财产刑；（2）监狱执行死刑缓期二年、 无期徒刑和剩余刑期超过三个月的有期徒刑；（3） 看守所执行在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的有期徒刑；（4）公安机关执行拘役刑和剥夺政治权利的附加刑；（5）社区矫正机构执行管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行。 由此可知，我国目前的刑罚执行机关有法院、监狱、看守所、公安机关、社区矫正机构。

但是， 在实践中， 根据笔者的实际调查走访发现， 由于拘役和剩余刑期在三个月以下的有期徒刑服刑期限较短， 看守所和公安机关基本不提请减刑和假释。我国社区矫正机构还处于不断完善中，对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯管理并不够科学规范，所以也较少为被判处管制的罪犯提请减刑。 法院虽然有权裁定减刑假释，但是大部分案件都是书面审理，审理的材料均来源于提请的监狱。故在实践中，检察院真正监督的刑罚执行变更机关主要是监狱， 检察的主要材料是监狱的提请材料。

（二）检察监督的模式

1.派驻检察

派驻检察，指检察人员设置驻监检察室，定期到监狱检察刑罚执行变更等活动， 对监狱刑罚执行和监管改造活动进行检察，以B 市检察院为例，每周指派2-3 名检察官到监狱两次， 主要任务是会见服刑人员， 审查监狱日常制作的各项材料和向法院提请减刑假释的名单， 收集服刑人员关于减刑假释暂予监外执行的意见。 检察院根据上级指示，“一案三办”，即提请前、提请中、提请后三次核实材料，形成全程监督的形式。笔者认为此举耗时耗力，且并未形成有效监督的局面， 一般有异议提请前均会向监狱方提出，提请中和提请后提异议的概率就小了很多。同时该方式也在一定程度上给检察院案例案件数量注水，等同于同一个案子，审查三次就记为办理三次案件，是不妥当的。

2.巡视检察

2012 年2 月29 日， 最高人民检察院首次发文提出巡视检察的概念，围绕巡视组成员、方式和工作侧重点做了相关规定。

笔者认为， 巡视检察可视为现今的巡回检察的前身， 但是巡视检察的组成人员更多的是上级检察院和监狱，实质亦为内部监督的方式，仍旧为固定的人员构成，亦有可能使检察监督形式化和流程化。

3.专项检察

即检察机关组织人员集中某一时期， 针对刑罚执行机关和监管场所中的某项重点工作开展的专门性、针对性的法律监督活动。 从全国范围内来看，专门针对减刑、假释、暂予监外执行的专项检察行动并不多见， 更多的是开展其他专项检察时顺带检察刑罚执行变更活动的公正性。

4.巡回检察

巡回检察是2018 年最高检推进监狱检察改革的举措之一，到目前为止，先后设置了12 个省作为试点，继而在全国推广施行。目前未从法律层面明确规定巡回检察的具体流程， 但从试点省份公开的工作方案可看出，巡回检察的方式创新，手段多样。 海南偏向随机式的突击检察，山东尝试“派驻+巡回”的结合，结合互联网建立“在线检察官”平台，宁夏设立检察官接待日制度。[2]

（三）检察监督的流程和方式

我国没有出台专门的刑事执行法，检察院的检察监督方式被零散的规定在各类法律、 行政类法规、司法解释或司法解释性质文件和政策性文件中。笔者根据法律法规的相关规定，结合实际调研情况，对减刑、假释的检察监督流程总结为：分监区集体评议的提请名单，检察院日常派驻人员会先审核一道，主要方式是跟监区民警了解情况、 跟进服刑人员的日常生活、与服刑人员交流谈心询问意见等，接着是监狱召开减刑假释评审委员会会议时， 检察院一般会派员列席。在公示程序完成后，将提请减刑、假释建议送检察院征求意见。 在实践中，检察院采用的监督方式更多是口头纠正， 只有在碰到较为明显的不适当的案件时，才选择采用书面建议的方式，监狱并未采纳的，应回复并说明理由。监狱在向法院提请减刑、假释的同时，应当将提请减刑、假释的建议书副本抄送检察院。 法院一般在收到材料一个月内裁定，裁定副本同时抄送检察院，检察院认为裁定不当的，可以向法院提出书面纠正意见，人民法院应当重新审理。

至本文截稿时，“巡回检察” 也从部分试点到全国全面推广，虽未明确出台具体的法律法规，但各地均有相应的巡回检察试点工作方案。如，湖北省检察机关明确巡回检察分为日常巡回检察、 交叉巡回检察以及专项巡回检察三种方式。 海南省检察机关要求巡回检察采取不定期、不固定巡回检察组、不固定监狱等随机抽查、突击检察和交叉检察等方式进行。山东省检察机关要求探索建立 “巡回检察+日常检察”工作新模式，适时开展专项检察、省院巡回检察、跨域检察工作。

二、刑罚执行变更检察监督存在的问题

（一）各刑罚执行机关对刑罚执行变更相关法律法规的理解适用不统一，给检察监督带来困难

我国尚未出台专门的刑罚执行法，《刑法》和《刑事诉讼法》 关于刑罚的章节仅规定了刑罚执行变更较为原则性和概括性的条款。 涉及刑罚执行变更的具体条款更多的是规定在两高出台的司法解释或者司法部、公安部出台的部门规章中。这些司法解释和部门规章条款一般是站在各自部门立场制定， 大多数情况下考虑的是部门自身的权力和管理问题，这就造成在执行时，法院、检察院、监狱并未达成一致的理解与适用。

笔者在调研G 省B 市监狱和检察院的过程中，得知监狱、法院和检察院的工作人员对“提出检察意见的范围”有不同理解。 监狱和法院认为，假设监狱对服刑人员A 报减刑期是七个月，检察院只能在此基础上提出更短的减刑幅度， 即检察院只能提报减刑期小于七个月的建议， 而不能建议监狱给服刑人员A 增长报减刑期，即检察院不能要求报减刑期为八个月或九个月。检察院对此持不同观点，从人权的角度出发，检察院在审查服刑人员A 的材料和与服刑人员A 会见交谈的过程中，如果认为服刑人员A有积极悔改的表现，监狱对服刑人员A 提出七个月的报减刑期是不合理的，理应为服刑人员A 提出长于七个月的报减刑期，检察院理所应当的提出异议。截至笔者截稿时，G 省B 市的检察院和监狱对此问题仍未达成一致，导致执行时，检察院提出的增长报减刑期的检察建议均未被监狱和法院采纳。

（二）刑罚执行变更检察监督人员整体素质有待提高

据G 省B 市检察院的一位负责人介绍，刑事执行检察局的前身是监所科，职能单一，干警少、年龄偏大，很多工作无法开展，影响了检察监督效果。 这种现象不光存在于B 市检察院，在全市、全省乃至全国的检察机关都不同程度存在， 因此监所科被戏称为“养老地”，年轻干警都不愿来。部门改革和司法体制改革后，虽然起到了一定的效果，但是实质问题并未解决。 目前部门有十余名干警，员额检察官仅2人。现在检察院工作重心在公益诉讼和审查起诉，仍未给予刑事执行部门足够的重视。

笔者认为， 我国2004 年3 月14 日通过宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法。刑罚执行变更制度设立的初衷是与保障人权这一核心理念息息相关的。然而，六七十年代出生的人因为经历了一些历史事件，相较八九十年代后出生的人，他们的人权保障观念还不是很强，更多的停留在“严打”或者“乱世重典”的观念上，所以整个刑事执行部门其实是非常需要年轻人的加入，带来一些新思想和新的工作理念。但是，实际上刑事执行部门目前青黄不接，很多优秀的检察官被安排到公诉部门或者公益诉讼部门，而一些即将退居二线的检察官却被安排到刑事执行部门。 现在很多学者都提到检察监督过于流程化和形式化和派驻检察室干警被同化等问题， 不仅是因为案多人少， 还因为现阶段部分检察监督人员人权保障意识的缺乏， 检察监督人员的整体素质也是影响检察监督工作质量很重要的因素。

（三）检察监督定位尴尬，效果不理想

根据笔者在G 省B 市的调研情况得知，目前在刑罚执行变更方面， 检察院主要监督的执行机关是法院和监狱， 并且检察院主要是对监狱提请的减刑刑期提异议，对法院裁定文书提异议的情况极少。①根据笔者所在的调研团队采集的数据得知：2015 年G 省B 市法院裁定减刑案件数为1310 件，检察院书面纠正数12 件，纠正比例0.92%。 2016 年G 省B 市法院裁定减刑案件数为1016 件，检察院书面纠正数2 件，纠正比例0.20%。 2017 年和2018 年检察院对法院裁定书未提书面检察意见，故纠正比例为0.00%.这主要是因为无论是开庭审理还是不开庭审理的案件，法院现阶段在很大程度上仍旧沿用“案卷中心主义”，监狱作为提交案卷的一方，所以检察院的异议一般均会在监狱提请之前或者同时提出。

同时， 检察院的监督方式有口头纠正和书面检察建议。从法律效果上看，这两种监督方式均为柔性监督，这就意味着，在实际监督过程中，法院和监狱并不必然采纳检察院提的建议， 虽然这是我国检察院本身的定位所导致的， 但是对检察监督的效果打了不小折扣。 除此之外，虽然从收集的数据中②根据笔者所在的调研团队采集的数据得知：2015 年-2018 年G 省B 市检察院异议对法院裁减刑期的影响率分别为86.74%、89.70%、80.72%、81.14%。 计算方法为：法院减刑裁定书与监狱提请减刑书不一致的案件中检察院提异议的案件数/法院减刑裁定书与监狱提请减刑书不一致的案件数。可以看出， 在法院裁减刑期与监狱减刑建议不一致的案件中，高达80%的案件检察院提出了异议，在一定程度上说明检察院的异议对法院的裁定有着重要影响。 但是，笔者在实际的调研过程中了解到，检察院刑事执行部门的监督人员如果开具书面的检察建议，是需要一定的流程或程序的，所以监督人员更倾向于采用口头纠正的方式监督， 这些口头纠正的数据统计收集并不完全。 G 省B 市检察院刑事执行部门的一位负责人指出， 口头纠正是比较方便的监督方式，但也体现出监督人员仍旧是偏“办事”的态度来办理刑罚执行变更案件， 主要跟监狱采取沟通协商的方式， 有时候监狱对检察院提出的异议听之不理，检察院其实也无可奈何。 同时笔者注意到，在法院采纳的检察院建议中， 这些建议均为缩减减刑刑期的建议。 对检察院提出的涉及减刑假释人员的选择不当，或者延长减刑刑期的建议，实际上监狱和法院都并未采纳。

三、优化与创新

（一）更新检察监督理念

法律监督理念， 作为法律监督工作的指引者以及法律监督方向目标的决定者， 是影响法律监督之品质和价值的最关键因素，其科学正确与否，直接决定着法律监督是先进还是落后。[3]虽然之前刑事执行检察监督有体现“人权保障”这一监督理念，但是，当前部分检察机关工作人员在监督刑罚执行变更时，与被监督单位较为熟络， 多采用口头纠正的方式监督，监督流程流于形式。 所以，新时代刑事执行检察监督应该将“人权保障”理念深植于刑罚执行变更检察监督的检察官心中，唯有这样，检察官在办案的过程中才会更有职业使命感， 行使检察监督权的时候也会尽心尽力，进一步提升人员素质，也可在一定程度上减轻监督过于流于形式的问题。

（二）创新检察监督工作机制，将检察院保留的部分案件侦查权与刑罚执行变更监督相结合

监察体制改革以后，刑事执行检察部门还承担对司法工作人员利用职权实施的一些犯罪以及需要由检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查工作。 新的刑事诉讼法修改后，保留了检察机关对徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪等罪的侦查权。所以，检察院可以创新检察监督工作机制，将检察院保留的部分案件侦查权与刑罚执行变更监督相结合，由于减刑、假释、暂予监外执行案件的隐蔽性和反侦查性，更要将检察工作重心前移，增强检察监督效能。

（三）尽快出台相应的刑罚执行变更单行法，统一全国标准

目前，我国刑罚执行变更有关规定标准不一，零散分布于各种法律法规中； 有关刑罚执行变更监督方面的法律法规过于原则， 刑罚执行变更监督程序不具体。党的十八届四中全会决定提出，完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。 国际上，不少国家都通过制定专门的刑事执行法或刑事执行法典， 并辅以其他单行性法律、法规，对刑罚执行变更体制予以规范。[4]统一刑罚执行变更标准，应适时制定刑罚执行变更单行法，整合刑事诉讼法、监狱法、社区矫正法等有关法律法规和司法解释， 统一规范和调整刑罚执行变更司法活动。同时，刑罚执行变更单行法应主要侧重从部门分工、 执法标准、 信息公开等方面入手，合理分配看守所、监狱、法院、检察院的职责，统一刑罚执行变更的标准，坚持狱务公开，让刑罚执行机关在阳光下履职。