我国木材进口贸易安全治理策略探讨*

陈积敏

（南京森林警察学院生态环境法治研究中心；南京森林警察学院，南京 210047）

自1990 年以来，世界范围内的原始森林减少了 8 000 多万hm2。世界木材资源的减少和我国对木材需求的大幅度增加导致木材资源的供给风险处于持续上升状态，严重影响我国木材进口贸易安全[1]。本文基于国家统计局和海关统计数据，对2010—2019 年我国木材进口贸易进行研究，分析了木材进口现状及影响木材进口贸易安全的主要因素，提出了木材进口贸易安全治理策略。

1 我国木材进口现状

我国木材市场发展主要经历了三个阶段：20 世纪90 年代供给略大于需求；2000—2009 年，木材供需严重失衡，对木材的需求激增；2010 年至今，随着人民生活品质的提升，木材需求量愈加旺盛。2019 年全球木材消费仅增长0.3%，为近十年最低，而我国木材消费占了全球木材消费的19%，占整个亚洲市场消费的73.1%[2]。我国是世界木材消费大国，但由于森林总量不足，森林覆盖率不高，高质量木材资源缺乏（以小径材为主），需要大量进口木材（尤其是原木）以满足需求，因此也是世界木材进口大国。

2019 年我国木材进口总量9 788.36 万m3（包括原木、锯材），木材折合进口总量10 930.87 万m3，贸易金额229.83 亿美元，比2010 年进口总量增长104%，贸易金额增长132%。其中原木进口量5 980.0 万m3，锯材进口量 3 808.36 万m3[3]。由于2012 年和2015 年房地产市场不景气，我国进口木材出现了负增长。但总体上，我国进口木材总量一直处于上升阶段。由于世界经济发展放缓，中美贸易摩擦进一步加剧，各国由于自身木材资源禀赋特点而出台相关的木材禁令等因素[4]，2018 年后，我国木材进口增速放缓，对木材的加工利用转为增效提质阶段[5-6]。

自2014 年4 月1 日起，龙江森工、大兴安岭地区国有林区全面停止木材商业性采伐；2017 年全国范围内全面停止木材商业性采伐。在商业性禁伐政策下，我国每年要少采伐4 996 万m3[7]木材。在木材需求增加、采伐量下降的双重压力下，进口木材成了缓解我国木材供需矛盾的重要途径之一。2010—2019 年我国进口木材年均增长8.27%，进口原木年均增长6.35%，进口锯材年均增长11.15%（详见表1）。

表1 2010—2019 年我国木材进口情况Tab.1 Timber import situation from 2010 to 2019 in China /万m3

我国进口了大量的阔叶原木和锯材，一方面由于我国森林资源质量不高，大径材林木少；另一方面则是为了满足人民日益增长的美好生活需要，阔叶材是生产高档家具和建筑装饰物的重要原料。2014—2018 年，我国进口阔叶材逐年增加，占总进口木材的30%～33%，年均增长6.45%；进口阔叶材中热带原木和锯材占据主要比例，热带原木占进口阔叶原木67.33%，热带锯材占进口阔叶锯材60.61%（见表2）[8]。

表2 2014—2018 年我国进口阔叶原木和锯材数量Tab.2 Hardwood import amount from 2014 to 2018 in China /万m3

2 我国木材进口贸易安全影响要素分析

2.1 木材对外依存度持续居高不下

2019 年国内木材消耗总量为6.31 亿m3[9]。史莹赫等[10]（2018）运用原木折算法测算，我国木材进口贸易依存度为39.98%。国内生产的原木和锯材无论是数量上还是质量上均不能满足国内需求。对外依存度持续高居不下，成为我国木材加工业提质增效的发展瓶颈。

木材贸易的依存度实质体现在进口的可替代性和来源的安全性。木材（原木和锯材）进口的可替代性和进口来源的安全性对保障我国木材进口贸易安全具有重要的作用。我国生产的原木和锯材与进口的原木和锯材之间存在较低的可替代性，且可替代性呈下降趋势。原因一方面在于我国生产的大径材和珍贵树木极少；另一方面由于我国推行全面禁止商业性采伐政策。对进口木材的严重依赖导致我国原木进口受国际市场影响明显，最为典型的为俄罗斯原木出口关税提高后，我国从俄罗斯进口的原木缩减了24%[11]。2019年我国进口原木主要来源国为新西兰、德国、俄罗斯、澳大利亚、捷克等，进口锯材主要来源国为俄罗斯、加拿大、泰国、美国、芬兰等；这些国家占据了我国木材进口总量的75%以上[12]。魏僮等[13]研究认为，从国际木材市场供给角度分析，国际原木市场整体供给不稳定，锯材市场供给安全总体上略高于原木。我国生产的大、特径级木材不到3%，绝大部分靠进口。2009—2019年期间，我国的进口原木主要来自新西兰、俄罗斯、美国、巴布亚新几内亚、澳大利亚、加拿大等国（详见表3），其中新西兰、俄罗斯、美国、巴布亚新几内亚等国占据了我国进口原木市场的60%以上[14]。

表3 2009—2019 年我国进口原木主要来源国Tab.3 The main source countries of imported timber from 2010 to 2019 in China

2.2 非法木材依旧占据一定比例

非法采伐及木材非法贸易是全球性问题。其实质是违反木材生产国和消费国的国家法律。非法采伐通常是对木材资源需求旺盛的直接结果，诚然，也源于对农业生产用地的需求，这些是毁林的重要驱动力[15]。

为了规制木材非法采伐及相关贸易，各国纷纷出台相关法律法规打击非法采伐行为，禁止非法木材流通，如美国《雷斯法案修正案》（2008 年5 月22 日生效）、《欧盟木材法案》（2013 年3 月3 日生效）、《澳大利亚禁止非法采伐木材法案》（2014 年11 月30 日生效）等。但由于资源禀赋及木材贸易立场不同，各国对于木材合法性的定义不一致，规制中存在法律体系不完善、规则执行乏力、执法监管缺位等问题[16]，造成极少有国家在合法性贸易中同时运用海关申报、尽职调查、产品追溯等手段，同时政府部门间对于打击木材非法采伐的协同性不够，监管力度和处罚标准不一致等，也使得木材非法采伐及相关贸易屡禁不止[17]。对林产品企业来说，加强遵守合法性法规和进行木材合法性验证的意识尤为重要。

图1 木材非法采伐及相关贸易规制困境Fig.1 The regulation dilemma of illegal logging and related trade

2.3 外来有害生物入侵风险较大

进口木材能够有效缓解我国的木材供求矛盾，促进林业产业发展,但也增加了外来有害生物入侵的风险，如1982 年松材线虫病传入我国后，对南方数千亩林木造成严重威胁，是我国近年来最具危险性的林木病害。2012—2017 年，我国口岸从入境木材截获有害生物4 617 种、830 289 种次，其中检疫性有害生物 278 种、152 581 种次[18]。2005—2011 年，我国口岸从入境木材截获有害生物2 473 种、268 184 种次，其中检疫性有害生物108 种、23 423 种次[19]。对上述两个时期比较可知，随着木材进口量的增加，截获的有害生物种增加了86.7%、种次数增加209.6%；检疫性有害生物增加157.4%、种次数增加551.4%；同时，由于检疫队伍的充实和检疫技术的增强，我国口岸截获有害生物每万立方米检出率增加110.34%，检疫性有害生物每万立方米检疫性带疫率增加341.56%（见表4）。这从另一方面也反映了入境木材携带病虫害的风险在逐步增大。

表4 2005—2017 年我国口岸在入境木材中截获有害生物情况Tab.4 The situation of intercepting harmful organisms from 2005 to 2017 in China

2012—2017 年，对非昆虫类有害生物检出有所增加，但数量仍然较少。对进口木材携带的林木病虫害仍然存在 “检查不全、检测不到、检疫不出”等问题，主要原因在于木材来源国的重视度不够、检疫能力不足、第三方检验机构监管不到位、口岸条件不足等因素制约了木材检验检疫，这对木材进口贸易安全造成重大影响[20]。

3 我国木材进口安全策略

3.1 提高木材供给能力，保障木材高效利用

增加我国木材的自主供给能力，大力开发和培育国内优质大径材和珍贵树木，提升国产木材供给能力和质量。增加技术创新投入，提高木材的利用率，开发替代性产品以减弱对进口木材的依赖度，降低我国木材进口风险，提高我国在国际木材市场上的话语权。

维护和利用好木材企业协会，加强木材相关企业间的协同合作，提倡建立竞争性合作伙伴关系。打破传统木材进口贸易方式，鼓励企业走出去，提倡采取多种方式获取海外木材资源，在境外建设木材原料基地，提高木材供给的稳定性。关注国际层面和森林资源丰富国家木材贸易政策动向，如木材出口规定和税收政策，尤其关注我国进口木材主要来源国（俄罗斯、新西兰、美国、巴布亚新几内亚、澳大利亚等国）的贸易政策[21]。

基于我国林业供给侧结构性改革，林业和草原部门应实施创新驱动战略，降低木材进口的制度性交易成本，提高木材的生产效率和竞争力。进一步推进林业现代化治理，推进社会力量和公众参与。

3.2 调整木材进口结构，降低木材进口依赖

实时关注我国木材进口需求结构的特征和变化。研究我国进口木材的消费规律和来源国分布，揭示国际木材市场消费规律，与木材来源国建立沟通协调机制，促进木材供需全链条的有机结合，防止进口木材贸易剧烈波动[22]。

调整木材进口来源国结构，减少对高风险国家的进口依存度，增加从供给稳定性高、安全性高的国家进口木材，减少低供给低安全性国家的木材进口，降低我国木材进口风险。积极扩大从新西兰、乌拉圭、日本、尼日利亚等木材资源供给增长型国家进口原木；从俄罗斯、德国、芬兰等锯材供给安全性较高的国家进口锯材。

3.3 强化多元主体协作，打击木材非法采伐

我国作为负责任的大国，亟需与国际合作，共同致力于打击木材非法采伐与相关贸易活动。木材供应链较为冗长和复杂，涉及管理部门多而杂，要协同公安、海关、林业和草原、税务等部门强化监管，有效落实相关木材合法性法律法规。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制[23]。

从根源上遏制非法采伐及其相关利益链条。出台配套的森林保护和经营制度。积极探索制定相关法律推动木材合法来源管理，协同推进海关申报、尽职调查和产品追溯等合法性验证手段[24]。规范进口木材合法来源管理，基于《中华人民共和国森林法》，可借鉴日本等国自愿性注册方法，制定和发布行业标准，大力发展第三方验证体系。与国际接轨，引入尽职调查方法，建议国家林业和草原局制定尽职调查指导性文件，依托木材行业协会、森林认证机构等专业性组织设立尽职调查体系监督和培训机构，推进企业尽职调查实施。建立科学有效的木材供应链追溯系统，进行全周期、全链条管理[25]。

开展国际间交流与合作，共同打造国际性执法交流平台，开展信息共享，构建适合我国的跨国木材合法性保障制度体系[26]。尤其是加强濒危木材树种执法履约能力建设，加强非法贸易的监管和打击力度，营造公平有序的国际市场环境。

3.4 加强木材检验检疫，构建安全防御体系

应从新型冠状病毒在世界范围内的大肆传播中汲取教训，对进口木材加强检验检疫，防止林木有害生物随进口木材进行传播（甚至出现传染人的现象），维护社会公共安全和人民生命健康安全。

加强对木材来源国木材疫情信息的收集和研判，尤其是进口木材主要来源国，实施分级分类对进口木材进行检验检疫，提高检疫工作的针对性。强化国家间交流和合作，及时开展检疫证书的确认和核查工作，确保货证相符。实施批批检验，强化现场检疫和处理，防止林木有害生物传染并扩散。开展林木有害生物的检测，提高重大疫情应急处置能力。加强木材检验检疫队伍建设，定期开展人员技术培训，规范检验检疫程序；升级检验检疫技术和装备，提高对林木病毒、真菌、细菌等微生物的检验能力；推广电子信息与鉴定技术相结合的平台，实施信息共享。进一步完善木材检验检疫规章制度，完善法律体系。