突发性公共卫生事件下城市应急物流的协同运作机制

张 晶

（湖北物资流通技术研究所，湖北 襄阳 441002）

1 引言

2020年初始，随着新冠肺炎疫情的爆发，我国采取了史无前例的紧急应对措施。此次疫情既是在突发性公共卫生事件下，对我国国家治理体系、治理能力的大考，也是对城市应急物流体系建设与运作能力的严峻考验。物流业作为支撑国民经济发展的基础性、战略性产业，也是国家应急体系的重要组成部分。在这次新冠肺炎疫情防控阻击战中，城市应急物流作为疫情防控、保民生、稳定社会的重要支撑，经受住了严峻的考验，发挥了重要的作用，但也暴露出一些不足。

通过对此次新冠肺炎疫情爆发后，城市应急物流在实施中暴露的问题进行梳理与分析，从城市应急物流的协同运作角度探讨应采取的措施，为城市应急物资保障、城市应急物流系统建设提供具体的实现路径。

2 突发性公共卫生事件下城市应急物流暴露的问题与不足

突发性公共卫生事件下，城市应急物流是以提供所需的应急物资为目的，追求高时效性、保障人民生命安全与城市居民基本生活需求，合理控制风险的一种特殊物流活动。此时的城市应急物流活动往往具有跨地区、甚至跨国界的特点，其有效组织也涉及多级、多地区、多个管理部门。以此次新冠肺炎疫情为例，城市应急物流不仅要保障救治确诊患者、兼顾疫情防控的需要，还要同时保障城市社会生活物资的供给。

城市应急物流的物资保障工作涉及到应急物资从前端的生产、筹措、储备，到操作端的运输、中转、分发、配送等多个物流环节。在突发的新冠肺炎疫情之下，所需的应急医疗、防疫物资的生产及组织受制于上下游企业复工和产能的恢复、提升，应急医疗、防疫物资及城市居民生活保障物资的运输及配送，还牵涉到不同地区针对疫情控制而采取的交通限制措施，因而城市应急物流面临了前所未有的风险与挑战。

新冠肺炎疫情防控初期，城市应急物流暴露的物资保障混乱、不及时、不准确的问题比较突出。以此次疫情较为严重的武汉为例，其医疗应急物资保障显然仍处于传统的环节割裂、各自为政的物资保障阶段。在应急医疗物资的筹措阶段，各医疗救治机构纷纷为寻找生产厂家、货源而奔忙呼告，也有为寻找运输企业、可用的运力而发愁、着急；红会仓库收到了众多捐助物资，但却出现仓库物资堆积如山、分发不及时、不到位的现象；在物资“最后一公里”的配送环节也频现精准配送难以实现的种种问题。这些极具代表性的问题，说明我们的城市应急物流建设并没有充分运用系统论思想，应急物资保障也没有从全流程、全环节进行合理规划，各种环节的壁垒并未打通，因此也就难以实现城市应急物资的高效、快速、精准保障。

总的来说，目前城市应急物流存在如下不足：

（1）各类城市应急保障物流的断链现象比较突出，城市应急物流体系的风险防控能力较弱。此次新冠肺炎疫情爆发初期，出现了医疗、防护物资短缺，农产品等生活物资短期供需失衡等问题，这直接导致了疫情控制成本、城市居民生活成本的增加。

（2）城市应急物流活动缺乏系统性、统一的调度，未能实现城市物流应急体系的社会效用最高、物流社会成本最低的理想目标。虽然在抗击疫情的过程中，专业物流企业在从应急物流保障方面发挥了重要作用，但是这种作用呈现的多是较为单一的力量，而非整个城市应急物流系统的合力，在资源统一调度、信息及时共享方面仍需要大力提升。

（3）城市应急物流的管理水平普遍较低，现有的城市应急物流体系建设尚不完善，管理水平较为粗放，缺乏针对不同类型突发事件的具体应急物流预案及分级响应机制。

综上所述，在突发性公共卫生事件下，城市应急物流体系必须着眼于系统论的思想，采取系统化、全链条、全流程的设计及组织。其运作需要在政府应急物流管理部门的统筹下，引导不同参与主体高效协同运作，才能更好地实现应急物流资源的联动，降低应急物流的社会运作成本，快速响应城市的应急物资需求，提高应对突发性公共卫生事件的应急物流能力。

3 突发性公共卫生事件下城市应急物流的协同运作机制分析

突发性公共卫生事件下，城市应急物流的需求具有较强的随机性和不稳定性，需要参与主体之间的协同、合作，以达到城市应急物流系统整体效用的最大化、社会物流成本的最优，以及应急物资供需的有效衔接。

城市应急物流系统的协同运作可以分为两个层次，一是城市应急物流系统的外部层面的协同，二是城市应急物流系统的内部层面协同。

3.1 城市应急物流系统的外部协同运作机制

城市应急物流系统的运作与其所处的外部环境是交互作用的，必须要与其外部的经济、社会环境协同发展。这意味着城市应急物流系统需要建立与外部环境的交互模式与渠道，以完成包括资金、物资、技术、人员、信息等多方面的交互作用。突发性公共卫生事件下，城市应急物流系统与外部环境的交互，更为集中地体现为解决应急物资的供应与物流运输保障问题。此时，城市应急物流系统的外部协同机制主要分为两部分：

（1）建立应对突发性公共卫生事件的各类应急物资需求响应机制，将城市应急物流系统的内部需求传导至外部环境，并建立起应急物资供应渠道，快速响应城市应急物流系统的应急物资供应需求。针对突发性公共卫生事件，城市应急物流系统中原有的相关医疗、防护物资可能在短期内出现储备难以应对的缺口，若建立有效的应急物资需求响应机制，则可快速、有效解决城市应急物流系统中的应急物资供应保障问题。

（2）建立应对突发性公共卫生事件的城市应急物资干线物流的保障机制，解决在突发性公共卫生事件下，面临外部不同区域间的交通管制、物流运力不足等问题时，如何及时组织运力、打通物流通道，确保所需的城市应急物资在全国区域内的干线运输畅通、高效。

3.2 城市应急物流系统的内部协同运作机制

城市应急物流系统中不同主体之间的内部协同，本质上是对城市应急物流系统中的不同参与主体间关系的定位，包括了系统运行的决策、管理、操作等三个不同的层面：

（1）城市应急物流系统的决策机制。突发性公共卫生事件下，城市应急物流系统的指挥、协调、监督等决策是不同参与主体间协同运作的基础。决策机制需要确立处于核心指挥地位、协调运作、监督等不同参与主体的具体角色与功能， 制定采取决策的具体工作制度、标准等。突发性公共卫生事件下，政府的应急物流管理部门处于核心指挥地位，需要统筹城市应急物流系统的所有物流资源，依据城市应急物流系统的需求，做出协调、调度、引导不同参与主体的相应决策。城市应急物流系统的决策机制本质上是一种行政调控。

（2）城市应急物流系统的管理机制。突发性公共卫生事件下，城市应急物流系统中的应急物资涉及到从采购、储存、运输到配送等不同的参与主体，在物流基础设施、物流组织网络、物流信息网络等物流资源方面对这些不同参与主体的协同即构成了管理机制。由于城市应急物流系统涵盖了应急物资的生产商、供应商、物流企业等众多市场主体，因此其管理机制既要体现政府应急物流管理部门对城市应急物流资源的宏观行政调控，又要充分发挥市场机制对物流资源优化配置的作用，在市场机制引导下促进城市应急物流的专业化、产业化发展。例如，在城市应急物资的储备方式上，可采取政府储备与市场化储备相结合的方式，实现政府主导、市场参与的模式；在城市居民生活保障物资的配送中，可采取共同配送模式，实现对分散的城市应急物流配送资源的整合，提升城市应急物流组织能力与运作效率，降低社会物流成本。

（3）城市应急物流系统的操作机制。突发性公共卫生事件下，城市应急物流系统涉及到多个不同运作的主体，其既对接物资供应方与物资需求方，又涵盖物资流通链上的众多物流企业，还包括了政府相关管理部门，以及行业组织、慈善机构等。在应急物资流通过程中需要不同参与主体之间合理分工、有效协调，从业务功能的各环节实现联动。政府的应急物流管理部门应对应急物流系统内的资源或物流功能进行规划、配置、重新组合和取舍，综合利用分散的物流资源，协调与集成各项物流功能，重组与优化物流管理和运作环节，实现对应急物资的筹措、采购、运输、仓储、包装、装卸搬运、流通加工、配送和物流信息等功能环节的有效集成或协调，合理布局应急物流中心，提升应急物流服务水平，提高应急物流效率。

4 突发性公共卫生事件下城市应急物流协同机制实施建议

突发性公共卫生事件下，要实现城市应急物流的协同运作机制，需要以建立城市应急物流系统协同的长效机制为目标，不断完善自身的建设。为此，提出以下实施建议：

4.1 构建城市应急物流组织体系，明确不同参与主体的权责

要实现城市应急物流系统的协同运作，必须首先明确其组织体系，在其组织层级建设中，可分为两方面：

（1）政府组织体系的建设。在城市应急物流协同运作中，政府承担着主导核心的职责，既是指挥决策核心，也是组织安排的核心，还是协调管理的核心。在突发性公共卫生事件下，政府应急物流管理部门是城市应急物流系统中政府组织体系的具体代表，承担着提供应急物流公共服务、保障人民生命安全和社会稳定的职责。其决策要体现政府公共服务的特点，满足人民安全、社会稳定的需求；其组织安排工作要从城市应急物流的现实需求出发，着眼于城市应急物流系统的整体目标统筹安排各项工作；其协调管理要制定合理的城市应急物流系统运作的管理制度、规则和标准。由于城市应急物流活动涉及到的政府相关管理部门比较多，因此对城市应急物流管理部门的人员构成、组织权限、权责分工等必须明确，才能从组织管理上确保城市应急物流协同运作的顺利开展。

（2）非政府组织体系的建设。在城市应急物流系统中，除了政府组织体系，还需要充分发挥企业、社会团体等非政府组织的作用，形成以政府协调机制为主导、企业和社会团体等多方参与的城市应急物流组织体系。要充分调动社会物流资源，选择网络覆盖能力强，服务能力强，服务质量高的物流企业，将其纳入到城市应急物流系统建设中，发挥市场机制在城市应急物流系统建设中的作用，引导城市应急物流的专业化、产业化发展。城市应急物流系统中不同企业主体之间的合作是城市应急物流协同运作的基础，因此，构建城市应急物流系统中企业主体间的组织体系，有利于不同企业主体之间合理分工，沟通协调。而社会团体的组织体系建设则是为了充分发挥社会团体在促进城市应急物流合作中的作用，弥补政府资源、市场机制的不足，带动整合行业间资源，将行业间分散的各类资源联接起来，将企业间分散的合作组织起来，推进非政府组织体系与政府组织体系的沟通、互动与协调。

4.2 以制度建设为核心，形成系统协同的工作机制

因地制宜，从城市应急物流资源及系统建设现状出发，完善城市应急物流建设的制度，制定统一的城市应急物流协同规则和程序，并在此基础上，形成包括城市各级政府及其所属部门的具体的城市应急物流制度体系。其制度建设需明确各级协调主体及其在城市应急物流协同运作工作中的职责、权限、任务和目标，加强城市应急物流系统中不同参与主体的协调配合，做到分工合理、沟通顺畅、决策有力。在制度建设中，要解决部门之间以及权力之间的协调衔接问题，对现有状况进行充分调查，针对问题卡点，提出具体的解决办法，逐步理顺和完善。同时，制度建设要重视运用市场机制协调不同企业主体间的利益，形成以合作共赢、共担社会责任为目标的物流服务协同。对城市应急物流系统中的企业主体，政府要在税收、贷款等相关制度方面给予支持和扶持，为系统内的企业建立良好的合作制度平台，实现资金、人才、技术、信息等要素在城市应急物流系统中合理流动、配置，解决应急物流快速响应与优化调度问题。

城市应急物流系统要形成协同运作的工作机制，首先要实现整个系统主体之间的有效信息共享，在系统信息充分共享基础上，设计并实施城市应急物流的具体运作方案，从而实现快速、高效的城市应急物资供应保障，并降低城市应急物流成本。突发性公共卫生事件下，城市应急物流系统应针对突发事件响应级别，建立物流分级响应机制，从系统效率最优、及时响应、社会物流成本优化等方面考虑，制定城市应急物流各环节协同运作的具体执行方案。同时，对城市应急物流需求进行分类管理，实现对医疗、防护、居民基本生活等应急物资的及时供应保障，以及医疗、防护品废弃物资的回收物流。

4.3 加强城市应急物流的标准化建设，保障运作协同

城市应急物流系统的运作协同是一个复杂的系统协同，通过制定和执行物流工作中的相关标准，不仅可以保证城市应急物流活动各环节的衔接和协调，规范服务质量，加快流通速度，而且可以合理利用物流资源，提高资源利用效率。在城市应急物流系统中，单个物流环节的标准化难以实现整个系统运作的协同，只有一系列物流环节都实行标准化，才能发挥系统整体的作用。

城市应急物流的标准化建设，包括物流设施的标准化与物流流程标准化两方面：

（1）物流设施标准化包括硬件设施标准化和信息标准化。①物流设施的标准化可以有效减少物流运输环节中的重复劳动，降低物流成本，提高系统整体经济效益。例如，通过运输、储存、包装以及装卸搬运等不同物流环节硬件设施的标准化可以保障应急物流活动的通畅，提高应急物流的质量效率、服务水平，降低物流成本。②物流信息标准化则在城市应急物流运作协同中起着关键作用，完整、全面、及时的物流信息收集与交换使得城市应急物流的组织、决策与管理等工作更具整体性，加强系统的风险控制能力。物流信息从采集、传输与交换、记录与存储到安全技术的标准化等有助于打通整个物流流程，获取更高的系统运作效益。

（2）流程标准化是对城市应急物流的具体运作和物流作业流程进行规范，根据城市应急物流系统的需求，合理统筹物流系统的要素，标准化作业，以降低系统的物流成本，提高应急物流效率。城市应急物流系统中的各参与主体应该以应急物流系统的整体效率最优为导向，以信息流为驱动，理顺与协调整个城市应急物资流通的业务流程，逐步分解细化，制定操作和服务标准。

4.4 培养应急物流人才，为城市应急物流系统协同提供人才支持

城市应急物流系统协同运作，需要应急物流人才培养提供人才支持。应急物流人才培养是多层次的，既需要培养复合型应急管理人才，也需要培养具体的操作人才。为有效开展城市应急物流管理工作，复合型应急物流管理人才需要掌握城市应急管理领域的法律法规、政策以及应急物流知识，还需要熟悉物流企业的管理运作实践。应急物流操作人才的培养则应依托于城市应急物流系统中的企业主体，由企业自己选拔符合标准的员工，将其作为开展城市应急物流业务的中坚力量，对其进行业务培训与演练。应急物流人才的培养是多途径的，既可从国外引进相关管理人才，也可通过加强应急物流管理业务培训、员工自学等方式，还可建立城市应急物流管理人员的工作交流机制，派遣工作人员到其他区域的应急管理机构学习与实践应急管理。

5 结语

以此次新冠肺炎疫情防控为契机，反思突发性公共卫生事件下城市应急物流建设的短板，理顺城市应急物流协同运作的机制，可有效提升城市应急物流资源的整合协调能力，完善城市应急物流的组织长效机制，有助于科学组织实施城市应急物流，提高城市应急物流的专业化、精细化水平。