重大突发公共卫生事件中的社会信用治理探讨

胡 玉 浪

(福建农林大学公共管理学院,福建 福州 350002)

根据《突发公共卫生事件应急条例》第二条，所谓突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情对人民群众生命健康安全造成重大威胁，对国民经济和社会发展造成严重破坏，“是对我国治理体系和能力的一次大考”[1]。信用既是重要的社会资源，也是有效的治理工具。社会信用治理是社会治理的重要组成部分，是促进疫情防控与企业复工复产的重要保障。实践证明，越是大灾大疫，越要加强社会信用治理。在本次新冠肺炎疫情防控期间，全国各地出台了大量的关于加强新冠肺炎疫情防控期间社会信用治理的政策性文件。“备豫不虞，为国常道”。在新冠肺炎疫情防控即将取得全胜之际，对全国各地在疫情防控期间实施的社会信用治理政策和实践进行疏理，总结经验，分析不足，明确方向，有利于促进我国社会紧急状态下社会信用治理法律制度建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、重大突发公共卫生事件中加强社会信用治理的必要性

(一)有助于完善社会信用体系，激发社会正能量

“治国理政，无信不立”。社会信用是构建国家现代治理体系的重要基石。社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，是有效的经济社会治理手段。2019年10月31日党的十九届四会全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2020年5月11日《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。从我国近年来社会信用体系建设的政策和实践看，社会诚信体系建设包括政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设和司法公信建设，覆盖政府、市场、社会和司法等领域。但是，对于社会紧急状态下的社会信用治理缺乏关注，也没有相关的法律规定。疫情就是命令，防控就是责任，危急时刻方显诚信力量。加强重大突发公共卫生事件中的社会信用治理，完善社会信用体系，切实做好守信激励、失信惩戒和信用服务工作，是新时代社会信用体系建设的重要内容，有利于营造重法治、讲信用、守秩序的环境氛围，弘扬诚信价值观，激发社会正能量。

(二)有助于防范和化解社会风险，维护正常社会秩序

秩序是人类社会生存与发展的前提和基础。“只有在秩序的基础上，社会才能存续”[2]。没有秩序就没有人类社会。在中外历史上，大灾大疫往往导致社会失序，社会失序又使抗灾抗疫雪上加霜，容易引发社会失序或社会动荡。重大突发公共卫生事件具有传染速度快、影响范围广、高度不确定性等特点，在重大突发公共卫生事件期间，政府、单位和个人的任何失信行为均具有指数级的放大效应，强烈冲击人们的心理承受能力，严重威胁社会和谐稳定。如在本次新冠肺炎疫情防控期间，个别企业制假售假、哄抬物价、囤积居奇，少数公民隐瞒病史、重点国家或地区旅行史、与患者或疑似患者接触史，散布谣言，电信诈骗，极个别地方政府疫情信息不透明、擅自截留防疫物质等失信违法行为，随着网络、微信、微博等新媒体的运用而快速传播，引起社会各界的高度关注，成为强化大众不满情绪和威胁社会安全稳定的不利因素。加强重大突发公共卫生事件中的社会信用治理，按照法定权限和程序严厉打击哄抬物价、囤积居奇、造谣传谣、隐瞒个人出行信息等失信违法行为，能够为抗击新冠肺炎疫情、维护市场经济秩序和社会管理秩序提供有力保障。

(三)有利于增强对企信用关爱，助力企业复工复产

基于新冠肺炎疫情防控的需要，从2020年春节起，我国企业几乎全部停工停产，生产经营受到严重影响。随着停工停产期限的延长，企业特别是中小企业因受疫情影响而导致的逾期交货、延期还贷、拖欠工资、滞交租金、纳税困难等失信压力急剧上升，传统的社会信用治理方式已不能适应疫情防控期间社会信用治理的需要。在疫情防控过程中，各地各部门积极做好信用服务工作，优化信用服务模式，落实惠民便企措施，促进企业复工复产顺利进行，努力做到疫情防控与经济发展两不误，取得了显著成效。主要做法是：(1)对于中小微企业因受疫情影响而导致的合同违约、未及时还款、未及时纳税或缴纳社会保险且未造成重大社会危害的失信行为，不纳入失信记录，不推送至信用网站。(2)积极开展信用承诺制，实施行政服务容缺办理，探索建立信用豁免机制，优化信用评价机制。(3)开设公共信用修复“绿色通道”，对于涉及疫情防控、医疗保障、群众生活资料供给以及受疫情影响较大的企业实行特事特办，加快办理公共信用修复流程创造良好的信用环境。(4)依法做好小微企业银行征信权益保护工作，加大中小企业信用专项资金扶持力度，精心组织生产，依法诚信经营。(5)在行政许可、财政性资金支持、公共资源分配、评优评先、招标投标等方面对疫情防控期间信用良好的企业依法予以优先支持等。

二、重大突发公共卫生事件中的社会信用治理政策体系建构

(一)中共中央国务院高度重视重大突发公共卫生事件中的社会信用治理工作

突发公共卫生事件的发生呈现出高度的复杂性和不确定性，对社会治理体系和治理能力提出严峻挑战。为做好疫情防控工作，党中央国务院坚持以人为本、系统治理、科技赋能、法治保障、信用支持的原则，坚持依法治“疫”与诚信治“疫”相结合，充分发挥信用在打赢疫情防控阻击战中的重要作用。2020年1月28日《中共中央关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》要求，“要组织党员、干部做好群众工作，稳定情绪、增强信心，不信谣、不传谣，当好群众的贴心人和主心骨，紧紧依靠人民群众坚决打赢疫情防控阻击战”。根据中共中央国务院的部署，2020年2日6日国家市场监督管理总局出台《关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》，要求对疫情防控期间口罩等防护用品制假售假、哄抬防护用品及制作原材料和粮油肉蛋菜奶等基本民生商品价格等行为从快办理、从重处罚。2020年2日10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》要求，对制假售假、哄抬物价、诈骗公私财物、造谣传谣、发布虚假疫情信息等妨害疫情防控的行为依法严惩。

(二)省委、省政府及省人大常委会加强社会信用治理促进疫情防控和企业复工复产

根据中央要求和疫情防控需要，上海、浙江、江苏、吉林、河北、安徽、河南、广东、宁夏、湖北、贵州、天津等省(含自治区、直辖市，下同)坚持疫情防控和企业复工复产“两手硬、两战赢”的工作方针(表1)，充分发挥信用治理在疫情防控和企业复工复产过程中的重要作用。各省社会信用治理的主要内容是：禁止编造、传播有关疫情的虚假信息；禁止隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史和逃避隔离治疗、医学观察等行为；禁止地方政府及其有关部门缓报、漏报、瞒报、谎报疫情信息；对失信行为人依法依规开展信用修复工作或采取信用惩戒措施等。

表1 部分省份加强社会信用治理促进疫情防控和企业复工复产情况一览表

(三)省政府相关部门颁布加强新冠肺炎疫情防控期间信用管理和服务工作的专门性文件

在新冠肺炎疫情防控期间，四川、浙江、青海、湖南、广西、江苏、福建、重庆、山西、云南、黑龙江等省级人民政府相关部门颁布关于加强新冠肺炎疫情防控期间社会信用管理和服务工作的针对性文件(表2)。这些文件直接面对疫情防控过程中信用管理、守信激励、失信惩戒、信用服务等社会信用治理的核心问题，目的明确，针对性强，对于坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战发挥了重要作用。

表2 部分省政府相关部门新冠肺炎疫情防控期间加强社会信用治理政策一览表

三、重大突发公共卫生事件中的社会信用治理政策与实践存在的问题

(一)重大突发公共卫生事件中的社会信用治理法律制度供给缺位

党的十九届四中全会指出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。成熟的社会治理体系应当在法治的轨道上运行，这是社会治理现代化的重要标志，也是社会治理科学化的重要依据。法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治，首先是规则之治，核心是法律之治。社会信用治理包括常态社会信用治理和应急社会信用治理，但是从《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规规章的内容看，目前我国尚没有专门的法律、行政法规、地方性法规和部委规章对社会紧急状态下的社会信用治理作出明确的规定，各地采取的疫情防控期间社会信用治理政策和措施，并没有明确的上位法依据。

(二)重大突发公共卫生事件中的社会信用治理主要靠政策推进，可操作性不强

制度是社会结构的灵魂。所谓制度，是指人们在社会共同生活中所遵循的行为规则体系[3]。制度的核心功能是增进秩序，制度供给是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。全国大多数省份颁布了关于在新冠肺炎疫情防控期间加强信用管理与服务的政策性文件，这些文件应急性强，对促进疫情防控和企业复工复产发挥了重要作用。与法律相比，政策虽有及时、灵活等优点，但是政策缺少明确性、稳定性、规范性与权威性。与此同时，政策本身只负责指引方向，不设定具体的权利、义务和责任，不符合依法治国建设社会主义法治国家的需要。主要表现是：(1)社会信用治理主体不统一。在省级层面包括省委、省政府和省人大常委会；在省政府组成部门层面，包括发改委、信用办(社会信用体系建设联席会议、诚信建设领导小组办公室)、市场监督管理局等；一些设区的市、县(市、区)人民政府及其相关部门也颁布了加强疫情防控期间社会信用治理的政策性文件。(2)社会信用治理内容不一致。如从省政府相关部门关于疫情期间加强社会信用治理的文件来看，四川、湖南主要针对守信激励和失信惩戒问题，天津主要针对失信监管问题，山东、山西等大多数省份主要涉及信用体系建设(或信用管理和服务)问题。(3)社会信用治理政策的可操作性不强。如在疫情防控期间多地都强调要优化信用修复工作，但有关信用修复的条件、方式、范围、主体、程序等均缺乏明确、具体的规定。

(三)重大突发公共卫生事件中的社会信用治理实践混乱，给社会造成负面影响

重大突发公共卫生事件具有突发性、公共性、高传染性以及损害后果的严重性等特点。在重大突发公共卫生事件期间，公众心理承受能力降低，既是失信行为高发期，也是社会特别敏感期，任何细小的失信行为都可能迅速发酵成为影响社会安全稳定的政法舆情事件，既需要政府、单位和个人的共同努力，更需要党委和政府事先做好工作预案及时采取有效措施全面实施精准治理。在疫情防控期间社会信用治理实践存在的主要问题是：(1)个别地方政府或政府部门对突发公共卫生事件中的诚信建设认识不到位，没有在社会信用治理过程中发挥表率和引领作用，甚至成为政务失信的典型。如在疫情防控初期个别地方政府擅自截留防疫物质，或者违规发放社会捐赠的蔬菜水果等违法失信行为，随着网络、微信等新媒体的运用而快速传播，对政务诚信建设、疫情防控和社会稳定造成不良影响。(2)信用信息互联互通共享工作未完全落实，个别公民失信行为未被及时发现和制止。如极个别人拒不遵守疫情防控规定隐瞒个人行程等，对疫情防控和社会诚信建设造成严重不良影响；有些部门在社会紧急情况下的信用信息互联互通共享工作存在不足。(3)社会组织诚信建设还有待加强。如某红十字会对防疫抗疫物质管理不到位、分发不及时、分配不规范，引发公众质疑和不满。

四、加强重大突发公共卫生事件中的社会信用治理的主要对策

(一)提高对重大突发公共卫生事件中的社会信用治理重要性的认识

重大突发公共卫生事件是人类面临的共同挑战，事关人民群众生命健康、公共安全和经济社会发展。如何有效应对重大突发公共卫生事件，既是民生保障问题，又是社会政治问题，还是对党和政府执政能力和执政水平的重大考验。(1)必须提高对重大突发公共卫生事件中社会信用治理工作重要性的认识，将社会紧急状态下的社会信用治理纳入社会信用体系建设的范畴，平战结合，补齐短板，完善社会信用治理体系，提升社会信用治理效能。(2)必须提高对党委领导，政府主导，企业、个人和社区共同参与的社会信用治理体制重要性的认识。党的领导是打赢疫情防控阻击战的政治保证，政府、企业和个人是社会信用治理的主体，社区是社会信用治理的根基。必须打造由党委、政府、企业、个人和社区组成的社会信用治理共同体，加强政务诚信、商务诚信和社会诚信建设，形成各方主体共同参与社会信用治理、有效应对重大突发公共卫生事件的强大合力。(3)必须提高对重大突发公共卫生事件中的社会信用治理体系重要性的认识。社会信用治理是一个复杂的系统，体系化是社会信用治理的关键。必须完善社会信用治理体系，加强信用管理和信用服务工作，完善守信激励机制和失信惩戒机制，有序推进疫情防控，营造诚信抗疫环境，增强对企信用关爱，落实主体信用责任。

(二)促进重大突发公共卫生事件中的社会信用治理政策法律化

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在依法治国建设社会主义法治国家的征程中，及时将社会信用治理的成熟经验上升为法律制度，开展社会信用治理法治创新，是建设法治国家的基本要求。特别是在发生重大突发公共卫生事件时更要重视法律权威，在法治框架下有序推进社会信用治理活动。从本次新冠肺炎疫情防控期间各地加强社会信用治理的实践看，实际上是靠从中央到地方的层层动员与政策推进，针对性强，成效显著，但并不符合依法治国建设社会主义法治国家的需要，迫切需要加快推进社会信用治理政策的法律化、体系化、科学化，将以政策形式出现的“软法”转化为具有权威性和约束力的“硬法”，发挥法律的规范、引领、服务和震慑作用。具体要求是：(1)处理好国家统一立法与地方能动立法的关系。如根据我国《立法法》第8条的规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由法律来规定，地方性法规无权规定；基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，也属于国家事权。地方立法无权规定对于信用良好的企业和个人，予以税收减免[4]。因此，在疫情防控和企业复工复产过程中，若对失信行为人施加限制人身自由的强制措施，或者对信用良好企业予以税收减免，就需要全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定法律。(2)加强重大突发公共卫生事件中的社会信用治理法律法规的贯彻实施。法律的生命力在于实施。党的十九大报告指出，“以良法促进发展、保障善治”。“良法”是基础，良好的社会信用立法是实现社会信用治理的基本要素，为“善治”打下基础；“善治”是社会信用治理的关键，徒法不足以自行，只有通过强而有力、有的放矢的治理过程，才能体现治理的水平，满足治理的需要[5]。(3)明确不同社会信用治理主体的权力、权利、义务与责任。要规范社会信用治理权力的行使，有权必有责，用权当负责，违法必追究；要尊重和保障社会信用治理实施对象的社会信用权利，完善社会信用权利受到不法侵害时的救济途径和救济制度。

(三)要把社会主义制度优势转化为治理效能提高社会信用治理水平

法治是治国理政的基本方式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，也是应对重大突发公共卫生事件的有力武器。(1)树立法治思维、运用法治方式推进社会信用治理。2020年2月23日习近平总书记《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》指出，“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作”。树立法治思维、运用法治方式应对和化解社会风险，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。在重大突发公共卫生事件中，依法治“疫”与诚信治“疫”同等重要，法律责任与信用责任并行不悖。要严守法律与道德、违法与违纪的界限，坚持正向激励为主失信惩戒为辅，坚决杜绝惩戒过度、信用滥用等情形发生，促进信用管理与信用服务、守信联合激励与失信联合惩戒法治化。(2)处理好社会信用治理平时与战时、普遍性与特殊性的关系。重大突发公共卫生事件中的社会信用治理应急措施不能随意扩大适用于常态化社会信用治理的实践中。(3)充分发挥信用信息在社会信用治理中的保障作用。信息的生命力在于流动。在未知和不确定的情形下，突发公共卫生事件容易引发谣言、恐慌乃至混乱等负面行为[6]。要健全疫情信息公开制度，规范疫情信息发布机制，主动回应社会关切，营造积极向上的正面舆论环境；要充分发挥媒体监督作用，依法加强网络媒体管理，推动落实主体责任，快速识别虚假信息，及时消除不良影响，依法打击处理借机造谣滋事者；要促进信用信息互联互通共享，加强失信行为行政处罚信息披露与个人信用信息权利保护，统筹兼顾公权力机关对个人信用信息的紧急处置权、公众的知情权与受疫情影响的相关人员的隐私权的保护。