社会“微治理”视角下创新公安群众工作的方法研究

廖 于

（重庆警察学院 治安系，重庆401331）

中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展的新机遇。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中多次提到“人民”“群众”，并提出要“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法”［1］。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。由此可见，公安群众工作是公安工作的基础性、根本性工作，是公安工作发展的根本和起点。大力开展群众工作，走专群结合、群防群治之路，仍是当前公安工作中十分重要的内容。

一、社会微治理视角下新时期公安群众工作面临的挑战

“微治理”是社会治理精细化的一种实现路径。国内学者从不同角度对“微治理”做了界定。有学者将微治理视为实现国家公共治理政策目标而采取的手段方式，认为通过社区“开放空间”微治理路径，创生和推进微结构、微机制、微项目、微参与，实现基层社会的差异化治理和精细化治理［2］；有学者指出微治理就是将社区划分为更小单元来组织居民参与和自治，对惯常由社区居委会实施的社区治理进行垂直延伸和下沉，把治理实践融入居民日常生活［3］；也有学者从精细化治理的角度，认为微治理就是社会治理精细化的具体体现，它以微单元、微机制、微参与、微项目等多种方式来实现自治或者进行公共治理的形式［4］。由此可见，微治理多以社区、楼栋、院落等“微组织”为单位，对涉及其中的成员或特定群体利益的事务进行治理，弥补了传统的行政区划因地域范围大、人口多且复杂带来的治理成本高、政策贯彻不彻底的问题。微治理关注于群众日常生活一类的“微事务”，将社会治理的任务落小落细，将政府管理部门、社会服务组织等多元组织协调起来，调动微组织中每一个成员的积极性，提高群众对于公共事务的参与度。

党的十八届三中全会以来，政府一直不断加强和创新社会治理模式，并逐步提出了社会治理精细化的理念。一方面，公安工作千头万绪，基层民警负有管理实有人口、掌握社情民意、组织安全防范、维护治安秩序、应急救助服务的职责。民警每时每刻都在与群众接触，都在以不同的形式做着宣传群众、教育群众、发动群众、组织群众、服务群众的工作，群众工作无时不在，内容丰富多样，有简单的也有复杂的，有个体的也有群体的，有线上的也有线下的。而以“微结构、微机制、微项目、微参与”为视角恰好契合了公安群众工作多元复杂的个性。另一方面，在“互联网+”、人工智能发展的今天，机器取代那些简单、重复和流程式工作时，“群众工作”反而对民警提出了更高的要求。面对群众工作，在强调民警“业务能力”的背后更强调“做人”的工作，“做事”的背后，其实是“做人”。

习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词时强调，“在共建共治共享中推进平安中国建设，维护人民利益，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作。从某种意义上讲，群众评价公安工作的好坏，并不单纯看其破了多少案、抓了多少人，而主要看是否给群众带来了安全感，是否给群众带来了服务上的便利［5］。而“微治理”本身就聚焦群众切身利益，是带给群众获得感、幸福感、安全感的源头。

二、新时期民警在处理公安群众工作中面临的冲突

（一）人之常情与法律制度的冲突

在中国传统文化里，人们所说的人情不是个人情感，而是“人之应有之情”，是一种社会文化的产物。在很多时候，人情其实也是一种行为规范，是控制人的力量。人情行为因为带有感情成分，可以是情感行动；因为基于伦常，也可以是传统行动；因为它以道德作为判断行为善恶的标准，还可以是价值合理性行动［6］。但是“人之常情”毕竟不是法律规定，有时它是润滑剂，有时却可能滑出规则之外。例如某公安分局以强化“乡情警务”为载体，挂牌成立老乡维权调解点，切实维护老乡的合法权益，本意是通过情感纽带让群众工作更好开展，但是当老乡提出某些超出法律规定的请求时，民警又该如何做类似的群众工作呢？

（二）灰色地带与黑白决策的冲突

在复杂的现代社会场景中，公安基层群众工作有很多灰色地带，比如群众对很多鸡毛蒜皮的小事上纲上线，坚持所谓的“原则”。其实事情本身都谈不上哪方对了哪方错了，只是群众觉得：“对方不听我的话，就是要让我在相处中处于被支配的位置，这怎么可以？”从而双方都把自己的愤怒合理化［7］，这些都是让接处警的民警纠结的问题。所以，如何在灰色地带里作出黑白决策，就变成了当下公安群众工作的难题。用美国法官波斯纳的话说，法律思维是一种“受约束的实用主义”。学术问题可以无限期地探讨下去，但是到了法律这里，必须在一定期限内有结果。

（三）内在自我与外在社会的冲突

民警希望能圆满完成工作任务，并得到肯定性评价，这是一种对内在自我的要求。但是部分群众认为民警应该是“万能”的，其提出的要求超出了民警自身的能力。有的民警奉行“英雄主义”，当“孙悟空”也有解决不了的问题时，就可能会对自我产生极大的否定与怀疑；有的民警奉行“佛系主义”，消极看法油然而生，“当一天和尚撞一天钟”，做群众工作时“打不还手、骂不还口”，忍气吞声。无论是奉行“英雄主义”还是“佛系主义”，都容易使内在自我与外在社会出现冲突，不利于公安群众工作的开展。

三、社会微治理视角下创新公安群众工作的方法：三把金钥匙

（一）第一把钥匙——抓利益

群众的内在需求，是公安基层群众工作的驱动力。内在需求包括生活服务、利益诉求、人身安全、社区福利等各个方面，最终指向安全、满足和福利。内在需求常常因人而异、因事而异、因时而异，这个差异表现在不同个人、不同家庭、不同群体的差异化需求方面。

1.聚焦群众民生问题，把握群众利益的命脉

在新形势下，群众的利益关系发生了新的变化，社会生活的复杂性决定了群众利益在各个层面、各个方面、各个领域的交织。民警很难在同一时间、同一个空间，把各方面的利益都完美地协调好，这就需要我们从“微需求”入手，聚焦辖区群众的所思所想、所期所盼。需求虽“微”，但是微小之举却能在群众中起到意想不到的效果。例如上海谋划“有温度城市”的治理方案，加快建设政务“一网通办”总门户，推动企业和群众办事由“多头跑”到“进一门”，由“线下跑”到“网上办”，就是把群众“微需求”作为警务工作风向标［8］。

2.将需求矛盾转化成法律问题，让群众的利益更可衡量

疏通与群众沟通的各种渠道，及时掌握群众的需求和愿望，对群众的意见、要求认真梳理，着力解决。由于不同群众之间的需求可能存在矛盾，陷入“公说公有理，婆说婆有理”的争论是没有结果的，民警要做的是在冲突中找到平衡，将需求问题转化成可衡量的法律问题。法律法规、惯例是平衡利益的坚实抓手，通过客观标准，有利于找到一个合理的解决方案。例如阳光充足的时候，小区里有人晒被子，物业就和晒被子的业主发生了冲突。物业认为这是陋习，影响社区美观；晒被子的业主觉得自己没影响其他人。陋习是道德问题，而业主是否有将小区公共空间为自己所用的单方权利就是法律问题。一旦转换为法律问题，民警处理起来就容易很多。除了法律，还有规范、政策，行业当中所形成的惯例、行业标准等，一定要在开展群众工作时用好、用足。例如在开展群众调解工作时，要将《民法典》中的平等原则、意思自治原则、公平原则、诚实信用原则、公序良俗原则、禁止权利滥用原则等基本原则贯彻始终。民警要明确承担民事责任的方式和适用方法，以利于讲法说理，让纠纷各方当事人明确要承担的不利民事后果。学会综合利用各种信息，让群众的利益更平衡。权衡利弊，综合利用各种信息，把决策困境转化成有利行动策略。群众工作的突破点在于关心群众利益。民警应引导当事人双方关注彼此观点背后的需求和利益，尽量寻找双方都受益的选择，防止一方过度获益的现象出现［9］。

（二）第二把钥匙——善组织

1.培养更广的视野，打开群众工作格局

《史记·货殖列传》提到：“能者辐凑，不肖者瓦解。”所谓能者，指不仅自己有能力，而且可以使用别人能力的人。民警在现代社会做群众工作，越来越需要组织化、系统化的视野与格局。民警是公安派出所从事治安防范、管理和群众工作的主要力量，承担开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序、应急救助服务等任务。工作中“举一反三”“模块化思维”“善于借力”，是群众工作“事半功倍”的利器。

2.发动更多的主体，达成群众工作的目标

在开展一项群众工作时，民警可以思考为了达成一个既定目标，对这项工作，谁还有责任？谁还有利益？谁还有情感？是否可以把这些人组织起来，共同完成。例如调解工作，驻所调解员、涉事单位、街道社区干部就有责任；法律工作者、律师、涉事涉地法律顾问就有利益；人大代表、政协委员和人民监督员有情感，都可以参与到这项工作中来。甚至还可以探索出一套以公共服务为牵引，以项目为依托的社会参与机制，即通过社区自治章程、社会组织发展方案、企业理事会章程等完善群众、社会组织、企业等不同主体的参与机制，为微治理打下基础。

3.促成更多的节点，理顺群众工作的关系

微治理的本质是社区自治。社区自治必须以社区自治组织、社区居民为主体力量，实现社区的事情居民管、居民的事情社区办的目的。在当前自上而下的政府管理与自下而上的社区自治不能有效衔接的情况下，促成“微互动”“微服务”“微协商”“微参与”的网络节点，形成微治理机制，可以弥补治理运行中的疏漏与短缺。由于社区自治组织与社区居民在管理、服务和利益诉求上存在张力，需要通过法制化途径理顺利益关系和社会关系，促成二者的互动与互信。比如，理顺社区物业与居民之间的利益关系；理顺社区公共空间与居民私人领域之间的权益关系；理顺社区居委会与社区自组织之间的组织关系；理顺社区居民之间的诉求关系等等。由于社区范围的广大，居民数量的增多，社区事务的繁复，需要在微观层面启动微互动，形成微互信，进而扩大到社区整体范围［10］。

（三）第三把钥匙——顺情绪

公安基层群众工作需要充分地了解人性和处理人的情绪。人是一个有机体，不是机器，当情绪不对的时候，当体内情绪得不到排解的时候，理性根本注入不进去。群众秉持“公道自在人心”的理念，只有创造一个相对公平的环境，群众问题才能从根本上得到妥善解决。

1.遵守“微程序”，塑造“公平感”

如果说法律制度是静态的，那么流程就是动态的。某些群众纠纷，事实往往无对错，处理结果也无法做到绝对公平公正。因此，恪守程序规定，用充满仪式感的每一处“微程序”最大限度地保证公平，让双方更容易接受，从而消除不满，化解矛盾。程序是制度化解决纠纷的过程，如果群众被公平对待，他就不会“攻击”民警，因为这是法律制度的问题，而不是民警的问题。这在一定程度上，可以维护民警和群众的良好关系，便于群众工作的进一步开展，并产生良好的法律效果和社会效果。

2.强调“小而精”，获取“信任感”

所谓“小信成则大信立”，群众工作相比过去的“大而全”，现在更强调“小而精”。把“枫桥经验”坚持好、发展好，将人民群众的治安积极性调动起来，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。一是破小案。立案有标准，案件无大小，最小的案件也与群众利益密切相关，坚持把多破小案、多追赃作为民心工程纳入民警绩效考核，教育引导民警既要办大案，也要破小案。二是办小事。民警眼里的小事，可能就是群众心头的大事，用小警务保障大民生，推动大平安。三是解小忧。密切关注破坏社会治安环境，影响人民群众安全感、满意度的各类问题，及时开展防范宣传、打击整治等行动。四是帮小忙。全国优秀社区民警——江西省南昌市青山湖分局湖坊派出所社区民警陈勇琦，信奉的理念是“少一事不如多一事，多一事就是少一事”。具体而言就是主动为群众排忧解难，在为群众服务方面从不躲事。陈勇琦为群众“多事”，群众就为陈勇琦“少事”［11］，帮小忙无形当中却发挥着大作用。五是惠小利。教育民警牢记不与群众争利，保障群众权益，调动社会组织开展惠民活动，把便民小举措惠及更多的群众，取得群众的信任。