环境行政执法与刑事司法衔接的监督机制困境及突破*
——以检察监督为视角

张高榕 熊 超 潘 娟 冯耀理

(1.广西大学法学院，广西 南宁 530000；2.广西壮族自治区北海市人民检察院，广西 北海 536000；3.北京首都机场公安局，北京 100621)

习近平新时代中国特色社会主义思想中，明确提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”[1]，由此可见党和国家对于生态环境保护的高度重视。然而，我国在环境行政执法方面却存在有案不移、有案不受、以罚代刑等问题。而导致上述问题出现的原因之一即环境行政执法与刑事司法衔接(下文简称为环境“两法”衔接)不完善。近几年，针对环境“两法”衔接制度在实践中出现的相关问题，国家先后出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等相关政策文件进行了回应。然而，尽管环境“两法”衔接问题一直受到重视，但是从现实情况来讲，依旧问题频出。究其原因是多方面，包括针对环境“两法”衔接的相关立法不足、地方干预较为严重等。而在诸多原因中，最主要的原因是检察机关检察监督的缺失。

检察机关作为我国法律监督机关，理应在环境“两法”衔接中发挥有效的监督作用，但由于相关法律制度不健全等多方面原因，使得检察机关在环境“两法”衔接中的监督缺乏应有的力度。故对于检察机关的检察监督在环境“两法”衔接中为何不能有效发挥其监督作用，以及在实践中如何有效发挥检察监督在环境“两法”衔接中的功能，有必要进行探析。

1 环境“两法”衔接中检察机关面临的困境

我国检察机关是代表国家行使检察权的机关，主要职能有公诉职能以及监督职能。就司法实务的角度看，检察机关的公诉职能被充分应用，而实践中检察监督在行政执法领域非常欠缺[2]138。具体到环境“两法”衔接中来说，检察机关的检察监督职能无法落实的主要原因罗列于下文。

1.1 获取执法信息不畅

2015、2016、2017、2018年，行政处罚案件数量依次约为9.7万、12.4万、23.3万、18.6万件，涉嫌环境犯罪移送案件数量依次为<3 800、2 027、2 736、2 574件(结合文献[3]、[4]及2015—2016中国环境状况公报、2017—2018中国生态环境状况公报、2016年《环境保护法》配套办法执行情况、原环境保护部2017年法治政府建设工作总结得出)。通过计算可以得出，2015—2018年，涉嫌环境犯罪移送案件数量占总的行政处罚案件的比例依次为<3.93%、1.63%、1.17%以及1.38%。由此可以发现，这4年案件移送率最高仅接近于3.93%。

就2019年而言，通过生态环境部公布的《2019中国生态环境状况公报》[5]可以发现，2019年全年全国实施行政处罚案件是16.28万件。再通过最高人民法院公布的《中国环境资源审判(2019)》[6]和《中国环境司法发展报告(2019)》[7]可以发现，2019年全年法院受理环境污染罪案件3 500件，由于公布的数据并未详细列明环境行政执法机关移送案件的占比，因此法院受理的3 500个环境污染案件中便既有环境行政执法机关移送的案件，也有检察机关以及相关国家规定的社会组织以公益诉讼的方式提起的案件。由此便可得知，2019年全年涉嫌环境犯罪移送案件数量占总的行政处罚案件的比例将低于2.15%。

可见我国案件移送率非常低，而之所以会出现案件移送率常年的“低迷”，原因众多，比如环境行政执法机关移送意识不强、部门利益考量等原因。而目前存在的大部分原因之中，都共同指向了一个问题，即检察监督的缺位。检察监督在环境行政机关的执法中无法展开的主要原因在于实践中检察机关很难获取相关的环境行政执法信息。目前，行政机关在执法过程中，对可能是环境犯罪行为的违反行政法规的案件,经常是有案却不录入系统，或者是选择性录入系统[8]87。这就使得检察机关很少有渠道或者相关的可能性来获取相关的环境行政执法信息，那么检察机关对于行政执法机关的执法监督便无法启动。因此，能否有效破除获取环境执法信息难这一困境，关乎检察监督能否有效启动。

1.2 目前案件移送标准与生态环境损害特质相矛盾

检察机关除了上文所述的获取环境行政执法信息难这一困境外，面临的另一个困境在于，目前环境犯罪大多是结果犯，而这恰恰与生态环境损害特质相矛盾。具体来说，在我国环境污染领域大多数规定的罪名都是结果犯，即便环境污染事故罪已经改为了行为犯，但罪名的成立依旧需要充足的犯罪构成要件，其客体要件是实施排放、倾倒和处置行为，并且造成环境污染事故，致使公私财产遭受重大损害或者人身伤亡的严重后果[8]86,[9]。而环境行政执法中，若出现严重的环境污染事故，明显符合构成要件，达到移送标准，自然应当移送，当然这是理想状态下，可实际情况中往往并非如此。吕忠梅等[10]认为，生态环境损害具有复杂性、系统性、潜伏性等特质。由于生态环境损害本身的复杂性，导致了环境污染行为与发生严重的环境事故之间，往往并不容易确定；生态环境损害的潜伏性特质导致了可能在环境行政执法过程中，相关生态环境损害后果并未凸显时，不符合目前移送的标准；在某些复杂的情况下，专业的鉴定机构对于生态环境损害遭受的程度也无法给出准确的判定。上述情况导致了无论环境行政机关是否作出移送的决定，检察机关都无法准确判断其是否合法，由此也导致了检察监督的功能无法发挥。

在环境行政执法实务中，通过2018年1—8月《环境保护法》配套办法执行情况[11](见表1)可以发现，2018年1—8月，全国环境行政执法机关在执法过程中，以移送作为案件处理方式的占比较低。因此，建议改变目前案件移送标准，避免检察机关的检察监督无法发挥其作用。

1.3 证据衔接适用存在分歧

即便案件进行了移送，紧接着检察机关面临的另一个困境在于证据衔接适用。检察机关作为刑事诉讼中的公诉部门，证据决定了其能否提起公诉，以及提起公诉后，能否在法院的诉讼中进行有效的控诉。而此处的证据问题，即在环境行政执法阶段的相关证据能否被用于刑事司法阶段来证明相关的刑事案件事实。而这个问题也直接关系到环境“两法”衔接的具体实施效果，否则可能导致有衔接之名而无衔接之实。

《刑事诉讼法》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等规范性文件规定了行政机关移送涉嫌犯罪的案件于司法机关时，收集的证据也应当一并移送，收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，均可以作为刑事证据使用，但行政执法阶段获取的证据材料如何作为刑事司法阶段的证据使用，以及立法没有例举的证据类型是否可以作为证据使用，仍然存在立法缺陷[2]137。不少学者认为，对于书证、物证、视听资料等客观性较强的证据，一般可以直接作为刑事证据使用，而对于相关言辞类证据如犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述等，往往需要重新收集[12-14]。笔者认为，对于客观性强的证据，经过司法机关核实，直接作为刑事证据使用是合理恰当的。但对于相关言辞类证据，由于其主观性较强而需要重新收集，虽有可取之处，但并不能一贯如此。

之所以不能一贯如此，在于生态环境自身具有自我净化的功能。以实务中案例来说，泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司环境污染责任纠纷一案(资料来源于江苏省高级人民法院民事判决书((2014)苏环公民终字第00001号))中，在一审期间被告的答辩意见中曾述“如泰运河、古马干河水质已经恢复，无需再通过人工干预措施进行修复，泰州市环保联合会根据虚拟治理成本计算损失没有事实依据。”二审中，上诉人的部分上诉意见中也有类似观点，即河流具有自动净化的能力，水体已经恢复到了相关的国家水质标准，即生态环境损害的结果已经不存在。环境行政机关将案件移送到司法机关后，司法机关对于言辞类证据进行重新收集时，相关行为人可能辩称其并未造成生态环境损害或者并未造成严重后果；若此时由于生态环境的自净能力使得损害后果已经消失或者严重后果已经减轻，而目前对于环境犯罪的追究又是以结果犯为主导，并且我国目前并未有效建立起环境质量档案制度[15]3，那么此时案件是否符合《刑事诉讼法》提起公诉的条件便存在疑问，即可能导致案件事实不清，并且即便进入审判阶段，能否有效控诉也存在疑问。

1.4 检察机关自身所导致的困境

要想充分发挥检察监督在环境“两法”衔接中的作用，检察机关自身也需要下功夫，然而就目前实际情况来看，部分检察机关对环境“两法”衔接中检察监督的职能缺乏足够的认识与重视。笔者于广西壮族自治区北海市人民检察院调研时便发现，长期对于环境行政机关的相关执法情况的监督缺失，导致检察机关在获取了相关执法信息后，对于该方面的监督并不精通，由此也导致在实际监督中，检察机关过度拘泥于监督形式。目前检察机关的监督职能主要被应用于诉讼阶段，而长期对于行政执法监督的忽视，导致检察机关对于相关行政执法监督权限的理论认识并不充分。因此，加强检察机关自身的相关建设也是十分重要的。

2 环境“两法”衔接中加强检察机关检察监督的建议

2.1 建立长效的联动机制

环境“两法”衔接涉及到多个部门，就环境行政执法机关与检察机关来说，检察机关监督职权的启动，有赖于有效的环境行政执法信息，故有必要建立长效的联动机制，从而避免出现检察机关获取信息不畅的问题。《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中明确提出，要推行执法公示制度，推进执法信息公开。故可通过建立信息互动共享平台来破解长期以来检察机关想要介入环境“两法”衔接进行监督却一直无从下手的困局。建立信息共享平台后，检察机关应当对于行政执法机关的执法活动进行全方位监督，如执法启动、执法过程、执法形成的证据、执法案件信息录入、信息公示等。目前从我国的现实情况上看，已有部分地区对信息互动共享平台方面进行构建，如昆明出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，以此来加强环境行政执法机关与刑事司法机关的合作[16]；贵阳在加强环境“两法”衔接的信息共享机制方面也进行了积极的探索，并取得了一定的效果[17]。

2.2 健全刑事立法，提高立法层级

有学者认为，应将生态环境不受侵害作为法益，将致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果仅作为量刑情节予以考虑，对擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等罪名的构成要件进行完善[2]138。以此来破除目前案件移送标准与生态环境损害特质相矛盾的局面。还需要提及的是，虽然环境“两法”衔接受到中央的高度重视，近几年出台了各种文件来加强环境“两法”衔接，但目前出台的文件，都并非出自立法机关之手，由此导致了目前的各种政策文件缺乏一定的权威性。这也是环境“两法”衔接中检察机关进行相关监督行为时，外界质疑其法律依据不足的原因之一。故提高环境“两法”衔接的立法层级，以此来避免外界的不断质疑是十分必要的。并且就规范性文件层面来说，《立法法》的相关规定也表明，检察机关的职权属于只能由法律规定的事项，由此也说明了提高相关立法层级不仅是必要，而且是必须。

2.3 健全证据衔接制度

目前证据转化的整体思路是合理恰当的。但由于生态环境损害本身具有自我净化的功能，而我国又未建立环境档案制度[15]3，并且在生态环境受损后，实践中又不能实时监测，在以上背景下，应当在生态环境遭到损害后，进行全程实时监测，从而有效记录相关情况，避免言辞类证据在重新收集时，由于生态环境损害程度已经发生了变化，而相关行为人辩称其未造成严重损害，导致无法形成证据链，从而造成案件不符合提起公诉的条件，或者在审判阶段无法有效控诉。需要提及的是，有学者认为经过侦查机关的审查后，在行政执法中取得的证据便可以作为刑事证据使用的证据转化规则可能架空非法证据排除规则[18]；也有学者认为,侦查机关对行政证据的严格审查，就是为了以合法主体认定行政证据在刑事案件中的效力，解决了行政证据作为刑事证据使用所面临的证据收集主体不适格的问题，这种审查绝不是简单“漂白”证据；当审查过程中发现行政证据存在刑讯逼供、诱供等违反非法证据排除规则的情形，就可以直接排除该证据的适用，因此在严格证据审查背景下的证据转换不仅不会架空非法证据排除规则，而且这种证据转换完全需要遵循非法证据排除规则[2]140。笔者也认为，在严格证据审查背景下的证据转换是不会架空非法证据排除规则。

2.4 检察机关自身完善建议

首先，转变固有观念，加强对于行政执法监督的重视。其次，从检察机关机构设置来讲，检察机关内部的机构设置应当合理，各部门的职责应当分明并相互配合，也就是说，检察机关的各项权能都可以对应到内设机构(或人员)来各自承担，不能出现遗漏，也避免重复[19]。目前对于行政执法的监督，并未有专门的人员及机构，故检察机关可以设定专职人员来从事行政执法监督，以此来保证环境“两法”衔接工作的人员保障，而就行政检察机构来说，建议可以尝试将民事行政检察部门中的行政检察部门独立出来，这样不仅明晰了检察工作的民行界限，还会加强环境“两法”衔接的监督效果和监督力度。在转变固有的观念，设立专门的人员以及将民事行政检察部门中的行政检察部门独立出来后，形式化监督严重的问题可能会随之解决。

3 展 望

由于检察机关在经费来源等方面与地方政府有千丝万缕的关系，所以在解决困境过程中，如何避免地方政府的干预，也是目前的难题。从2018年党和国家机构改革至今，检察机关与地方政府关系问题一直未得到有效解决，而此问题不仅会影响到环境“两法”衔接过程中检察监督的独立开展，还会影响到其他行政执法中检察监督的独立开展，故该难题是未来改革中需要重点解决的问题。