土壤污染防治地方立法空间和思路研究
——以浙江省为例

贺永华

(浙江省人大环境与资源保护委员会,浙江 杭州 310025)

土壤是地球陆地表面的重要组成要素，也是人类赖以生存的物质基础，但由于经济发展方式粗放、产业结构布局不合理等问题，土壤累积了大量的污染物，造成了不可逆转的污染和破坏。以浙江省为例，除部分地质背景高值带以外，近年逐渐发现部分农用地出现污染物超标的现象，化工、印染、制革、电镀、造纸、铅蓄电池制造、有色金属冶炼、有色金属矿采选和危险废物利用处置等重点行业的建设用地也不同程度地存在污染。部分区域的农用地污染已危及农产品安全，有些污染地块已进入再次开发利用。严峻的形势要求相关部门必须采取措施积极防治土壤污染。

立法作为调整人们行为和规范社会关系的一种强制性手段，是土壤污染防治最有效的举措，健全的法治体系是提高人们土壤保护意识、加强土壤污染预防修复最根本的保障。2018年8月，第十三届全国人大常委会第五次会议审议通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤法》)，对土壤污染防治主要法律制度进行了顶层设计，为土壤污染防治工作提供了重要的法律依据。作为国家上位法的重要补充，地方立法在各地自主管理当地事务中发挥着重要而独特的作用。但相对于水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治等工作来说，土壤污染防治工作起步晚、基础弱，地方立法尚未全面展开[1]。目前仅有山东省、湖北省、广东省等地出台了地方性法规，绝大部分省份尚未开展地方立法工作。加强土壤污染防治地方立法，细化上位法一些原则性的规定和对属于地方的事权作出制度安排，完善土壤污染防治法治体系及其实施机制，是土壤污染防治工作的当务之急，具有十分重大的意义[2]。本研究以浙江省为例，在系统梳理地方土壤污染防治制度建设历程的基础上，对土壤污染防治地方立法的空间和思路提出了一些参考性的意见建议。

1 浙江省土壤污染防治地方立法探索

《土壤污染防治行动计划》出台前，同其他省份一样，浙江省也没有土壤污染防治的专门地方性法规，涉及土壤污染防治的规定主要分散在不同法律法规中，或者部分法律法规附带性地涉及到土壤污染防治，缺乏对土壤生态系统的整体性保护和对土壤污染的系统性预防。如《浙江省固体废物污染环境防治条例》中确立“污染土壤试行环境风险评估和修复制度”，《浙江省耕地管理质量办法》和《浙江省环境功能区划》中建立的耕地质量保护责任、实行土壤环境空间管制的制度。

2016年《土壤污染防治行动计划》出台后，浙江省及时印发了《浙江省土壤污染防治工作方案》，作为地方版的土壤污染防治纲领性文件，出台了一揽子土壤污染防治工作的意见和要求，是对地方立法缺失的有效补位。在农用地污染治理方面，建立完善了农用地土壤污染详查的工作制度，出台了农用地土壤超标点位“对账销号”行动计划，编制实施了受污染耕地治理修复规划，印发了受污染耕地安全利用和管制方案，开展受污染耕地安全利用示范，有步骤地推进受污染耕地安全利用、治理修复和用途管控等工作。在建设用地污染治理方面，按照《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》落实了重点监管企业，建立了疑似污染地块和污染地块名录管理制度，制订了污染地块开发利用监督管理的规定和暂不开发利用污染地块环境管理的意见，并建立部门联合审查制度管控环境风险。同时，还发布了污染地块治理修复工程技术规范，填补了治理修复标准空白。

2019年《土壤法》正式实施后，浙江省结合工作实际需要，重点落实了土壤污染风险评估报告、修复效果报告的部门联合审查制度等规定，有力加强了污染地块风险管控和治理修复监管，全省未发生因土壤污染导致的食用农产品超标或污染地块违规开发事件。此外，机构改革中各级生态环境部门大多设立土壤污染防治的专职部门，土壤污染防治工作力量得到了加强。浙江省台州市作为全国6个土壤污染综合防治先行区之一，积极探索创新，摸索出了一些好的做法和经验。

2 土壤污染防治地方立法重点和空间

总的来看，浙江省土壤环境质量现状总体良好，土壤污染防治制度体系逐步建立，开展地方立法的条件相对成熟，土壤污染防治工作亟待从行政推动为主转换到法治推动上来。湖北省等地率先开展地方立法，也积累了一些好的做法，如：《湖北省土壤污染防治条例》要求建立行政首长土壤污染防治责任制和土壤环境损害责任追究制；《山东省土壤污染防治条例》坚持“水土一体”，对地下水污染防治也提出了要求；《广东省实施〈中华人民共和国土壤污染防治法〉办法》建立了土壤污染重点监管单位名录以及监测信息公开制度。结合浙江省的立法探索和其他省份先行先试的情况，从地方土壤污染防治立法的空间来看，以下方面是关注的重点。

一是《土壤法》部分规定比较原则，缺乏可操作性，难以落实。如土壤污染防治规划编制细则尚未制订，规划编制无章可循；土壤污染责任人认定办法尚未正式出台，易引发法律纠纷；土壤重点污染物预防、管控、修复等分层级标准体系尚未建立，污染土壤修复市场准入及技术要求尚未明确，造成土壤污染防治工程技术领域监管不力；土壤污染防治基金的建立和使用规定尚未出台，资金缺口成为当前制约土壤污染防治工作的瓶颈[3]。

二是属于地方事权的配套制度体系还不完善。如合理划分的各部门土壤污染防治责任及其协作机制、对未利用地进行保护的制度安排、土壤污染防治执法机制、土壤污染状况信息公开办法、各方多元化的投入机制等，急需按照《土壤法》规定一一落实[4]。同时，浙江省现有的一些做法与《土壤法》不一致，需要对照《土壤法》的规定予以调整。

三是当前一些好的做法，还有待总结并适时上升为地方性法规。如浙江省台州市摸索出了建设用地开发利用联动监管机制、污染农用地安全利用技术模式、工业源头污染防治模式等创新性做法，以及杭州市庆丰农化原址土壤修复技术示范、嘉兴市土壤污染案件环境公益诉讼探索等，这些做法都为土壤污染防治地方立法提供了鲜活的素材和重要的参考。

3 土壤污染防治地方立法思路和框架

开展土壤污染防治地方立法，是贯彻落实党的十九届四中全会精神和习近平生态文明思想、加强生态文明法治体系建设的题中之义，也是贯彻实施《土壤法》、提升土壤污染防治治理能力的现实需要。地方开展土壤污染防治立法，可以从以下方面展开。

3.1 建立权责明确监督有力的工作机制

一是明确部门职责分工，按照《土壤法》规定，结合本轮机构改革政府职能划分，建立分工明确、责任压实到位的分工负责体系。对诸如负责禁止在人民群众活动密集区域建设可能造成土壤污染项目的牵头部门和限期关闭拆除永久基本农田集中区域土壤污染项目的牵头部门等，予以明确，推动法律规定尽快落地。二是严格考核问责，切实落实土壤环境保护“党政同责”“一岗双责”，将土壤环境质量考核纳入领导班子和领导干部综合考核评价体系，建立党政领导干部土壤环境污染责任终身追究制，推动落实地方政府对当地土壤环境质量负责的法定责任[5]。三是强化监督检查，将土壤污染防治工作作为中央、各省环保督察和各级政府向人大报告年度生态环境状况的重点内容，开展《土壤法》责任落实情况督导检查，对违反《土壤法》相关规定的行为进行严肃处罚，树立法律的权威。

3.2 构建土壤环境质量管理标准规范框架

一是强化规划宏观管控，按照《土壤法》要求落实土壤污染防治规划编制，制订年度计划，明确目标任务，有序推进土壤污染防治工作。对土地利用总体规划、城镇体系规划、环境功能区划等空间规划和建设项目产业布局等进行论证，防止污染地块不合理开发利用。二是加快完善标准规范，研究出台污染耕地安全利用、风险管控、治理修复的土壤环境质量分类评价标准，按照法律要求建立完善土壤环境调查、污染风险评估、风险管控、治理修复、效果评估等配套技术标准规范。三是落实清单式名录式管理，以详查数据为依据，制定建设用地风险管控和修复目录，为后续安全利用和治理修复提供依据。四是健全监测网络，按照技术规范要求，在统一各部门土壤环境质量监测体系的基础上，科学布设监测点位，调整监测因子及指标，科学设定监测频次，全面掌握土壤环境质量现状及变化发展趋势。

3.3 健全预防为主保护优先的法律制度

一是加强源头污染防治，全方位切断污染进入土壤的途径，深入推进重金属污染行业排查整治，建立土壤污染重点监管单位、污染集中治理设施周边土壤监测制度，探索重点企业拆除设施设备活动强制性监理制度，消除污染“风险点”。二是加强未利用地保护，严格环境空间管制，落实环境功能分区管控措施和建设项目负面清单管理制度，对未利用地、生态红线区域实行强制性保护。三是加强优先保护类耕地保护，根据土壤污染状况调查结果，总结台州市等地试点经验，全面开展农用地土壤环境质量类别划定工作，明确四至范围，建立分类清单，进行差异化管理，将符合立地种植条件的优先保护类耕地划定为永久基本农田。四是加强基本农田保护，依法组织开展永久基本农田周边建设项目排查，依法限期关闭拆除可能造成土壤污染的建设项目，对位于重点行业和产业集聚区周边的永久基本农田，尽量予以调整。

3.4 建立污染地块风险管控和修复全过程监管体系

一是建立联合监管制度，对污染地块开发利用准入进行联合把关，健全污染企业关停并转信息部门互通共享机制，落实土地用途变更前土壤环境质量调查制度，加快建立全省污染地块管理信息系统。二是加强风险管控，严守农产品和人居环境安全底线，按照“农用优先、治用结合”的要求，建立受污染耕地治理项目库，因地制宜实施安全利用和治理修复；将重点行业关停企业原址地块纳入建设用地风险管控和修复名录，制定暂不开发利用污染地块名单。三是科学开展治理修复，防止简单化、“一刀切”，综合考虑工程技术、生态环境、社会经济、后续利用等因素，采取土壤污染综合防治对策[6]。大力开展风险管控和修复技术研发和集成，编制农用地、污染地块推荐技术目录，推广台州市受污染耕地风险管控与高效利用模式，研究建立大数据驱动的污染场地治理全过程技术体系。四是落实污染担责制度，实施土壤污染责任人认定办法，完善污染责任人认定流程、责任划分等，细化不同土地性质的土地使用者承担污染防治费用的责任区间，研究组建独立的土壤污染责任认定机构。

3.5 完善土壤污染防治监管保障机制

一是加强政府引导，为土壤污染防治工作提供物质技术支撑，鼓励发展土壤环境调查、分析测试、风险评估、环境监理和治理修复的相关产业。二是强化资金保障，落实《土壤法》规定，研究出台土壤污染防治基金建立和使用的规范，明确土壤污染防治基金的使用范围、适用对象、拨付标准、考核验收方法等。同时，发挥市场作用，引入社会资本参与土壤污染第三方治理，落实《土壤法》关于税收减免、信贷优惠等政策规定，创新设计利益共享机制，破解土壤污染防治资金瓶颈[7]。三是完善土壤污染防治从业单位和人员信用管理制度，合理设立准入资质条件，规范土壤污染调查评估和治理修复市场，建立土壤污染治理修复第三方监理制度。四是充分发挥社会公众的作用，建立公众获取土壤环境相关信息的有效渠道，明确和规范公众参与土壤污染防治的主要途径、范围、程序及激励机制，鼓励公众对土壤污染防治工作进行监督，形成全社会齐抓共管的良好局面。

4 结 语

加快土壤污染防治立法进程，建立健全土壤污染防治责任机制、监管体系、标准集成和保障制度等，是完善地方生态环境保护法治体系，推动地方生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容。在系统、科学谋划土壤污染防治地方立法空间和思路的同时也要看到，由于历史原因，当前我国土壤污染防治工作还面临污染底数不清、技术支撑不足、工作力量薄弱等问题，这些困难和不足也亟待各地各部门下大力推动解决，为土壤污染防治地方立法及其实施创造良好的条件和基础。