中国共产党对网络综合治理的领导：基本理念与实现路径

李勇坚，杨 蕊

(1.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100028；2.中国社会科学院大学，北京 102488)

随着现代信息技术的日新月异，互联网正在全面融入经济社会各个领域，互联网网民人数也持续增加。根据中国互联网络信息中心发布的第四十五次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年3月，中国网民规模达9.04亿，互联网普及率达64.5%。互联网具有的高速宽带化、移动智能化和社交媒介化等特点，不仅深刻改变了经济、社会、安全等发展格局，也创造了“人类生活新空间”。对经济社会发展而言，互联网新空间的形成，使得以网络信息化为主要特征的虚拟化生存获得了以物理世界为特征的物质化生存同样重要的意义[1]。在这个视角上，互联网已经成为中国共产党长期执政所要面对的“最大变量”。而主流意识形态的指导功能、批判功能、规约功能及凝聚功能在网络空间较物理空间有所减弱是现实[2]，这也要求中国共产党对互联网治理要进行创新，使网络空间成为“我们党凝聚共识的新空间”。

习近平指出，如果我们过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。中国共产党对网络综合治理的领导，基本理念是以人民为中心、依法治理；具体方法包括组织领导、依靠人民群众、重视新技术应用和把控核心关键节点等。

一、网络综合治理的概念及特征

“网络综合治理”这一概念是随着网络空间的形成而产生的。自网络空间成为“人类生活新空间”后，公共权威部门如何介入网络空间，就成为一个在理论与实践上都具有争议的问题，公认的路径有三条，即管理、监管和治理。从管理的视角看，网络空间并不具有特殊性，只需要将现有的法律制度应用到互联网领域即可[3]。从监管的视角看，很多新的网络工具(如微博、微信等)在网络空间中传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强，其不同于传统的社会组织和传播媒介，必须有一个管理机构作为实体的“指挥和控制”中心或领导层，也有必要建立起新的监管方式。显然，网络空间与传统的物理空间存在着较大差别，单向度的管理无法解决网络空间中存在的问题，加之网络空间的复杂性、快速变动等特性，单纯依赖监管手段对网络空间进行控制，代价不仅非常高昂，而且也难以实现。在这个背景下，网络综合治理成为公共权威介入网络空间的重要模式，也是中国共产党实现对网络空间管理的重要手段。习近平多次强调要打造“风清气朗的网络空间”“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。

“网络综合治理”是指公共权威为实现公共利益，与各个主体合作，综合各类方法和手段，针对互联网虚拟空间中各种行为主体的各种活动所进行的疏导与管理。网络综合治理是中国特色国家治理体系的有机组成部分，具有以下几个方面的特征。

第一，网络综合治理是虚拟世界治理与现实物理世界治理的交互。习近平指出，“网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的”。网络空间是各种主体在互联网上进行诸多行为而形成的一个虚拟空间，但这个空间的很多行为将直接映射到物理现实空间，如网络知识产权侵权行为、网络谣言、网络诽谤、网络诈骗等，这些行为都切实地影响到物理世界。网络空间的内容一般是按照“现实—虚拟—现实”的路径进行传导的[4]，因此，网络空间的治理必然离不开物理世界治理的规则，两者将交织在一起。Jill Row-Land、Mason Rice、Sujeet Shenoi(2014)指出，网络空间是信息和通信基础设施不断扩展的体现，是一个丰富的权力和影响力投射环境。所有类型的实体——民族、国家、公司、恐怖主义和犯罪组织以及非营利组织——都将其运营的关键方面植入网络空间，并希望能够获得该领域提供的好处。

第二，网络综合治理的治理主体是多元的。由于网络空间行为主体的复杂性，“网络综合治理”既包括政府对网络空间的管治，也包括网络上各种主体的治理行为。在互联网领域产生了非常多的复杂治理主体，如互联网平台，其既是政府等权威部门进行治理的对象，又是互联网治理的主体。习近平明确指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”

第三，网络综合治理的规则是复杂的。在网络空间里，治理的规则既包括法律等权威性手段，也包括各种自治性规则，还包括各种技术规则，这些规则往往交错在一起，相互之间还容易发生冲突与融合。Lawrence Lessig(2006)提出，网络治理过程中，各种技术性规则非常重要。

第四，网络空间是公共空间与私人空间的融合。网络空间有其私人的一面，如个体在网上的浏览行为、购买行为、交往行为等，这些都具有私人空间的属性。但是，大量的个体行为与互联网的公共空间相互交织，如个人在微信中发布一个朋友圈消息，通过互联网的传播效应，很快就能成为公共空间的一部分。网络综合治理的创新需要体现这种交互与融合，即既要尊重私人空间的自由与隐私，又要维护公共空间的秩序。

第五，网络综合治理是不断演化的。正如“治理”一词的含义经历了由控制、引导、操纵向合作、互动、协商的逐渐演化，网络综合治理在国家治理实践中的主要表现形式也经历了由权威管控向制度建设，再向协同共治的转变。这个演化的过程与技术进步、网络空间的拓展、互联网内各种关系的复杂共生等有着直接联系。例如，最初网络空间主要是一个信息的海洋，信息的发布是由门户网站进行中心化发布，个人在BBS等平台上进行发言的影响力相对较小，对网络空间的治理主要是对其信息内容进行治理。随着互联网大规模进入商业领域，很多现实中的商业治理手段进入互联网治理过程之中，而互联网下的商业模式(如电子商务)与现实世界的商业交易有很多不同之处，对这些商业交易的治理必须有新的模式，在这个过程中，平台自治发挥了很大的作用。随着SNS等领域的兴起，互联网在连接人际关系等方面发挥了巨大作用，治理机制更是发生了变化。因此，治理必须在网络安全、言论自由、失范行为规制等方面进行平衡，当然，这需要更加复杂的治理机制，事实上，网络空间的兴起带来了新的治理问题。

党的十九大强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”网络空间成为社会的一部分，党的领导也必须体现于其中。从实践看，面对互联网技术和应用的飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要表现为多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。美利坚大学教授劳拉·德纳迪斯认为，网络空间的治理是多个维度目标之间的互动，这些互动关系非常复杂，使治理主体之间充满了博弈[5]。因此，需要理顺管理体制各个方面的主体力量，复合运用各种手段来推进网络综合治理。另外，网络空间治理还涉及网络发展，尤其是数字经济发展，以及个人信息保护、网络安全和国家安全等多个方面的主题。这些问题使网络综合治理的目标是多维的，有时甚至需要在各种目标之间进行平衡。例如，如何在效率与自由之间进行均衡。为了提高互联网治理的效率，根据大数据进行关键字审查是一种重要手段(如根据大数据筛查有关互联网诈骗的关键字，并做出相应的预防措施)，但这种手段将给网络自由带来一定影响，因此就要求在治理过程中对这两个目标进行平衡。只有通过综合治理，持续推进治理模式创新，才能实现数字经济发展、网络舆论监督、意识形态主导、个人数据信息保护、网络安全等多个方面目标之间的平衡。

二、以人民为中心与依法治理：中国共产党对网络综合治理领导的基本理念

网络空间内各个主体之间的交互作用频率与速度都远高于现实世界，信息的传播效率与现实世界相比不可同日而语，这种传播在很多时候还具有不可逆性，从而使得网络综合治理对效率的要求很高。在治理过程中，不仅要依据法律进行治理，还要依赖各种技术手段及平台的自我治理行为。面对错综复杂的网络空间格局，我们党在领导网络空间综合治理时也要建立起基本理念，并从基本理念出发形成综合治理体系。总结我国网络综合治理实践，党对互联网的领导与其执政理念是一致的，一是“以人民为中心”，这是基本出发点；二是依法治网，党对互联网的领导主要是通过建立较为完整的网络治理法律体系来落实和实现的。

1.以人民为中心是中国共产党领导网络综合治理的基本出发点

“以人民为中心”的命题，内蕴丰富，是对多年来实施的“以经济建设为中心”发展思路的重要补充，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本观点[6]。2016年4月，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上发表讲话时强调，“网信事业发展必须贯彻以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点，让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感、安全感”，要“让互联网更好造福国家和人民”。

第一，维护人民群众的根本利益。互联网下，各种主体之间的交互频率、速度与效率都大幅度上升，参与主体的数量及复杂性也空前增加，治理目标趋于复杂化。从维护互联网的健康发展，到保护各种主体的言论自由，再到规制各种网络失范行为，维护各种主体的合法权利不受侵犯及互联网安全，都是中国共产党进行网络综合治理的目标。这些目标很好地维护了人民群众的根本利益。习近平指出：“网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”

第二，确保人民群众共享互联网发展成果。习近平指出：“共享互联网发展成果要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。”基于这一理念，在党的领导下，我国大力推进互联网基础设施建设，积极推动“提速降费”，使互联网得到快速普及。通信业统计公报显示，至2019年末，我国电话用户总数达17.9亿户，移动电话用户普及率达114.4部/百人；移动网络覆盖向纵深延伸，4G用户总数达到12.8亿户，是全球4G(移动宽带)普及最为迅速的国家；5G网络建设顺利推进，在多个城市已实现5G网络的重点市区室外的连续覆盖。与城市相比，农村互联网基础设施建设一直是短板，在各地各部门的持续努力下，我国农村互联网建设进度加快。截至2020年5月，全国贫困村通光纤比例从2017年的不足70%提升到98%，深度贫困地区贫困村通宽带比例从25%提升到98%。此外，基础设施建设的完善也推动了互联网的应用，目前，我国远程医疗已覆盖所有贫困县，全国98%的中小学接入了宽带网络。值得一提的是，近几年普遍开展的“互联网+政务服务”，不仅提升了公共服务能力，也让人民群众获得了更多实惠和便利。

第三，净化网络空间。网络空间是社会空间的延伸，群众期盼社会空间公平正义、社会风气风清气正，同样也期盼网络空间能够清朗健康。鉴于伴随网络兴起而来的各种低俗内容，我们党多次强调，要依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，培育积极健康、向上向善的网络文化。各级政府部门也在党的领导下，积极开展“净网行动”等专项行动，不给不良内容以生长土壤、不给不良平台提供市场，不仅净化了网络空间，也维护了人民群众的根本利益。

2.依法治理是中国共产党领导网络综合治理的基本原则

网络不是法外之地，“网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的，大家都应该遵守法律，明确各方权利义务”[7]。通过法律手段来约束与规制网络空间的各种行为，也是我们党领导网络综合治理的基本原则。习近平指出，要“抓紧制定立法规划……依法治理网络空间，维护公民合法权益”。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也规定，“加强互联网领域立法……依法规范网络行为”。

自互联网在我国应用以来，我们党就高度重视对网络空间治理法律体系的建设，以实现依法治网的目标。1994年，中国首次全功能接入国际互联网；1996年，国务院发布的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》对接入国际互联网的一些基础问题进行了规定。在具体实施方面，又颁布了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等，通过这些基本政策法规的制定实施，我国网络综合治理的法律架构已粗具规模。

自2000年开始，互联网在我国社会经济生活中的渗透日益加深。在此背景下，我们党开始加强对网络综合治理的领导，相关的法律政策体系不断完善，相继颁布了《互联网信息服务管理办法》《互联网上网服务营业场所管理办法》《互联网出版管理暂行规定》《互联网文化管理暂行规定》等。2004年，我们党进一步明确了网络综合治理的思路及体系架构，党的十六届四中全会通过的《关于加强党执政能力建设的决定》将网络综合治理作为加强党执政能力建设的一个重要组成部分；中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强互联网管理工作的意见》提出了网络综合治理的问题和重点任务，进一步明确了部门职能分工，从而完善了网络综合治理的顶层设计。2010年，《中国互联网状况》白皮书发布，首次明确提出了“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的互联网基本政策方针。2011年，国家互联网信息办公室正式设立，成为党领导网络综合治理的协调领导机构。在立法层面，关于网络综合治理的法律进一步完善，《加强网络信息保护的决定》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律及司法解释相继出台，使我国网络综合治理的法律框架进一步完善。

党的十八大之后，我国网络综合治理进入一个新阶段，与网络相关的法律政策日益健全。徐敬宏、郭婧玉、游鑫洋(2019)的研究表明，2014—2018年，我国在内容建设、网络企业监管、政府监管等各个方面出台了144项法规政策。其中，《网络安全法》(2016年)、《电子商务法》(2018年)、《民法典》(2020年)对网络安全、网络交易、虚拟财产、网络内容生态、数据隐私保护、网络侵权等方面进行了相应规定，也构成了我国网络综合治理的基本法律架构。

三、中国共产党领导网络综合治理的具体实践

从本质上看，中国共产党要实现对网络综合治理体系的领导，应在“安全、发展、自由”之间进行平衡，协调政府、网民、平台、各种虚拟组织等各个主体之间的治理行为。这需要在加强组织领导、依靠人民群众、重视技术应用、把控关键节点等方面同步进行，如此，才能将中国共产党的领导力全面体现于网络空间之中。

1.加强组织领导

互联网空间是一个具有全新特色的人类生活新空间，要实现对这个新空间的领导，加强组织建设是基本前提。

对信息化领域的组织领导，在我国由来已久。早在1982年，国务院就成立了计算机与大规模集成电路领导小组。1993年，在国务院领导下，成立了国家经济信息化联席会议，涉及国务院20个部委局。1996年，在国家经济信息化联席会议的基础上，改组成立了国务院信息化工作领导小组，同时国务院信息化办公室、国家信息化专家咨询委员会等机构也相继成立，形成了对信息化工作的领导架构。2003年，国家信息化领导小组之下成立了国家网络与信息安全协调小组，对网络安全工作进行具体领导。2011年，国家互联网信息办公室成立，全面负责对互联网内容信息的监管。2014年，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，其职能跨党政军，使得我们党对网络综合治理的领导更为有力，也是我们党对网络空间领导力的更好体现。2018年，中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会[8]。从前面的历史脉络梳理可以看出，中国共产党对网络综合治理的领导，首先体现在组织领导上。在加强组织领导的指导思想下，对网络综合治理的领导机构规格越来越高，这也为加强我们党对网络综合治理的领导奠定了坚实基础。

2.依靠人民群众

网络综合治理蕴含着“综合治理”“协同治理”“合作共识”等内在要求，这需要多方力量的参与。习近平提出，要“构建网上网下同心圆”，就是要以党的领导为“圆心”，最大限度地吸引网民、网络社团、平台、协会组织等多方力量参与，实现网络综合治理。网络空间的跨越时空特性、多维连接特性等，使很多网络社团、网络社会组织等不但成为网络综合治理的对象，也成为治理的主体[9]。因此，在中国共产党领导网络综合治理过程中，依靠人民群众是一个基本要求与重要手段。

在网络综合治理过程中，首先，要求广大群众和网民自律网络参与行为，遵守文明上网的相关规定，如2001年11月出台的《全国青少年网络文明公约》，为群众提供了文明上网的指导。因为网民只有做到心有所畏、行有所止，才能时刻保持警醒状态，慎思、慎言、慎独，积极上网、健康用网，培养正确与健康的网络传播理念[10]。其次，对网民利用网络发起的各种志愿服务组织、各种具有公益性的活动组织等，在政策允许范围内予以最大宽容。以网络公益为例，2016年，民政部指定了首批13家慈善组织互联网公开募捐信息平台，其中，腾讯公益平台、蚂蚁金服公益平台、淘宝公益平台三家平台全年筹款达12.89亿元，比2015年增加37.79%。民政部数据表明，2018年，网民点击、关注和参与慈善超过84.6亿人次，一些基金会的网络募捐已占到捐赠总收入的80%以上。最后，通过各种政策措施鼓励网民参与网络综合治理过程，包括对网络欺诈、虚拟信息、色情信息、涉毒涉赌等不良网络行为进行举报等，同时各个平台的举报中心及12321网络不良与垃圾信息举报受理中心也要采取相应举措，将人民群众参与网络治理落到实处。

3.重视应用新技术

网络综合治理的一系列问题在本质上是伴随技术进步而来的，因而大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链等新一代信息技术在网络空间治理中有着广泛的应用。目前，我们已能通过技术手段完成舆情监控处理、安全危机预警、危机治理决策、网络平台监管和协同整合等功能。例如，深度包检测技术(DPI技术)能够对网络传输的内容进行分析、检测和控制，也能够实时识别和分析互联网传输数据包的信息内容，并决定是否允许该数据包在网络上通过，或者对该数据包采取特定的行动策略等。除了作为互联网带宽管理的重要技术，DPI技术目前被广泛应用于国家信息安全监控、知识产权执法保护、ISPS服务定价、企业网络安全等重要方面。又如，网络舆情监测系统的工作原理是通过数据挖掘、网络爬虫等技术，从海量互联网信息中挖掘出舆情信息动态。而利用互联网信息采集技术和智能处理技术，通过对互联网海量信息自动采集处理、敏感词过滤、智能聚类分类、主题检测、专题聚焦、统计分析，可以实现网络舆情实时监测管理的需要。云计算技术也是网络综合治理过程中广泛应用的技术，一些地方或部门开始通过搭建网络治理云平台来推动网络综合治理的云化，等等。

4.把控关键核心节点

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，要建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间。在党领导网络综合治理过程中，加强对关键核心节点的领导至关重要。如平台企业是互联网广泛渗透之后出现的一个新型主体，一方面，平台连接了大量的信息生产者或内容提供者，聚合了大量的信息内容；另一方面，平台聚合了海量的用户，能够对信息内容进行快速分发。同时，平台还可以提供信息内容生产者与用户之间的互动机制、用户之间的传播机制、针对特定用户的信息内容推荐机制、用户纠纷解决机制等，这些机制进一步强化了平台在互联网空间的中心地位。显而易见，在网络综合治理过程中，平台处于关键核心节点。我们党在领导网络综合治理过程中，非常重视平台等关键核心节点的作用。基于平台的作用与地位，各级党委与平台建立了跨区域、跨层级、跨部门的治理协作机制，从规范平台运营，到利用平台的技术、用户、数据等，再到与平台协作进行治理，都建立了一套开放共治共享的机制，从而建立了网络综合治理的“生态圈”。与平台共同推动网络综合治理创新，是我们党推动网络综合治理的重要经验。

四、结论及需要进一步研究的问题

对互联网这个“人类生活新空间”的综合治理，离不开党的领导。我们党对网络综合治理领导的基本理念是以人民为中心和依法治理。在治理过程中，既要重视加强组织领导、依靠人民群众，也要重视应用新技术、把控关键核心节点，推动建立网络综合治理生态圈，使中国共产党对网络综合治理的领导力更好地得到体现。

从本文的研究来看，网络综合治理一方面要确保网络空间的活力，另一方面要对网络空间的内容、行为等进行规范，两者之间需要寻找一个平衡点，以确保网络空间中政府、平台企业、社会组织、网络非正式团体、网民等各个环节上的主体利益得到平衡，并促进互联网健康发展，让互联网更好地造福国家和人民。当然，这在研究中国共产党对网络综合治理的领导时仍需进一步深化。