粤港澳地区口岸安全风险研究

甘杰 王玉冲 缪奎 刘冠志

摘要：近年来，粤港澳口岸政治安全问题严重突出，口岸共同安全成为趋势，同时，口岸客流高峰呈常态化，容易引发安全事故。而维护粤港澳口岸安全是维护我国国家安全的重要内容，是践行“一国两制”的重要内涵，也深刻影响着我国重要战略的实施。因此，在总体国家安全观指导下，我们应该以维护粤港澳口岸政治安全为根本，通过合作促进口岸共同安全，统筹口岸安全与发展，通过法治提高维护口岸安全水平。

关键词：粤港澳;口岸安全;总体国家安全观

习近平总书记指出，当前我国面临的安全和发展环境复杂多变，各种可预见和难以预见的风险因素明显增多，维护国家安全的任务更加繁重艰巨。粤港澳口岸是维系粤港澳三地合作交流的重要平台，也是三地长治久安的重要防线。在我国正经历深刻而重大的变革，逐步走向世界舞台的今天，如何以总体国家安全观为指导维护粤港澳口岸安全是我们必须深入思考的重要命题。

一、粤港澳口岸安全呈现的新特点

（一）政治安全问题突出

香港和澳门历来都是我国政治工作的重点领域，而作为“一国两制”的前沿阵地和交汇点的粤港澳口岸则担负着维护我国南大门政治安全的重要功能。近年来，香港和澳门各项事业取得全面进步的同时，仍然有部分历史遗留问题没有得到解决。香港在维护国家安全方面存在漏洞，西方敌对势力企图利用该漏洞进行干扰破坏和渗透颠覆，甚至图谋发动“颜色革命”。一方面，敌对分子在进行渗透破坏的同时可能冲击我粤港、粤澳口岸，在口岸举行集会、示威甚至恐怖活动，严重影响口岸安全稳定;另一方面，西方势力企图以香港、澳门为跳板，对内地进行渗透破坏活动，粤港澳口岸因此面临的政治安全问题正在加剧。

（二）共同安全成为趋势

粤港澳三地有着共同的文化基础、利益基础和发展目标。近年来，随着我国经济不断发展和“粤港澳大湾区”战略的实施，三地交流融合愈发密切。2016年“十三五”规划提出建设粤港澳大湾区，明确了粤港澳今后的发展方向和重点：“建设国际一流湾区，打造世界级城市群。”粤港澳三地逐渐成为了不可分割、密切联系的共同体。而粤港澳口岸作为三地交流必经之地，承担着为三地合作交流提供安全、友好的环境的重要任务。在这个过程中，粤港澳三地边检、海关部门先后建立了多种警务合作机制，有效地打击了不法分子，为我国改革开放和粤港澳三地经济建设做出重要贡献。现行的警务合作机制可分为会晤机制和协作机制。除此之外，粤港澳边检部门还建立了联合行动机制和定期通报机制，贯穿于会晤机制和协作机制中，在情报共享、联络指挥和破案抓捕等方面发挥着重要作用。

（三）客流量大，人民生命财产安全存在隐患

粤港澳口岸是我国客流量最大的口岸群。据2019年统计数据，全国边检机关查验出入境人员达到6.7亿人次。其中，深圳边检总站查验2.42亿人次，珠海边检总站查验1.73亿人次。粤港澳口岸通关人数占当年全国出入境人数一半以上。即使是在疫情肆虐的2020年，珠海边检总站查验量高居全国之首。在深圳、珠海各大口岸，一方面客流高峰已成为常态，口岸大厅常常人满为患、水泄不通;另一方面常态化高峰给口岸有关部门带来了巨大的压力，执勤人员难免精神懈怠、放松警惕。此时，若口岸发生踩踏事故、群体性事件甚至恐怖主义袭击，后果将不堪设想。

二、粤港澳口岸安全是我国国家安全的重要部分

（一）口岸安全是我国国家安全的重要领域

总体国家安全是一个系统性、层次性、有机性、关联性等相统一的安全结构体系。根据总体国家安全观，可以把总体国家安全分为政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、生物安全12个领域。口岸安全是国土安全的重要内容，是维护国家安全的重要屏障。任何境外人员、货物、交通运输工具合法进入我国，都要经过口岸的检查和过滤，把不安全、不稳定的因素刨除在外。而且从地理位置上看，口岸大多位于我国领土边境地区，是连结境外与境内的重要安全节点，是外防输入的重要缓冲地带。因此，维护口岸安全是国家安全治理的重大任务。维护口岸安全是维护国家安全在边境地区的直接体现。口岸安全治理是国家安全治理的有机构成部分，是国家安全治理在各个开放口岸的具体实践和直接展开。缺少口岸安全治理的国家安全治理，必然出现结构功能的障碍，直接损害国家安全治理的整体功效。党的十九大把“确保边境安全”写入报告，说明边境安全是国家安全治理的重大政治任务。而由于口岸是边境管理最为重要的空间载体，更是凸显出维护口岸安全对于维护我国国家安全的重要意义。

（二）维护粤港澳口岸安全是践行“一国两制”的重要内涵

习近平在深圳特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话，以五个“历史性跨越”充分肯定四十年来深圳取得的成就，用十个“必须”总结了深圳经济特区建设的经验。其中第九个“必须”要求我们必须全面准确贯彻“一国两制”基本方针，促进内地与香港、澳门共同发展。我们必须明确“一国两制”的内涵：香港、澳门和台湾是祖国不可分割的一部分，在这个前提下，港澳保持原有的社会经济制度不变。但“一国两制”的“两制”并不意味着维护国家安全也要实施截然不同的制度。维护国家安全是香港、澳门责无旁贷、天经地义的义务，是“一国两制”的核心要义。没有国家安全，就没有国家的长治久安和香港、澳门的繁荣稳定，“一国两制”就会失去赖以存在的基础。只有不断提高国家安全意识、提高维护国家安全能力，才能为贯彻“一国两制”固本强基，为粤港澳三地繁荣稳定提供安全的环境。而粤港澳口岸是三地交流的最前沿的平台，是“一国两制”最直接、最生动的表现形式，维护粤港澳口岸安全是“一国两制”的重要体现。若没有粤港澳口岸安全，三地交流合作将会面临巨大的障碍，三地经济、社会等方面的安全将无从谈起。

（三）粤港澳口岸安全影响着我国重要战略的实施

口岸的安全问题得到解决，将会给口岸所在的区域带来稳固和长治久安，为经济社会发展创造安全、良好的环境。口岸是各种要素汇聚的地方、连接国内外市场的重要通道、是辐射中国文化、经济、政治的桥头堡、也是国际地缘政治斗争和交锋的前沿阵地，最容易受到境外不安全因素威胁和渗透，口岸的治理直接体现一个国家的治理能力。为确保国家战略的顺利实施，必须加强口岸安全治理，坚决防范化解口岸安全风险。粤港澳大湾区的建设贯彻了“一国两制”基本方针，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。伴随经济全球化的迅猛发展， 国际上的竞争转变为城市群之间的竞争。粤港澳三地已就加速融合、建立粤港澳紧密合作区达成共识，签署了《深化粤港澳合作， 推进大湾区建设框架协议》，珠三角世界级城市群和世界级大湾区正在形成。第十四个五年规划和2035年远景目标纲要中提出要畅通国内大循环和促进国际国内双循环。从畅通国内大循环的角度来说，大湾区的建设不仅联动了区内的11个城市，还向南辐射海南，向北辐射台湾和福建。从促进国际国内双循环角度来说，以国内大循环为主，进而促进双循环，需要更充分地发挥好港澳的优势。粤港澳口岸安全关涉国内与国际、区域与全球、地方与中央。因此，在这个背景下， 粤港澳口岸管理要在“口岸便利化”和“口岸安全”之间寻求平衡。以罗湖口岸为例，它是粤港澳大湾区人流、物流、资金流自由流通的重要通道，每年查验出入境旅客数量约8200多万人次，日均23万人次，接近当时设计通关流量的3倍。自口岸开通以来，已超过20亿人次经罗湖口岸出入境。通过粤港澳口岸而侵入的安全威胁也急剧增多， 口岸安全挑战呈现上升态势， 口岸在政治、生态、食品、公共卫生安全等方面面临的威胁日益增加，口岸安全防控压力日益突出，在维护国家安全中的作用凸显，引發国家安全环境的重大变化。

三、以总体国家安全观为指导维护粤港澳口岸安全

（一）以维护粤港澳口岸政治安全为根本

政治安全是维护国家安全的根本保证，是坚持和发展中国特色社会主义的根本前提，也是全面践行总体国家安全观的根本要求。我国的经济、社会、文化等各方面的安全最终都要通过维护政治安全来实现。政治安全有保障，其他安全问题都会容易解决。粤港澳三地是我国经济最为发达，社会发展程度较高的地区，是实施“一国两制”的前沿阵地，其经济安全、社会安全等都需要通过政治安全来保障。而粤港澳口岸作为三地合作交流的纽带，其政治安全不仅影响到粤港澳三地的长治久安，更与“一国两制”和“粤港澳大湾区”战略休戚相关。当前西方敌对势力插手干涉香港问题，资助、扶持反华分子从事与我国法律不相符的活动。而且，过去香港的反示威游行已有往恐怖活动发展的趋势，“独狼式”恐袭活动频频发生，更是凸显了维护口岸政治安全的急迫性和重要性。

抵御“颜色革命”和恐怖活动是粤港澳口岸面临的一项复杂严峻的政治任务，也是一场持久战。口岸有关部门一是要提高政治站位，时刻保持头脑清腰，强化忧患意识，切实增强政治敏锐性和政治鉴别力。要坚决抵御、依法打击敌对势力渗透颠覆破坏活动，坚决捍卫中国共产党领导和中国特色社会主义制度。二是加强情报收集工作。“颜色革命”，“恐怖活动”信息来源往往具有较强的隐蔽性和可预测性。做好情报收集工作是反恐防渗透的前提条件。要加强对重点人员和来自重点国家或地区的旅客信息的跟踪掌握，注重大数据技术在反恐防渗透领域的应用，实现对情报的筛选、发现和分析，做到对恐怖活动和颠覆渗透活动的可知、可测、可控。三要打造一支忠诚可靠、组织严密、反映迅速、高效灵活的情报工作队伍，加快构建符合当今口岸安全要求的情报收集体系。四是注重人民群众参与。口岸有关部门要做到专门工作和依靠群众相结合，深入开展各种形式的群众性联防活动。同时口岸执法部门可以加强宣传教育，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，提高群众的安全意识和法律意识，努力形成反恐防渗透工作人人参与、人人有责的局面。

（二）以合作促进粤港澳口岸共同安全

总体国家安全观提出既要重视自身安全，也要重视共同安全。随着经济社会的不断发展，国与国、地区与地区之间利益交织，关系密切。任何地区都不能脱离地区建立自身的绝对安全，也不能把自身安全建立在其他地区不安全的基础上。实现共同安全不仅是践行总体国家安全观的重要举措，更是顺应当今我国安全形势发展的必然要求。共同意味着安全是双向的，是合作的，只有通过合作，才能实现区际安全稳定。粤港澳三地虽然实施“一国两制”，三地法律体系、执法体制也不尽相同，但三地同根同源，拥有良好的警务合作基础，共同朝着互利互惠、共同安全的目标前行。在总体国家安全观指导下，粤港澳口岸执法部门更应该加强合作，共同维护口岸安全。一是要实现常态化交流与培训。建立定期访问交流制度，综合了解对方的突发事件处置的原则和程序，促进联合处置的协调与配合，探讨区际间建立更密切的互动关系，共同应对恐怖活动、跨境犯罪等问题。及时互派人员参加培训，通过开办有关培训班，相互考察学习，学习对方先进做法。二是常态化开展应急处突演练。粤港澳口岸客流量大，极易发生踩踏事故和群体性事件，甚至成为恐怖分子袭击的目标。口岸有关部门应针对本口岸的特点，根据可能发生的特情，制定完善的应急处突预案。广泛开展具有实战性、对抗性的处突演练，检验应急处置能力，并根据演练效果总结经验，加深合作。三是建立情报共享平台。三地应当共享出入境数据和己方掌握的外国人签证资料，遇有突发事件，应及时向对方通报，提高口岸合作共享水平。

（三）统筹好粤港澳口岸安全与发展

统筹发展和安全是贯彻总体国家安全观的重要原则。安全和发展并不是相互独立的关系。发展是安全的基础。当今世界大多数安全问题，归根到底就是生产力水平落后和贫富差距，也就是发展问题。正如习近平总书记指出：“贫瘠的土地上长不成和平的大树，连天的烽火中结不出发展的硕果。”安全是发展的条件。没有安全稳定的国内和国际环境，发展就无从谈起。因此，安全与发展是有机结合、相互影响的辨证统一体。我们既要重视安全也要重视发展，通过发展促安全，通过安全保发展。既要善于将发展成果用于维护安全，也要善于营造安全的发展环境。一是积极利用科学技术维护口岸安全。改革开放以来，我国科学技术取得重大成就和突破，越来越多的科学技术应用于边检建设。以人脸识别和指纹比对为代表的生物安全技术不仅提高了出入境管理部门查验的速度，也提高了查验的准确性，大大降低了非法移民、偷渡分子和恐怖分子非法出入境的可能性。针对新形势口岸安全防控要求，应继续大力研发用于人员查验和安全防控的新型技术装备。前台查验设备应能准确读取个人信息，生物特征，以及个人健康信息，做到准确识别非法移民以及可能危害公共卫生安全的出入境旅客。口岸安检部门应配备能够准确识别毒品、枪支弹药、危险化学物质等违禁品的专业安检仪器设备。二是探索新型通关模式，进一步提高通关效率。传统的“两地两检”查验模式面对日益增长的客流量明显力不从心。由于，粤港澳口岸通行人员大部分是经常往返于粤港或粤澳的劳工或港澳居民，因此可以簡化他们的查验手续，对他们实行“两地一检”通关模式。这不仅仅能够极大提高口岸通关效率，减少客流高峰情形，还能减少踩踏事故和群体性事件的发生，有效地维护人民生命财产安全。

（四）以法治提高维护粤港澳口岸安全能力

法治是治国理政的基本方式。加强国家安全法制建设，依法维护国家安全，提高国家安全法治化水平，是全面依法治国的应有之义。由于香港、澳门实施“一国两制”，粤港澳三地成为了多法域、多体制的地区，粤港澳口岸开展合作，首先就是要解决法律的适用问题。当前粤港澳三地区际协作法律众多，缺乏一部专门、统一的上位法为三地合作奠定法理基础。作为维护粤港澳三地口岸安全，增强三地口岸合作的法律依据，其在不违反宪法和基本法的前提下，应该包括以下三方内容：一是明确口岸各部门的职责分工、任务和双方合作对接的部门。二是明确遇有突发情况，口岸有关部门联合处置的原则，程序。三是建立高效、常态化的口岸合作机制。三方要经常性开展交流和培训，建立信息共享平台。

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基金：课题来源：2020年度河北省社会科学发展研究课题;课题名称：人类命运共同体视域下总体国家安全观研究;课题号：20200102036