乡村治理视阈下村规民约的治理维度研究

项贤国 蒙海兰 李风志

（1.唐山师范学院，河北 唐山 063000；2.河北省景县人民法院，河北 衡水 053500）

一、乡村治理视阈下村规民约的治理功能

（一）村规民约的内涵厘定

村规民约在我国传统法律文化中具有重要的位置，曾被古代统治者当作统治人民的工具，也被有的学者解释为是一种高于德治低于法治的实现乡村有效治理的途径［1］。不过，从近现代法制史来看，政府或学者对村规民约的关注都较少，政府更多关注的是法治与德治，而学者关于村规民约的理论研究也不多见。目前，法学界主要是基于民间法层面来解释村规民约，对于村规民约的概念，学术界尚未形成比较一致的观点。

现代村规民约不仅是一种乡村自治规范，更具有浓厚的法治属性。村规民约的制定主体、制定程序和内容都要符合《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），村规民约应具有合法性，在法制日益健全的当下，村民对法治的崇仰愈加深厚，合法的村规民约更容易被村民接受，而违法的村规民约则很难长期实施。村规民约应在法治框架下界定其内涵，包含产生、属性、功能和主要内容等方面要素。具体而言，村规民约是指由全体村民或村民代表以召开村民会议的形式，兼顾实体合理和程序合法，符合国家法律规范且兼顾本村生产生活实际、惯例，适用于本村域内全体居民，具有一定的强制性与约束性的基本行为规则。

（二）村规民约的功能定位

1.秩序治理功能。村规民约可以解决本村村民在生产生活中产生的纠纷，维护本村村民之间的和谐关系。尤其是在本村村民较为关注的治安、土地承包与征收、婚姻家庭、村风民俗、计划生育等方面产生的矛盾愈加突出，严重影响了本村日常的生产生活秩序，而村规民约可以有效地调适本村村民之间的矛盾，通过村规民约可以化解村民之间的纠纷，维护本村经济社会的稳定秩序。

村规民约可以有效维护乡村治理秩序。国家法律是依据法的强制力得以贯彻落实并维护整体社会经济的秩序，而村规民约是通过村民自治来维护本村域内的基本生产生活秩序。村规民约规定的是本村的治安、计划生育、婚姻家庭、红白喜事等日常生活中的一般行为规则，其内容具有差异化的特征，不同村落村规民约可能不尽相同，非常灵活，有利于村民委员会或其基层干部开展工作，村民的日常生产生活都可以在村规民约中找到相应的行为规范，进而可以充分发挥村规民约规制农村社会经济秩序的治理功能。

2.行为规范功能。虽然村规民约体现了村民自治，是约束全体村民的自律性规则，但它需要符合法律，在法治环境下，它才具有规范村民行为的功能，即特定条件下具有一定的强制力和约束力。而事实上，村民在遵守村规民约的过程中，也逐渐地将村规民约中的内容融入到自己的行为规范中［2］，就像哈耶克所说的，“不是我们选择规范，而是规范指引着我们的生活”。

村规民约的规范功能相比之道德约束性要更强，村规民约是经过法定程序，由全体村民或村民代表参与依法制定的，其实施可以有效地提高农村基层治理水平和村民的整体素质。由于道德规范是一种心灵契约，没有制定程序抑或法律依据，只能依赖人们自觉遵守。因而，村规民约规范村民行为的约束力要高于道德。当然，村规民约首先依赖于村民的自觉履行与彼此制衡，其次是制约与惩罚，村规民约并不是法律规范，其强制力要低于法律规范， 它不具有法的功能，它是在法律规范的指引下规范村民的日常行为。

3.立法补充功能。现行法律规范较多，法律在实施过程中还存在需要进一步规范的地方。村规民约正好可以弥补这些内容，村民不一定能够全面地知悉现行法律规范，但基本都知道本村的村规民约，村规民约在村民中的认知度事实上要高于法律规范。因此，村规民约在农村地区可以一定程度上弥补法律规范的不足，及时有效地调整村民在日常生产生活中的行为。

同时，随着《村民委员会组织法》的颁布，村民自治在农村地区被认为是一种有效的治理方式，村规民约的制定与实施，可以很好地提高村民的民主、法律意识。将与农村地区紧密相关的法律规范规定到村民规约之中，可以弥补法律规范在解决村民纠纷、规范村民行为中的不足，使法律规范在农村地区更好地得到遵守与实施。村规民约与法律规范的有机结合，互为补充，可以更好地改善农村法治环境，提高村民的法治素养与法治意识，推进村民自治，在乡村振兴过程中促进农村经济社会发展。

二、村规民约的治理困境

（一）现实困境

1.村规民约与国家法治的冲突。村规民约反映了一个特定村域的独有的村风民俗，但村规民约与国家法制存在一定的冲突。随着新时代中国特色社会主义法治的纵深发展，农村地区的法治环境不断得到改善，且囿于《村民委员会组织法》的制定、修改及其实施，村规民约的内容逐渐更为合法。不过我们也看到，实践中，村规民约与国家法制冲突的现象比较突出。

就婚姻嫁娶问题，有的村规民约规定，“本村女孩家庭招女婿需要本村村委会一致表决方可”，“不允许户籍在本村以外的媳妇或姑爷在本村落户”；就彩礼返还问题，有村规民约规定，“一方如果在订婚后提出悔婚，如果男方提出悔婚不返还彩礼，如果女方提出悔婚全部返还彩礼”。这些村规民约有的直接违反现行法律规定，有的与习近平新时代中国特色社会主义法治精神相违背，有的侵犯了他人的人身权利，应该修改这些村规民约，调适村规民约与国家法制的冲突，确保村规民约的合法性。

2.村规民约的制定程序与内容失范。村规民约的制定主体主要是村委会或主要村民代表，而村民参与制定村规民约的程度不高。村规民约的制定程序主要表现为：基层政府向村委会印发统一的村规民约范本，村委会结合本村实际情况修改范本，然后将修改后的村规民约提交村民会议讨论并表决通过分发至村民手中。

可见，村规民约的制定程序及内容均存在失范问题。就制定主体而言，村规民约的制定主体往往由村干部把控，村干部往往受制于基层政府，而村干部掌握着基层群众治理的信息，这就导致村规民约的制定与普通村民相隔甚远；就制定程序而言，村规民约的程序大多自上而下，不能真正反映全体村民的意志，有的村落虽然让村民参与讨论村规民约的内容，但并没有采纳村民的合理意见；就具体内容而言，有的村落的村规民约的条文过于原则，缺乏具体可操作性的规则条款，甚至有的违反国家法律规定侵犯村民的合法权利。

3.村规民约的执行与监督机制缺失。实践中，村规民约并没有明确的执行与监督机制。村规民约一般由村民委员会或者村主要负责人来执行，且没有明确规定由谁来监督村规民约的执行人。村规民约是现代乡村有效治理的一种重要途径，乡村治理一方面要发挥村民的自治效应，另一方面要发挥村民对村民委员会及乡镇政府行为的监督，而村规民约可以有效实现上述两点要求。

当前，规范村财务审计的村规民约能发挥监督村委会主任的职能，推进乡村有效治理。然而，村规民约在运行过程中，存在不同程度的非法治思维，即村规民约的制定与实施依赖于村两委主要领导的权威，领导权威越高，村规民约实施越好。而作为乡村社会治理的有效途径之一，村规民约理应发挥其功能，在新时代中国特色社会主义法治的指引下，推进乡村治理的改革，在农村地区不断完善法治环境，夯实依法治村的现实基础。村规民约执行与监督机制的建构，可以推动乡村治理从人治向法治转变，促进乡村治理的制度化与法治化。

（二）村规民约治理困境的诱因剖析

1.村民的认识与整体素质落后。随着农村地区市场经济的发展，村民们竞相成为一种理性经济人，各取所需，在处理问题时首先想到的是如何保护自己的利益不受损失，这使得维护多数人利益的村规民约有的时候很难实施。甚至有的村民认为，村规民约是为了应对政府的要求和检查，一般并不会考虑村规民约的内容是否真正有利于村民的生产生活，村规民约只是一阵风而已，其内容也较为概括，与村民实际生产生活较远。

当前，大多数村民对村规民约的认识并不到位，没有认识到村规民约在乡村治理中的重要作用。村规民约实际上由村民委员会成员或村干部、村民代表来制定，他们制定村规民约时，往往受专业知识所限，导致村规民约的内容常常存在歧义，甚至违反法律的规定。因此，村民的认识及整体素质导致村规民约在实践运行中产生了诸多困境。

2.政府对村规民约的指导不足。基层政府对制定村规民约所提供的指导不够，政府或是向基层群众自治组织提供村规民约范本，或是向基层自治组织下达制定村规民约的命令，而对村规民约制定的内容、程序指导甚少。而上文已述及，村民委员会成员及村干部的认识与素质不高，这导致制定出来的大多数村规民约的质量不高，达不到应有的效果。

导致有的村规民约的制定流于形式，主要为了应付政府部门的检查。同时，由于缺乏指导，村规民约制定的内容专业性过强，条款有时候会出现歧义，导致村民在适用村规民约时无所适从，降低了村规民约在乡村治理中的权威。出现上述问题的根本原因在于政府没有对村规民约的制定过程提供全方位的指导。

3.村规民约的立法依据缺失。目前，农村地区村民的法治意识与基层组织的法治水平有了显著提高，但我们应看到，关于村民自治的法律规范较少，《村民委员会组织法》规定了村规民约的制定依据，但没有规定如何执行和监督，且其他法律规范也没有明确规定村规民约的相关内容，这导致村规民约的制定没有具体的法律依据［3］。

由于缺乏立法依据，村规民约的内容五花八门，有的违反行政法规定设置处罚标准，有的违背民事法律规定侵犯他人基本人身权利，还有的违反刑法规定剥夺他人生命权。在习近平新时代中国特色社会主义法治的指引下，村规民约在发挥乡村治理功能的过程中不能违反现行法律规定，村规民约本身需要由法律加以明确规定，符合法律规定的村规民约更易于被村民接受，拥有法律依据的村规民约方能具有更强的权威性，村规民约缺乏具体的法律依据，是导致实践中村规民约存在诸多困境的根本原因。

三、实现村规民约良好运行的治理路径

（一）完善立法，推进村规民约的合法性审查

村规民约应适应农村地区经济发展需要，已经制定的村规民约应不断修改完善，然而，村规民约由谁制定、如何制定、怎样执行、谁来监督等问题在该法中并没有规定。因此，应完善《村民委员会组织法》或制定专门的村规民约法律规范，全面地规定村规民约，清除村规民约违法的根蒂，使村规民约在合法的前提下规范本村的实际问题。

同时，在立法明确规定村规民约的制定主体、内容、程序、执行与监督等问题的情况下，应该注意在立法中规定村规民约的审查问题，即可以在立法中规定，由基层政府对村规民约进行审查，以消除村规民约中不合法的规范，确保村民的正当诉求得到维护，使村规民约真正反映民意，能够解决村民的实际问题。事实上，《村民委员会组织法》已经规定，“村民会议制定的村规民约需要报经人民政府备案”，但备案不应是形式，应由基层人大对村规民约进行合法性审查后报基层政府备案。

（二）完善程序，加强村规民约的制定与修改

关于村规民约的制定，立法应该明确村规民约由村民代表制定，并进而确定村民代表由选举产生，村民代表应具有一定的专业知识或经过相应的培训，赋予村民会议类似立法机构（人大）的法律地位，确保村民代表真正能够参与村规民约的制定，也使村规民约的内容合法且更为科学。

村民能够民主表达自己的意志，必须要使村民代表是由全体村民选举产生，而不是村民委员会指定，然后，由村民代表参与制定，最终由村民会议表决通过。召开村民会议时，不能出席村民会议的村民代表应委托其他村民代为参加并转述本人意见，无故缺席村民会议的代表取消其代表资格。村民会议可以因实际需要再设处理具体事务的专门委员会，具体处理涉及村落治安、经济、福利等事务，制定单项村规民约时，这些专门委员会负责收集村民意见和建议，形成村规民约草案，最终提交村民会议表决，听取、吸纳村民代表意见。

（三）完善内容，凸显村规民约的实践与准确

新时代法治中国建设背景下，村规民约的内容应符合法律规范的基本规定，且应更加符合本村生产生活实际，具有较强的可操作性，易于村民理解和接受［4］。同时，村规民约要灵活处理本村落中的各种利益关系，尤其是涉及村民利益与村集体利益冲突时，村规民约要发挥其乡村治理作用，妥善处理二者利益关系问题。

完善村规民约的内容，首先，村规民约的内容要确保合法，村规民约是根据法律规范制定的，一部违法的村规民约是不可能得到真正落实的；其次，村规民约的内容应体现自治原则，村规民约是规范全体村民的行为，是村民自治的重要形式，因此，村规民约的制定与实施都应依赖村民，彰显村民意志；最后，村规民约的内容应切合本村实际，村规民约是具体规范本村村民行为的规范，应该以本村实际生产生活为基础，不能脱离本村发展的实际情况，不应是简单修改范本，而是具有典型地域特征的自治规范。

（四）完善执行，确保村规民约贯彻落实到位

村规民约应明确具体的执行机构，以确保其得到全面地贯彻落实。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是基层群众自治组织，主要负责本村的各项事务，由村民经过选举产生。村规民约的具体执行人员主要由村民委员会成员以及本村素质较高、办事公正的村民担任，具体人选可以选择村民中的党员、模范、致富能手等人担任，具体负责村规民约的执行。

村规民约是根据法律授权由村民会议经过法定程序制定的约束全体村民的行为规则，其一经制定应产生约束与强制效力。作为村规民约执行机构的村民委员会成员在执行过程中应细化职责，分工协作，确定具体的执行人员并予以公示。同时，村民委员会在执行村规民约时应做到严格执行、毫不手软，绝不徇私枉约、姑息纵容；村民委员会成员以身作则、以身示范，方能执行其他村民，确保一经制定的村规民约得到全面贯彻落实［5］。

（五）完善监督，建构村规民约的内部与外部制衡

一部健全的村规民约必须要被全面地贯彻落实，才能发挥其功效。村规民约的执行仅依靠村民自觉是远远不够的，应建立健全内部与外部制衡的监督机制，以加强对村规民约执行过程中的监督。

内部制衡方面，在本村建立村规民约监督评议机构，适时监督、评议村规民约的制定与实施，定期公示村规民约的执行情况。同时，监督评议机构应向村民会议负责，并接受村民会议的监督，监督评议机构成员若滥用职权、徇私舞弊，村民会议有权罢免该成员资格，从而形成相互制衡的有效监督格局。此外，外部制衡主要表现为乡镇人大或政府对村规民约的监督，应加强乡镇人大或政府对村两委成员、监督评议机构成员、村务监督委员会成员的监督，确保制定主体均由村民会议选举产生。外部制衡与内部制衡合力，方能促进村规民约的及时、有效执行，进而促进乡村治理。