长三角地区养老服务一体化研究

□文/董 浩 苏立宁

（安徽大学管理学院 安徽·合肥）

［提要］中国老龄化速度之快、老龄人口基数之大，史无前例。从人类社会发展来看，人口老龄化是无法避免的必然趋势，也是我国在今后较长一段时期内需要面对的基本国情。庞大的老龄人口意味着沉重的养老压力，尽管以政府、家庭和社会为主体的多元养老模式已经形成，但是在养老实践中仍然存在着异地养老困难、养老服务水平地区间不均衡以及服务对象多样化需求难以得到有效满足等问题。本文主要基于长三角一体化背景，对江浙沪皖四地养老服务融合发展面临的阻碍进行探讨，最终提出促进长三角地区四省市之间养老服务协同发展的路径。

一、问题的提出

自20世纪80年代新公共管理运动浪潮以来，越来越多的公共领域引入了民营化的运作方式。民营化以促进政府职能的转变、提高公共服务效率以及降低服务成本从而缓解财政压力的优势被各国政府所推崇。当国内人口老龄化日益严峻，面临大量空巢独居老人生活无人照料的困境时，民营化的引入大大减轻了政府的负担。通过服务外包，政府将本来属于自己的非必要职能转移给更专业的市场部门完成，缓解压力的同时往往还能取得更好的服务效能。

当然在这个过程中也不能一味地神化政府购买服务的作用，如果政府不加以引导管控，就会出现“不服务、乱服务、差服务”的情况。为了避免解决这一情况，除了用来规范“谁来买、向谁买、怎么买”问题的完备法律，与之配套的考核监督机制也必不可少，在服务外包后应当及时对服务供给方进行服务质量考核。但是，上述措施只能从反方向保障最基本的服务质量，而无法从正面来主动提高服务质量。

需要注意的是，政府购买服务本质上是以政府为主导的纵向多元协同治理，强调的是政府主导下各方力量的共同参与。但是，协同治理作为公共管理新实践，还意味着不同区域间的横向合作。因而，面临越发严峻的养老形势，在强调不同主体间纵向合作的同时，还需要加强区域间横向的资源整合。

2018年5月，江苏、浙江、安徽、上海的民事部门开始全面战略合作，研究发布了《长三角区域养老合作与发展·上海共识》（下称《共识》），鼓励长江三角洲地区的养老机构合作发展。《共识》中涉及的内容包括加强合作、咨询、强化统计校对、加强相互认证、促进异地养老、发展养老服务行业、加强联合监督、培养专业人才、推进重点合作领域的科学研究，建设新的社会保障体系以促进长三角地区综合老年人护理服务市场的融合发展。然而，《共识》在实施过程中由于各种现实原因仍然面临重重阻碍，实现开放交融的养老服务市场任重而道远。面临严峻的人口老龄化趋势，从现实角度来探讨如何整合区域间养老服务资源、打破养老服务协同发展的藩篱，具有十分重要的理论和实践意义。

二、养老服务区域一体化发展前景

长三角地区三省一市民政厅于2019年共同签署了一份备忘录，旨在推进长三角区域内的养老服务融合发展，三省一市联合起来共同探索建立养老融合的有效对接方式。根据合作备忘录，将建立定期协作协商机制，建立养老服务机构异地处罚及时跨区域告知、长三角地区内养老机构黑名单、白名单制度以及养老机构的服务诚信系统，试点推广区域内养老服务标准的趋同化、养老护理员资格、相关专业人才从业资质异地互认，利用大数据建设区域内养老服务信息管理统一平台，统筹规划养老产业在区域内的合理布局，促进区域养老资源的自由流通强化区域内的养老服务资源共享，充分激发养老服务市场的活力，将严峻的养老形势转化为潜在的养老服务消费市场。

当长三角地区全面实现养老服务区域协同发展之后，呈现的将是一个市场要素畅通无阻的大环境，各种资格标准可以在异地得到互认，各省市的养老服务机构、产品以及人才可以在异地自由流通。通过建立定期协作协商制度，大大加强区域内官方、非官方养老机构之间的沟通，定期会晤可以共同协商发展方向、集思广益共同讨论面临的养老难题；通过建设区域养老服务信息平台，可以有效地评估各地区不同的养老需求，及时地整合各地的养老服务资源，将有限的养老资源最大化利用，同时通过建立信息平台还可以将老年人的信息进行异地共享，当老年人去异地时也可以获得和原住地相同的养老服务，这就加强了老年人的异地养老意愿。另外，还可以形成养老产业合理的区域布局，长三角地区各省市可以根据自己的发展特点谋划最佳的产业发展战略，最终在区域内形成差异化的产业布局，然后通过信息平台及时共享资源，以满足老年人的多样化需求。但是，在目前的政策条件下，长三角地区养老服务的融合发展仍处于摸索阶段，还存在一些问题亟待解决。

三、长三角地区养老服务一体化进程中遇到的阻碍

2016年初，习近平对加强老龄工作作出重要指示：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。”这就为养老服务工作提出了工作方向。加强区域间的系统合作可以将有限资源进行整合，充分实现资源最大化利用，从而缓解巨大的养老压力。《共识》的出台体现出长三角地区政府部门在养老服务合作方面的积极探索，自2019年开始，长三角养老服务一体化按下快捷键，江苏、浙江、安徽三省的40个城市与上海16个区全面开展了区域养老一体化试点合作工作，但是在实践的过程中仍然存在以下阻碍。

（一）顶层设计不完善与政府推动乏力。以地理位置为依据的行政划分长期以来形成了行政辖区惯性思维和“以邻为壑”式的政策壁垒，割裂了区域内公共服务的天然联系。区域协同发展与地方保守政策间的矛盾日益加剧，区域内医疗保险、养老补贴和养老保险政策的属地化管理方式成为长三角地区政府购买养老服务一体化发展进程中最大的障碍。很多老年人由于陪同子女在外地养老，区域间不同的政策导致他们在结算社会保险的时候需要两地奔波，增加了异地养老成本，给老年人带来了诸多不便，也给不同区域养老机构的融合发展带来了很大的难度。地方政策的差距、繁琐的程序大大增加了养老服务工作的工作量，降低了养老机构寻求合作、向外发展的意愿。尽管在近几年的区域协同发展中，长三角部分地区已经开放了医疗保险、养老金异地支取，但是仍然存在着手续繁杂、结算滞后等诸多问题。这些现实情况都暴露出养老服务政策的顶层设计不完善的问题，同时也反映出政府对于养老服务协同发展的重视程度不够，推动乏力。

（二）区域间经济发展不平衡。长三角城市群以上海市为中心，涵盖江浙皖地区多个市区，其中包括6座人均GDP过万元的城市。长三角地区经济体量巨大，但是也存在区域间经济发展极不平衡的问题。经济水平差距过大，就导致区域间的市场要素无法均衡流通，一些行业内发展领先的养老机构以及优秀专业人才扎堆聚集在经济发达的城市，例如上海南京吸附了很多优质资源，这不仅造成本市养老功能负荷过重，而且也不利于其他城市养老服务产业的健康发展。另外，由于区域经济水平不协调，老年人的退休工资也有较大的差距，导致不同地区老年人购买能力不平衡，现实中大城市高昂的养老费用让其他地区渴望获得更好养老服务的老人望而却步，阻碍了老年人口的流动，限制了异地养老，也不利于市场的整合。

（三）区域利益共享机制缺失。区域利益共享机制是指一种互惠互利、合作共赢的联合机制。在这一机制的指导下，各方主体形成一个整体共同追求整体利益的最大化，只有实现了整体利益最大化，才能实现部分利益最大化。正是由于利益共享机制的缺失，长三角区域内的养老机构各自为政，为了在市场竞争中获得优势而不愿意分享资源经验，担心自己的市场份额被竞争对手所占。这就使私人养老机构走进矛盾怪圈，一方面想要通过合作来寻求更进一步的发展；另一方面又担心合作后自己的优势就不复存在、原来的市场份额会被其他机构占领。因此，从价值层面来说，加强不同养老机构之间的跨域合作，促进区域间养老服务的协同发展必须要构建利益共享机制，从意识层面使市场部门认识到养老服务市场整合后对于区域内养老服务业发展的积极意义以及巨大的市场前景，从而建立合作共赢的共识。

（四）GDP主义的内在逻辑仍然客观存在。很长一段时间以来，我国政绩考核都是以GDP论英雄，虽然最近几年提出了“绿色GDP”的理念，但是在政绩考核的过程中仍然还是看一个地区的经济发展水平。这就导致地方政府在协同发展的过程中还是会在一定程度上保护自己的优势资源，以期在政绩考核中作为亮点取得竞争优势。在长三角地区养老服务一体化的过程中，当某地区养老服务工作相对于其他地区有显著优势的时候，地方政府可能会出于自身利益最大化的考量而将其保护起来，或者只允许其不充分地参与合作，从而形成地区保护主义。这样一来，区域间的养老服务合作都是有所保留的不充分合作，无法取得最佳的合作效果，也就阻碍了进一步的深入合作。

四、促进长三角地区养老服务一体化发展的途径

（一）完善协作协商的工作机制。迫于越发严峻的养老形势，长三角四省市相关部门颁布了一系列养老服务方面的法规政策，其中影响较大的有《上海市养老机构条例》《浙江省社会养老服务促进条例》《安徽省居家养老服务条例》《江苏省养老服务条例》等，但是面对复杂的现实养老环境，这些政策在实施过程中仍然存在一些显著的问题。由于政府购买养老服务的顶层设计不完善，长三角地区的养老服务政策存在差异，这主要体现在医疗保险、养老金补贴等政策上。不同的补贴政策形成了老年人群体在购买力上的差异，导致区域间养老服务市场的平衡难以实现。另外，政策壁垒在给老年人带来诸多不便的同时，也阻碍了养老服务机构间的跨域合作。因此，实现养老服务区域协同发展的前提就是打破这一政策藩篱，推进长三角地区社会保障的同城化，制定一套适用于长三角各市区共同的社会保障政策，以指导区域内的养老服务。当实现了社会保险的异地互认和衔接，必将有利于促进区域内老龄人口的流动，同时区域间补贴政策的协同也有利于养老服务市场的均衡发展，这些都有利于促进长三角地区政府购买养老服务的一体化发展。

（二）打造行业发展的联合平台。一是打造养老服务和产品交易展示平台，可以建立四省市之间的养老博览会，给长三角地区的养老机构一个沟通交流的平台，通过博览会展示各自的先进经验，加强彼此之间的深度合作。二是为了进一步推动长三角地区的养老服务协同发展，应当充分利用大数据构建长三角养老服务信息平台，将老年人的社保、身体状况以及需求等信息录入平台。当区域间老年人口发生流动时，流入地养老机构也可以在平台上了解到老年人相关的信息，从而针对性地提供养老服务，而不用再耗时耗力地对老年人进行了解。通过大数据分析，一方面可以了解他们的需求，从而为老年人提供更专业的服务；另一方面通过分析可以清晰区域间的资源使用情况，在区域间合理地调配养老服务资源，将有限的养老资源最大化利用，盘活长三角地区的养老服务市场。同时，通过养老服务信息平台，区域内的各养老主体可以在该平台上实现有效交流，既可以分享成功的养老模式和经验，又可以就某些问题向其他机构寻求解决之道。养老服务信息平台的构建为实现长三角地区内的养老服务一体化发展提供了必要的技术支撑，利用大数据围绕老年人的需求，做到养、医、学、乐一条龙服务。

（三）构建开放有序的养老服务市场体系。想要促进长三角地区养老服务一体化发展，构建一个开放有序的养老服务市场，首要任务就是建立区域内相同的产业标准。长三角各省市地区目前在养老产品、居家养老、机构养老、医疗保障等各方面的标准均有所差异，这就导致在养老服务异地发展遇阻，不利于市场要素在长三角地区内的异地流动。应当制定相同的从业资格、机构资格，推进相关资格的异地互认。通过长三角各省市之间的从业资格机构资格互认，可以促进养老服务人才以及机构等市场要素的自由流通，也有利于促进培养专业人才和机构的发展。

只有当长三角各地区具有统一的各类标准之后，相同的资格条件在异地也能获得一样的养老服务待遇，老年人才可以畅通无阻的跨地区养老。当老年人养老成本在各地趋于平等之后，可以进一步推进各地从事养老服务人员的工资待遇协同，如果各地从事养老服务人员的工资差别过大，就无法避免地导致人才的过度聚集，不利于其他地区的养老产业发展。

（四）促进重点领域的深度合作。养老服务产业涉及面广，包括机构养老、居家养老产业以及养老产品的研发等，在长三角地区养老服务一体化发展的进程中，应当首先促进重点领域的深度合作。在人工智能、大数据得到广泛运用的今天，“智慧养老”成为主流。如，合肥市德颐顺养老服务中心自主研发了全国首款情感陪护机器人“小乐”，利用人工智能来满足老年人的日常情感陪护以及提供基本服务。合肥市政府也提出“养老不离家，打造没有围墙的养老院”的口号，老年人不用外出只需要在自己家中，通过语音指示，就可以得到相应的医疗、家政等服务。人工智能的快速发展为养老服务提供新出路，长三角地区的养老机构可以加强智慧养老领域的深度合作，政府方面也应当加强对于养老产品研发的扶植力度，紧跟时代充分利用大数据及人工智能，在满足老年人个性化的养老服务物质需求的同时还可以做到情感陪护。

五、总结

长三角地区的三省一市自改革开放以来一直是我国经济活力最强、开放程度最高的区域之一，进入新时代以后合作治理已经成为公共管理的新实践，因此近年来将推动长三角一体化发展作为党中央的重大发展战略部署实施。作为区域一体化进程中的重要组成部分，养老服务的区域一体化发展在严峻老龄化趋势下显得更加急迫。本文通过探析长三角养老服务一体化的前景，对充分合作下长三角地区内养老服务行业进行展望，对比当前养老服务现状找出阻碍区域协同养老的问题，并相应的为解决问题提出几点建设性的意义，旨在加快养老服务的区域协同化发展。我国即将进入老龄社会，长三角地区的养老压力巨大，长三角地区的养老融合发展积累了丰富经验后应向全国范围内推广，为更大范围内的养老协同提供借鉴，通过政府、社会、个人之间的纵向合作以及区域内各级政府的横向合作，在更好地为我国庞大的老龄人口服务、更好地满足他们的物质精神需求的同时，也能抓住老年人广阔的市场，带动养老服务相关产业的迅速发展，并通过养老服务的协同发展促进区域间的经济、文化、社会各方面的协同发展，真正做到区域一体化发展。