香港食品安全政策的实施效果与经验启示

余建斌 陈华江

摘   要：借鉴香港经验对推动粤港澳大湾区食品安全协同治理具有重要意义。本文对香港食品安全政策进行了全面梳理，评价了其实施效果，探讨了香港与我国内地食品安全政策差异以及香港经验的启示。研究发现，香港逐渐形成了以职责完善的食品安全监管机构体系，刑责明晰的法律制度和成熟的风险分析机制为主的食品安全治理政策，有效地保障了香港食品安全长期维持在较高水平，促进了香港食品产业的健康稳步发展。我国内地应借鉴香港的经验，整合部门职能，推动行政处罚与刑事责任衔接，健全风险分析交流机制，从而提高食品安全政策实施效果。

关键词：粤港澳大湾区;香港食品安全政策;实施效果;经验启示

中图分类号：F203.9 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2021）06-0045-08

粤港澳大湾区建设上升为国家战略以来，加强食品安全协同治理成为塑造健康湾区的重要举措。2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“加强粤港澳食品安全合作，提升区域食品安全保障水平”。全面了解和相互借鉴食品安全政策是加强粤港澳大湾区食品安全协同治理的基础性工作。香港作为粤港澳大湾区四大中心城市之一，其食品安全長期保持在较高水平，香港的食品安全得到全国乃至世界的认可。尽管近年来我国内地按照最严谨的标准、最严格的监管、最严格的处罚、最严肃的问责（“四个最严”）的要求，不断完善食品安全治理体系，食品安全水平得到了很大提升，但与香港相比还有很大差距。香港采取了哪些政策保障食品安全，这些政策实施效果究竟如何？我国内地和粤港澳大湾区其他城市如何借鉴香港的食品安全政策？这些问题都值得全面探讨和深入研究，且在当前推进粤港澳大湾区建设的背景下具有重要意义。

长期以来，香港食品安全政策受到学界的广泛关注并从以下几方面展开了相关研究。一是食物内残留有害物标准。香港食物农残等限量标准指标数量普遍比内地更多，覆盖范围比内地标准更宽[1]，对农产品的质量安全标准更严苛[2]。二是食品安全监管体系。香港的食品安全监管体系有完善的食品安全法律、专业高效的监管和良好的风险交流机制以及行业自律[3]。三是粤港澳食品安全合作。罗必良等[4]提出，粤港澳食品安全的合作机制有待优化。文晓巍、张蓓[5]从农产品供应链的角度提出加强粤港澳之间的食品安全合作。本文在上述研究的基础上，从宏观政策出发，评价香港食品安全政策的实施效果，分析我国内地食品安全政策存在的问题，提出供内地和大湾区其他城市参考的建议。

一、香港保障食品安全的政策体系

香港的食品安全政策起步较早，在食品安全监管机构设置、惩处违反食品安全行为以及食品安全风险分析方面有较成熟的做法。香港的食品安全监管机构可以对食品经营主体进行全面监管;食品安全问题处罚标准明晰和刑责明确的法律为香港的食品安全提供了法律保障;完善的食品安全分析和信息交流机制为政府、行业和消费者提供了信息共享，提高了香港应对食品安全突发事件的应变能力。

（一）食品安全监管机构

香港食品安全监管机构在职能架构上将决策与执行分离，即决策机构不负责决策的具体执行，而是将执行权能下放到下属机构。香港食品安全管理统筹工作由特区政府下的食物及卫生局负责，食品安全监管的具体职责由该局下属食物环境卫生署、渔农自然护理署、卫生署和政府化验所承担，还包括上述机构中的附属机构（图1）。

香港食物环境卫生署及其下属食品安全中心是香港食品安全的“保驾者”。食物环境卫生署负责香港有关食品的各项事务和保障香港居民干净卫生的居住环境。食品安全中心的职责是通过制定食物监测计划、食物安全重点控制系统、食品安全风险评估和风险传达、处理突发食品安全事故等来保障香港的食品安全。在食品安全监管方面，主要通过食物监测计划抽取进港以及本港生产的食品样本，送到政府化验所进行相关指标的检测，并根据其检测结果做出科学的风险评估。风险评估结果经风险交流体系告知全港居民，风险交流包含如何预防、临时应急等信息，避免出现严重的食品安全事故。

渔农自然护理署是香港食品安全监管体系中的重要组成部分。渔农自然护理署在食品安全监管方面主要负责农业、渔业和检验及检疫。在农业方面，渔农自然护理署指导香港的农业发展，定期或不定期对农场进行药物检测和农技指导，负责鲜活食品批发市场的管理和家禽饲养牌照的审核及管理。在渔业方面，就养鱼技术及相关的管理问题向有需要的养鱼户提供指导，协助推动本地水产养殖业可持续发展。在检验与检疫方面，渔农自然护理署负责动植物的防疫工作，保障进出香港的动植物及其产品的安全和监控动物疾病以及食用动植物体内的残余有害物，与政府化验所一起构成香港食品安全监管检测体系。

政府化验所是香港食品安全监管体系中不可或缺的关键部门。政府化验所是香港政府认定的权威检测机构，主要职责是为香港政府部门提供一切的检验检测以及生物、化学分析，其检测的结果具有法律权威性，可作为执法过程中的技术支撑。政府化验所配合食品安全中心进行全港的食物监察，主要是对食品安全中心抽取的样品进行检测。

（二）食品安全法律制度

香港没有为食品安全问题设立一部专门的《食品安全法》，但是香港的《公众卫生及市政条例》第132章第Ⅴ部、《食物安全条例》第612章和《公众卫生及市政条例》中附属21个规例等23部有关食品安全的法律、规例构成了其食品安全法律制度体系[6]。香港的法律体系由英美法律体系发展而来，由于经济发达程度高于内地，对食品安全的期望高于内地，因而在食品安全方面的法律更为严苛。所有关于食品安全的责任都是法律刑事责任，犯法即属犯罪[3]。香港对有害于食品安全的行为做出了清晰的界定，并明确规定了各种违法行为受到的惩罚。食品安全违法行为所受处罚最轻的是第3级罚款及监禁3个月，最严重的是第6级罚款及12个月监禁（表1）。

香港法例的第221章《刑事诉讼程序条例》明确规定了食品安全罚款等级标准（如表2）。香港在罚金处罚方面共有6个等级，每一级罚款有固定区间的金额。且随着罚款等级的提高，罚款的金额按比例增加。罚款金额最低为1000港元、最高为10万港元。香港在食品安全方面不注重经济惩罚，而更加注重刑事处罚，相关违法行为最高罚款不超过10万港元，但将会受到3个月到12个月的监禁。

（三）食品安全风险分析机制

食品安全风险分析机制是香港食品安全政策的重要内容。香港的食品安全风险分析机制包括风险管理、风险评估和风险传达。风险评估是食品安全中心在市场上进行食品抽样送往政府化验所检测，将检测结果与食品安全标准进行比较与评估。香港设有专门的食品安全风险评估机构，该机构会评估各种因素给食品安全带来的风险。风险评估有助于食品风险预警，提高事故应急处置能力，降低食品安全风险带来的危害[7]。

风险管理是在风险评估的结果上做好预防食品安全事故的发生和出现食品安全事故的应对措施。风险管理是指将风险评估结果有效利用、提高食品监管工作的效率，制定科学的食品安全监管工作计划，将有限的监管资源放在效益最大化的地方，减少资源闲置和浪费。此外，还制定合适的应急措施和传达信息，保障市民的健康和香港的食品安全。

风险传达是将风险评估的报告和结果利用不同的途径（如新闻公报、小手册和业界指引）告知全港市民。香港食品安全监管注重与业界、民众的交流，食品安全风险交流是香港食品安全风险分析机制中的重要部分[3]。风险交流可以让政府、业界和消费者就食物安全进行有效的信息交换。在风险交流活动中不会设置条件限制人员参加，这极大程度上保证了信息的多元化，也从某些方面保证了信息的真实性，在交流会上的结果会通过听证会报告、政府公报和食物安全警报系统等方式及时公布。

二、香港食品安全政策的实施效果

在香港食品安全政策的保障下，香港的食品安全水平长期保持在世界的前列，为香港赢得了美食天堂的美称。同时，高水平的食品安全为香港食品产业增强了竞争力，使食品产业保持健康稳健的发展。

（一）保障了香港食品安全长期保持较高水平

在各项食品安全政策的协同作用下，香港食品安全水平不断提高并持续稳定在较高水平（图2）。从香港2010年到2019年月度的食品抽检合格率情况可以得知，香港食品安全抽检合格率整体数值较高而且波动较小，食品安全抽检合格率最小值为99.4%，最大值高达100%，最大的差值仅0.6%。2015年以来，香港食品抽检合格率波动率进一步减小，食品安全保障水平得到持续提升。

从粤港澳大湾区来看，香港的食品安全水平明显高于大湾区其他城市（表3）。2015—2019年香港的食品合格率是粤港澳大湾区所有城市中最高的，其次是澳门。2015—2019年间香港食品抽检合格率平均值达到99.79%，澳门为99.78%，除香港和澳门外，大湾区其他城市食品安全抽检合格率均未达到99%。珠三角地区9个城市中食品抽检合格率最高的是深圳，平均合格率是98.63%;最低的是惠州，平均合格率是97.61%。由此可以看出，粤港澳大湾区中内地城市的食品安全水平与港澳还存在不小的差距。

（二）促进了香港食品产业的健康稳定发展

食品安全是影响食品产业发展的重要因素，香港高水平的食品安全对促进食品产业稳定发展起到了积极的影响。香港实施的食品安全管理政策为其产业发展提供了重要保障，一方面保障了香港本土的食品安全，为香港提供高品质的食物;另一方面也为香港的食品产业增强了国际竞争力。以食品出口为例，2012年以来香港食品出口稳步增长而且增速明显高于其他出口商品。2012—2019年间，香港商品出口总额从4924亿美元增加到5359億美元，增长8.83%，而同期食品出口额从64亿美元增加到98亿美元，增长53%（图3）。

从食品出口额占商品出口总额的比重来看，2012—2019年香港食品类商品出口占商品出口总额的比重在整体上呈现波动上升态势（图4）。香港食品类商品出口占商品出口总额的比重从2012年的1.29%增加到1.82%，增加了0.53个百分点。

从香港食品细分类别的出口情况来看，2012—2019年间活动物、乳品等类食品出口增速较快（表4）。近年来，世界各地动物食品和乳品等出现了大量食品安全问题，如非洲猪瘟、禽流感、三聚氰胺事件等，香港高水平的食品安全为其相关食品出口提供了机遇，带动相关食品出口产值快速增长。2012—2019年间，香港的活动物出口额从200万美元增加到5.7亿美元，增长283倍，乳品、蛋品、天然蜂蜜及其他食用动物产品出口额从1.68亿美元增加到10.38亿美元，增长5倍。由此可以看出，在世界各地食品安全问题比较突出的食品种类，香港的相关食品出口增长相对较快，这进一步反映出香港食品安全保障政策对香港食品产业发展起到了积极作用。

三、我国内地食品安全政策存在的问题

（一）监管机构职能分散，跨部门协调难度大

我国内地的食品安全监管体系采取的是多部门共管（图5），从食品生产到消费的各环节有不同的监管主体[8]。具体来说，国务院设立食品安全委员会，负责国家层次的食品安全统筹、协调工作;农业农村部负责食品生产初级阶段的监管;市场监督管理总局负责食品安全监督管理综合协调和食品安全监督管理;公安部设立食品药品犯罪侦察局负责打击食品药品违法行为;国家卫生健康委员会负责拟定食品安全国家标准，开展食品安全风险监测、评估和交流，还有对新食品原料、添加剂和品种进行安全性审查;海关总署负责进口食品的检验检疫和监督管理工作。

在我国内地现行食品安全监管体系下，加上食品本身就存在长链条、多环节等特点，表明了内地长久以来实行的食品安全多部门共同、分段监管的格局依旧没有改变[9]。而多部门监管的体系下存在职能机构虚设、职能重叠、跨部门协调难度大及有效性不足等问题[10]，容易滋生部门间责任相互推诿，也很容易出现监管真空区域。食品安全监管应是主动监管，但近年来发生的众多食品安全事件反映着我国食品安全监管的滞后。如2011年发生在上海的“染色馒头”事件，是由媒体曝光后相关的执法部门才介入并进行整治。还有2012年4月发生的毒胶囊事件，直到央视记者曝光相关监管部门也并未发现，相关监管部门在曝光后才介入其中。因此在滞后的被动执法方式以及多部门监管的情况下是否还会发生“九龙治水，水不治”值得思考[11]。

（二）惩罚力度小，行政处罚与刑事责任衔接不当

根据香港的食品安全法律制度，可以看出香港在食品安全方面的涉及犯罪的门槛较低，看重的是行为犯罪，不强调行为发生后造成的后果。涉及危害食品安全的行为都会被判定是犯罪，而且对于每一具体行为都有明确的处罚，如处以第几级罚款和监禁多少时间，这将行政与刑事责任做到了有效的衔接[12]。而内地注重的则是行为发生后造成的后果，即事后[11]。尽管内地在2015年实行的新版《食品安全法》中加重了对食品安全违法行为的法律责任，但与香港相比，内地的处罚依旧是行政罚款为主;只有在认定情节特别严重后才会处以行政拘留，但从性质上仍然是行政责任。而严重违反食品安全行为后则需要由公安部门拘留、检察部门发起诉讼，食品安全监管部门没有权利直接对违法者进行刑事处罚。同时，对于目前内地食品安全法律中的事后处罚、处罚判定不清晰、行政执法与刑事司法衔接不畅等问题[13]。

表5是内地《食品安全法》中关于做出危害食品安全行为所要承担的法律责任。可以看出内地对食品安全问题的处罚主要还是以行政处罚为主，并没有将违反食品安全行为纳入刑事责任。对于危害食品安全的同一行为，香港与内地做出的处罚并不一样。如未取得食物经营许可而进行食物经营活动的，内地的处罚标准是：以没收一切原料和所得为基础，然后根据违法经营的货值处以罚金;第一层次是五万元以上十万元以下的罚金，第二层次是10倍以上20倍以下的罚金，附加处罚如何判定则是对经营货值进行估值，若超过一万元则处以第二层次，反之处以第一层次。相反，在香港进行食物经营若是没有依法进行登记，经营者会被判为犯罪且还会面临第5级罚金和6个月的监禁，同时该犯罪记录会进入个人档案中。两者相比较，可以看出内地的罚金远高于香港，但是香港处罚的严厉之处在于监禁及犯罪行为终生记录。罚金相对于食品经营者的震慑或难以达到理想效果，因为其经营所得远不止一次罚金那么多。违法所承担的结果远不如违法经营所获得的效果，这在一定程度上壮大了违法者的态势，这也是内地食品安全事件屡禁不止的原因之一[14]。

（三）管理部门权限缺失、职能缺位，风险交流发展滞后

我国内地的食品安全风险分析起源于20世纪90年代后期，而食品安全风险评估制度首次正式出现是在2009年全国人大通过的新版《食品安全法》，但内地的食品安全风险评估制度直到2011年国家食品安全风险评估中心成立才算正式建立。与香港的食品安全风险管理机制相比，内地的食品安全风险管理起步晚并存在以下问题：监测能力不足，监测协调机制不完善[15]。在体制上，内地的食品安全风险管理机构只是停留在国家层次，省级及以下各级政府机构中并没有设置各级的食品安全风险评估机构。在职能上，内地的食品安全监管模式是“多段式”多方主体共同参与的模式，负责食品安全风险评估的国家食品安全风险评估中心并没有具体的执行权力，不能直接参与到食品安全监管的过程中。反观不具备食品安全风险评估职能的国家市场监督管理总局以及各级市场监督管理局反而负责食品的具体监测计划以及抽样检查。这就造成职责的分裂，加大职责落实的难度。加上各部门间信息难以共享，从而加大了食品安全风险评估的难度。

总体而言，我国内地的食品安全风险交流还处于发展初期[16]。孔祥明通过对内地食品安全风险交流法律制度的研究，发现其存在交流主体对自己的定位不准、交流信息单一、交流方式针对性差、交流责任机制不完善等问题[17]。吕纪斌认为内地的食品安全风险交流存在法律执行力度不够，政府、企业和消费者等主体风险交流意识薄弱，风险交流水平低、途径单一和消费者对食品安全风险认知水平低等问题[18]。此外，各监管部门执行的食品安全标准的不统一，也为食品安全风险交流的发展增加一些阻碍的因素。如《食品安全法》第42条明确规定，预包裝食品的包装纸上必须要有保质期、生产原料等信息的标签;而GB7718-2011《预包装食品标签通则》规定酒精度大于10%的饮料，食醋、盐和味精等可以不用标示保质期这一信息。《食品安全法》和《预包装食品标签通则》对标签的使用做了规定，但是两者却存在不一致，让生产者对标签的使用产生了歧义[19]。特别是在内地实行分段式、多部门的食品安全监管模式下，各个监管部门只负责某一个环节的监管，出于职责要求每个部门都会对该类产品进行安全抽检这不仅增加了资源的投入。在部门信息共享机制不完善的情况下，更是增加了“数据孤岛”形成的几率。

四 经验启示

（一）整合部门职责，赋实机构职能

香港的食品安全集中监管体系为内地的食品安全监管提供了很好的经验借鉴，即通过部门职能整合，减少各部门间职能的重合，赋予每个职能机构该承担的职能。根据内地实际和香港经验提出以下几点建议：一是对现有的食品安全监管部门进行整合。将国家市场监督管理总局和国家食品安全风险评估中心的功能进行整合，实现部门职责的统一。通过研究内地食品安全监管机构职能发现市场监督管理总局只是监管与监测市场主体的经营与生产行为，不具备风险评估的功能;而国家食品安全风险评估中心不具备监管功能，注重于食品安全风险的评估、监测与交流;两者整合刚好可以取长补短，建立起新的食品安全监管体系。二是建立专业性强、认可度高的食品化验机构。内地的检测机构种类纷繁复杂、资质高低不一，这给食品安全风险界定带来一定阻碍。在食品检测化验方面，内地可学习香港建立政府化验所一样性质的检测检验机构体系，独立于各部门以外，执行统一的标准体系，检验结果由相关的认证机构认证后可在各个环节运用，以减少重复检测、抽样带来的误差、高额成本等问题。三是完善信息交流机制，加强部门间的合作。建立实时信息交流机制，促进政府、企业和消费者之间的交流，打破信息壁垒实现信息共享，共同推进食品安全监管，实现社会共治下的食品安全。

（二）扩大法律责任范围，推进行政处罚与刑事责任衔接

通过对香港食品安全法律制度的研究发现，香港对于违反食品安全的行为都会给予严重的处罚，包括罚金和刑事责任。内地在对违反食品安全的行为进行处罚时可以借鉴香港的经验，将违反食品安全行为的法律责任范围扩大，同时在行政处罚的基础上增加刑事责任，促进行政处罚与刑事责任的有效衔接。《食品安全法》是内地在食品安全方面制定的基本法，建议以其现有的行政处罚为基础，增设管制、拘役等轻型刑事责任。根据内地实际和香港经验提出以下几点建议：一是内地可以将《食品安全法》中的处罚范围由事后处罚改成事前、事中和事后全过程处罚;二是以更加明确的条文规定违反不同食品安全行为的处罚标准，减少执法人员在执法过程中的疑虑和增强执法效果;三是在《刑法》中降低食品安全犯罪的门槛，将食品安全领域中危害严重的行为纳入刑法中，增加食品安全违法成本;四是扩大《刑法》中食品安全犯罪的行为主体范围，内地应当在《刑法》中扩展关于食品安全犯罪的行为主体的范围，与行政法进行有效的衔接。

（三）健全食品安全風险分析交流机制，促进信息有效传达

借鉴香港经验，我国内地可从以下几方面健全食品安全风险分析交流机制：一是健全机构设置。以现行食品安全风险评估制度为基础，完善从国家层次到县级层次的食品安全风险评估机构体系，改变各级食品安全风险评估的职能无实施主体的现状，建立与完善与之相匹配的风险评估工作和交流制度，确保整个体系的有序、有效运转。二是建立信息共享机制。重点是打破相关部门间的数据壁垒，实现职能部门间的数据共享、利用，消除存在各职能部门间的数据孤岛。三是加强业务融合机制。推动食品安全监管部门与标准制定部门的衔接，建立食品安全风险评估体系与食品安全标准体系的交流与合作机制，推动各部门间对食品安全管理的合作共治。四是完善信息披露机制。由单一的应急单向信息发布转变为多方面的日常信息披露，促成政府、行业和消费者之间的常态化交流，提高行业的规范性和消费者的食品安全意识。

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（责任编辑：楚  霞）

Implementation Effect and Experience Enlightenment of Food Safety Policy

in Hong Kong

XU Jian-bin，CHEN Hua-jiang

（School of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou 510642）

Abstract： Learning from the experience of Hong Kong is of great significance to promote the coordinated management of food safety in the Great Bay area of Guangdong， Hong Kong and Macao. This paper comprehensively combs the food safety policy in Hong Kong， evaluates its implementation effect， and discusses the differences between food safety policies in Hong Kong and Mainland China and the Enlightenment of Hong Kong experience. The study found that Hong Kong has gradually formed a food safety governance policy based on a perfect food safety supervision organization system， a clear legal system of criminal responsibility and a mature risk analysis mechanism， which has effectively guaranteed the long-term maintenance of food safety in Hong Kong at a high level and promoted the healthy and steady development of Hong Kong's food industry. The mainland of China should learn from the experience of Hong Kong， integrate departmental functions， promote the connection between administrative punishment and criminal responsibility， and improve the risk analysis and exchange mechanism， so as to improve the implementation effect of food safety policy.

Key words： Guangdong Hong Kong Macao Dawan District;Hong Kong Food Safety Policy;Implementation Effect;Experience Enlightenment