关于PPP模式财务管理的建议

杨霆 陕西省西咸新区沣西新城开发建设（集团）有限公司

引言：PPP模式通过政府与社会资本合作很好的解决了城市开发建设领域基础设施项目的建设与运营问题，通过“收益共享、风险共担、全程配合”实现共赢。随着PPP模式的推广和应用，如何作何PPP模式下的财务管理工作是推进PPP项目健康运营的重要保障。本文通过研究PPP模式在城市开发建设领域的意义，PPP模式下财务管理存在的问题，提出相关建议规范PPP模式下的财务管理工作。

一、PPP模式在城市开发建设领域的意义

PPP模式将政府的城市开发建设责任通过特许经营权方式转移给社会资本，政府与社会资本建立起“风险共担、利益共享、友好合作”的共同体关系，政府的财力负担减轻，社会资本的收益有保证，投资风险小，。在城市开发建设领域推广运用PPP模式，是推进财政体制改革和政策创新的必然要求，也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神的重要举措，。积极落实PPP模式，对统筹做好稳定增长、促进改革、调整结构、惠及民生、防范风险工作具有战略意义。随着PPP模式的不断推广应用，如何规范PPP模式的财务管理，减少政府和企业风险，将会是项目建设与运营过程中面对的重要问题，下面结合PPP模式财务管理的特点，谈几点关于PPP模式下财务管理的思考。

二、PPP模式下财务管理存在的问题

PPP模式管理的特征，使企业财务管理面临的财务环境、管理目标、财务风险、税务风险、融资管理、全面预算管理，甚至日常财务核算都深受影响。

（一）财务管理运行环境复杂

PPP模式下项目的管理，是由政府授权，社会资本管理运营，受社会大众监督，提供社会基础设施和公共服务的经济活动，本身既是政府政策的产物，又直接受宏微观经济环境等多方面市场因素的影响，使得财务管理环境变得非常复杂。同时，PPP 项目因其建设周期长、投融资规模大和提供的社会基础设施和公共服务特殊等特点，所面临的财务风险比普通项目高得多。建设成本增加、市场需求低于预期、运营成本高和运营效率低等都是运用 PPP 模式的基础设施建设项目中存在的财务风险因素。

（二）财务管理目标不够明确

PPP模式作为政府和社会资本合作的产物，政府参与使财务管理附加了公益性的特点，既要有对项目投入与产出的要求，也要有对公众需求的满足程度需求，对参与建设经营的投资管理方，即要给与必要的经济报酬，也要考虑社会公共财政的承受能力。另一方面PPP项目约定的运营期限，在项目运营管理中，社会资本为了达到尽快收回成本获取利润，就会要求项目前期运营中获取更多利润，如果处理不当，项目运营后期就会成本增加收益减少，加大财务与税务风险。这种状况下，项目公司财务管理目标不明确，而项目公司运营管理的特殊性也导致了企业财务管理目标不稳定，制约了项目公司财务管理的有效开展，不能充分发挥财务管理的作用。

（三）风险防范任务巨大

PPP项目需要大额资金的投入，项目建设期长，运营期现金流运转平缓，收益回报期长，涉及到各方利益的平衡，财务管理环境复杂，项目在管理运营中潜伏着很大的资金风险，管理难度大。随着项目开展不同阶段的，财务管理风险也呈现出不同的特点。这种情况下，随着项目建设、投资回报、使用资金、管理风险的变化，项目风险管控及资金回收也逐步增加，而且项目实施机构在项目建设过程中存在安全、质量、效率等风险，使PPP模式下财务管理呈现出多种风险并存的局面。

三、PPP模式下财务管理的几点建议

（一）建立健全本企业PPP业务管控体系，为财务管理创造一个良好的环境。

按照政府关于PPP项目实施的相关要求做好PPP项目的整体规划和顶层设计，明确双方权责。政府方应以宏观调控为主，减少对项目运营的行政干预，积极配合项目的落地，民营资本应符合市场规则，负责项目的建设、运营管理。积极盘活存量投资，完善退出机制。根据项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。建立健全PPP模式全过程管控体系和风险共担体系，为财务管理创造一个良好的环境。

（二）规范财务日常管理

首先，财务管理模式的选择，PPP项目公司成立后，财务管理的方式尤为重要，是由政府方派驻财务人员管控，还是由项目公司独立核算，这两种方式的选择双方可以协商解决，派驻财务人员可以使政府方对整个项目的运营管理、资金管理实施有效管控。不派驻财务人员，则可以通过定期提供财务资料，财务检查、审计等方式了解项目的建设运营状况。

其次，必须要严格制定各项财务制度。财务制度的制定应充分考虑到双方财务管理的需要，财务制度既要体现出政府财务管理的刚性，又要符合企业经营的实际情况。

第三，落实企业全面预算。实施全面预算，是财务管理的核心，预算是计划工作的成果，既是控制生产经营的依据，又是决策的具体化。实施全面预算是PPP模式下企业管理的重中之重，同时也是政府监督的重要手段，特别是对于赋有经营权限和资产转移的PPP模式，不仅要做好短期计划而且要做好长期计划。

第四，加强日常财务核算管理，做好内部控制。利用各种税务、财务资源，积极与审计部门沟通，减少财务风险和税务风险，做好企业的内部控制，合理设置项目公司机构，各部门应与财务部门相互协作，从双方狭隘的利益中跳脱出来，共同服务于项目运营管理。

（三）完善PPP模式相关的财税政策

PPP模式得到了国家的高度重视，相应的出台了一系列政策法规，但是在财务核算和税务方面相关政策相对滞后，在财务核算方面，目前相关制度准则并未对PPP模式的财务处理做出对应的规定，目前，多数企业的核算都是按照《企业会计准则解释第2号》BOT业务的具体核算指引进行会计核算。核算的规范性，缺少政策法规支撑。税务管理方面，现在很少有特别或直接关于PPP的税收政策。所以要将一般性的政策应用到特殊性的PPP结构中是挑战巨大的。PPP模式的项目多是提供准公务服务或物品，背负巨大的资金压力，贯穿于PPP项目生命周期的税务问题在财务管理中面对的巨大风险，税务部门是否可以给与相关优惠政策，减少税务负担也是PPP模式下保障项目建设运营的重要手段。

结论：PPP模式不仅解决了政府城市基础设施和公共服务的需求，而且为社会资本的收益提供了保障，降低了政府、社会主体投资风险。财务管理作为PPP模式项目管理的核心，应对财务管理问题我们应建立健全本企业PPP业务管控体系为财务管理创造一个良好的环境，规范财务日常管理，确保财务管理执行有效，完善PPP模式相关的财税政策等为PPP模式的有效运用提供保障。