当前土地监察工作存在问题及对策

吴玉新 中石化河南石油勘探局有限公司房地产管理中心

土地监察工作是河南油田土地管理工作中的一项重要职能，其作用在于监督检查国家法律、法规的正确执行，规范用地行为，维护油田合法权益的企业内部管理行为。但是，当前在基层土地管理工作中，土地监察意识相对比较淡薄。现针对我油田监察工作中的存在问题现作粗浅的分析，与大家共同探讨解决的途径和办法。

一、国家和油田土地监察含义差异

（一）国家土地监察含义

1995年6月12日国家土地管理局令第1号发布《土地监察暂行规定》第二条明确了土地监察的含义，即土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。

（二）油田土地监察的含义

豫油土地[2015]201号关于印发《河南油田土地管理实施细则》的通知3.6土地监察明确了河南油田土地监察含义，即土地监察，是指对用地单位土地使用情况进行监督、检查，维护油田合法权益的企业内部管理行为。

二、土地违法行为有哪些种类

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《刑法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等法律、法规，土地违法行为主要有以下几种：

1.买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为；2.非法占用土地的违法行为；3.非法批准征用、占用土地的违法行为；4.破坏耕地的违法行为；5.据不履行土地复垦义务的违法行为；6.非法侵占、挪用征地费、基本农田的耕地开垦费的违法行为；7.据不交还土地的违法行为；8.擅自将集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的违法行为；9.不办理土地变更登记的违法行为；10.土地行政主管部门工作人员的违法行为；11.应将耕地划入基本农田保护区而不划入的违法行为；12.破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的违法行为；13.擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的违法行为；14.不符合房地产转让条件，非法转让房地产的违法行为；15.未经批准擅自转让划拨土地房地产的违法行为；16.非法转让、倒卖土地使用权的违法行为；17.非法低价出让国有土地使用权的违法行为。

三、土地违法行为应该承担哪些法律责任

土地违法行为法律责任，是指行为人对其实施的违反土地管理法律、法规规定的行为，所应当承担的不利的法律后果。土地违法行为的法律责任可分为行政法律责任和刑事法律责任，其中行政法律责任分为行政处罚和行政处分。行政法律责任，是指单位或个人实施了土地违法行为，尚不构成刑事犯罪，依法应当承担的一种行政责任，包括作为管理方的行政机关和作为管理相对方的行政相对人两方面的责任。管理方承担的法律责任主要是行政处分；行政相对人承担的法律责任包括行政处罚和行政处分。刑事法律责任，是指行为人实施了违反土地管理法律、法规的行为，依照刑法有关规定构成犯罪，应当予以刑事处罚的一种法律后果。

四、油田土地监察工作的现状

《河南油田土地管理实施细则》的通知3.6规定，油田土地监察工作实行的是预防为主，坚持及时高效的原则。油田土地局坚持定期不定期对二级单位土地管理进行监督检查；二级单位应对本单位使用的土地进行动态巡查，按季度将检查结果书面（加盖单位公章）上报油田土地局。

主要内容包括以下五个方面：

1.按权源证件确定的内容使用土地情况；2.土地低效待用情况；3.土地处置情况；4.土地纠纷情况；5.土地非法侵占情况。

河南油田在现时的土地监察工作中，存在二级单位不及时或者根本没有对本单位使用的土地进行动态巡查，土地局在土地巡查中发现二级单位对本单位管理的土地底数不清，制止土地违法事件畏难不为，土地的管理使用各自为政，违规使用土地事件依旧发生，个别单位屡禁不止的现象日益严重。没有按规定将检查结果书面（加盖单位公章）上报油田土地局。

五、存在问题

（一）土地管理体系不健全

在不少二级单位没有设置土地管理岗，大多都是兼职，土地巡查远远没有发挥出应用的作用，何谈使用土地的合法性、对法律法规的正确执行和遵守进行监督。一是缺乏监督监察意识，不能主动履行职责；二是职责不明，开展业务不能名正言顺；三是制度不完善，机制没有建立起来，职能作用没有发挥出来。

（二）查处违规使用土地事件情大于法

由于周边群众法制观念普遍不强，加之，各种人情社会关系的存在，刚一介入违规使用土地事件，不管大小说客就找上门来。总之一个目的，将大事说小，小事说了，其结果不是查不下去，就是不了了之。这种现象是导致土地监察没有力度的一个主要原因。致使土地违法行为屡禁不止，也是土地治理整顿效果不佳的一个原因。

（三）领导以言代法

近年来，通过普法教育，广大干部已具备了基本的法律意识和素质。但在具体事务管理中，依法观念仍然不够，多数还是习惯于个人说了算，尤其是二级单位领导干部表现突出。特别是一些单位片面地强调低效土地利用，保值增效，导致盲目上项目，擅自出租土地，改变土地性质、用途等违法用地事件增多。土地监察部门下发监察（检查）通知时，部分单位领导以利用低效土地、保值增值为名放纵违法用地，致使土地违法事件有增无减，违法事件整改步履艰难。

（四）土地管理使用不规范

在纠正土地违法事件中，发现土地管理不规范也是一个主要问题。一是擅自改变土地使用管理权；二是不注重收集所管理土地文件、证照、图件资料，土地被当地村民非法侵占，造成国有资产流失；三是由于管理体制、历史变革、土地权属、遗留问题和利益纠葛影响,土地资产底数不清，土地使用权管理推诿扯皮；四是土地租赁不经集体讨论决定，不向上级主管部门报备，随意性较大；五是上级主管部门下发土地监察（监察）通知书，拒绝签收；六是土地监察（监察）通知书下发后置之不理，收到催告整改通知书后置若罔闻，没有回音。因而，土地监察（检查）工作显得软弱无力，根本没有起到监察（检查）、发现、教育、整改违法行为目的。

（五）土地监察部门人员素质不高

主要表现在：一是纠正违法事件不严，没有严格执行豫油土地[2015]201号关于印发《河南油田土地管理实施细则》的通知规定检查与考核；二是在土地监察过程，不能坚持法规定性，没有及时向地方政府反馈违法行为，造成国家强制手段时效性执行失衡。三是从业人员新，岗位适应性差，国家法律法规及企业相关规定学习不够，职业素养和个人素质有待提高。

六、对策

（一）加强教育，树立监察（检查）意识

教育学习应该是全方位的。无论是从上到下，从干部到职工，都应树立起土地也是资产的意识。教育他们依法监察（巡查），忠于职守，秉公执法，维护土地法律制度的严肃性，严禁处理土地违法事件的随意性，造成国有资产流失，加大土地监察（检查）力度，维护油田合法权益，合理规避法律风险，杜绝违规违法事件发生。

（二）完善监察制度，健全监察机制

土地监察在现有企业制度的基础上，应当作进一步完善。根据目前油田土地监察工作实际需要，应当制订出台《河南油田土地监察管理办法》，建立完整的监督监察、查处违法事件目标管理责任、报告、重大事件备案、巡回监察、土地违法举报、事件会审和责任追究等制度。与年度单位绩效考核挂钩，本着“鼓励为主、惩罚为辅”的原则，督促各单位依法节约集约、高效使用土地以及有效管理土地，实现土地产权清晰、权责明确和规范管理，进一步提高油田土地管理水平。

（三）规范用地管理、节约集约用地

针对河南油田土地性质及用途，结合产业现状，应实事求是地看待用地管理，加强研究，尽快出台符合实际、切实可行的管理政策，引导土地管理单位，科学规范用地。各用地管理单位按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的方针，研究出台用地管理的政策、标准、规范。对擅自改变用途及违法占地行为，依法严肃处理。

（四）加大培训力度、努力提高业务素质

一是对新进非专业人员，至少安排一个月以上的系统培训，可将他们送至国土专业培训机构进行培训，以缩短他们工作适应期，全面提高履职能力。

二是对一般人员每年安排一周的脱产学习，提高他们对新形势、新任务的理解和执行力。

三是创新学习方法，制定统一的线上学习方案，规定在线学习任务及学习时间，并落实考核奖惩机制，必将极大提高系统干部职工的政治素质和业务素质。

（五）加强队伍建设，提高人员素质

加强土地监察工作，确保土地资源能够合理利用，加强队伍建设是基础，提高人员素质是关键。各单位应配备足够的有一定专业知识的人员，对非专业人员，可以邀请专家、学者讲课或作报告，讲授新法规、政策、法令、制度、办法和规定等知识，加强内部经常性的业务学习，定期或不定期地组织开展业务研讨会，对河南油田土地管理现状进行科学分析，提出改善管理方案和调整意见，提高土地管理从业人员学习、研究和解决问题的能力，用新观点、新知识、新思维和新启示，巩固和丰富土地利用与监察综合知识，使河南油田土地管理工作更上一层楼。