基层负担过重困境的生成与消解*
——基于“社会中的国家”视角

陈 鹏

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241002）

基层治理是国家治理的基石，基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基层治理是国家治理与社会自治的交汇点，基层政府承担着贯彻落实上级党委和政府的重大决策部署和重要工作安排、协调和化解基层社会矛盾等治理重任。同时，基层政府在履行好本级政府基本职能的同时还承担着上级党委和政府下达的阶段性治理任务。此外，基层政府在日常工作中还要经常面对上级党委和政府部门组织的不同类型的督查、考核和检查任务，基层政府承担的治理任务较为繁重。当前，中央大力推行的给基层减负工作的重点就是要规范和减少上级党委和政府部门针对基层的各种类型的督查、考核和检查的数量，并已取得了阶段性成效。但是，在当前我国基层治理的实践中，基层负担过重的问题并没有从根本上得到解决，基层负担过重已经成为困扰基层治理绩效改善和基层治理能力现代化水平提升的一大难题。对基层负担过重的类型和生成逻辑进行分析，并寻求有效化解基层负担过重问题的路径，是提升基层治理能力现代化水平的内在要求和重要保障。

一、问题的提出和文献综述

基层负担过重不仅表现为基层政府承担的治理任务繁重，而且也在一定程度上反映出基层政府的治理能力有限。基层负担过重可以分为任务超载型负担过重和能力不足型负担过重两种类型。……