论党内法规制定中的专家参与
——以提升党内法规制度执行力为视角

段占朝 潘牧天

立法过程中的参与制度不仅受到理论界的充分肯定，还在立法实践中予以了贯彻落实。因为参与制度体现了立法的民主性和科学性，对提升立法质量具有重大意义。参与制度中的参与主体有普通社会公众参与和专家参与，而专家参与作为立法参与的一个重要方面，对于提高立法质量，具有普通公众参与不可替代的实践作用和理论价值。作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规体系，也应当在其制定过程中充分重视专家参与。

从参与主体来分，党内法规制定中的参与有党员参与、专家参与和群众参与。党员参与“有利于提高党内法规的质量”①参见刘峰铭：《党内法规制定中的党员参与问题研究》，《理论探索》2018年第1期。，作为党内法规制定参与制度的重要组成部分，专家参与和群众参与同样也有利于提高党内法规的质量。更为重要的是，专家参与具有党员参与和群众参与不可替代的独特的价值与作用，这是由专家对党内法规研究的专业化水平高、理论化程度深所决定的。

党内法规制定中的党员参与主要解决的是民主立规的问题，而专家参与主要解决的是科学立规的问题。通过党内法规制定中的专家参与，提高党内法规制定的科学性，从而提高党内法规的制定质量，在党规规范体系上建立健全党内法规制度体系，在党的建设上提高党的建设科学化水平。科学立规是提高党内法规制定质量的根本途径之一②中共天津市委党校课题组认为，“提高党内法规制定质量的根本途径在于深入推进科学立规、民主立规和依法立规”。参见中共天津市委党校课题组：《提高党内法规制定质量和执行力》，《求知》2015年第5期。，提高党内法规的制定质量、构建完备的权威的党内法规体系是科学立规的目标追求和价值取向。

一、党内法规制定中专家参与的价值意义

从价值层面上来说，党员参与党内法规制定的价值主要在于贯彻和实现党内民主，是民主立规的价值体现；而专家参与党内法规制定的价值主要在于提升党内法规制定的科学性，是科学立规的价值体现。专家参与党内法规制定的价值还在于：提高党内法规的制定质量、维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

（一）有利于提升党内法规制定的科学性

科学立规方能提升党内法规制定的科学性。科学立规，首先要尊重和体现共产党执政规律。习近平总书记强调，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。尊重和体现客观规律也适用于党内法规的制定，学者们认为，是否符合客观规律是党内法规制度质量的重要衡量标准之一。①参见秦前红、庞慧洁：《地方党内法规制定质量研究——以制定程序为中心的考察》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期。制定党内法规制度要尊重和体现的客观规律是“管党治党、治国理政”的客观规律，即中国共产党的执政规律，这是中国共产党不断探索和遵循的“三大规律”之一。②参见中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。习近平总书记指出，认识共产党执政规律，是执政的共产党自觉能动地开展活动和从事自身建设的依据；是党从胜利走向胜利的根本保证；是党保持先进性的不竭源泉；是党完成历史使命的必备前提。党内法规制定，不仅要遵循对共产党执政规律的科学认识，而且还要将其融汇贯彻到党内法规规范当中。“科学立规的核心，在于制定党内法规要尊重和体现党的制度建设规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，确保党内法规适应党的建设和党的工作需要，经得起实践和历史的考验。”③同注①。其次，还要尊重和体现社会主义建设规律。社会主义是党和人民的伟大事业，习近平总书记指出：“党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。这是加强党的建设必须把握的基本规律。”党内法规制定要尊重和体现社会主义建设规律，是因为制定党内法规制度的直接目的是管党治党，但其根本目的在于服务于经济社会发展建设中国特色社会主义。共产党执政规律和社会主义建设规律在本质上是一致的，辩证统一的，共产党执政规律由社会主义建设规律所决定，共产党执政规律服务于社会主义建设规律，共产党执政规律不能脱离社会主义建设规律，共产党执政规律对社会主义建设规律具有反作用，共产党执政规律与社会主义建设规律相适应，则会促进经济社会发展和社会主义建设，反之则会阻碍经济社会发展和社会主义建设。

专家参与是提升党内法规制定的科学性的重要工作机制。专家参与充分体现出立规的专业性，可以更好地贯彻党的治理理念、协调党内法规制度与国家法律之间的关系、妥善处理立规前瞻性与现实性之间的关系、促进党内法规制度体系间的协调、提升党内法规制度的可操作性、提高党内法规制度的执行力。专家参与立规过程才能更好地提升党内法规制定的科学性。

专家参与之所以能够提升党内法规制定的科学性，是因为基于专家的学术专攻性可以作出科学的价值判断，基于专家的身份地位的中立性可以做出中肯的事实判断。虽然党内法规立规主体在立规方面具有专职性，对党内法规的现实情况和立规的程序、技术等相关问题比较熟知，但立规主体往往具有部门保护主义和地方保护主义倾向，因此为了避免立规主体受不相关因素干扰，专家参与立规过程必不可少。从学术上来说，党内法规专家长期从事学术研究，专业积累深厚，具有学术的专攻性和专业性，因此，在党内法规制定中所做的价值判断更为客观、真实，更能使立规从实际出发并尊重和体现“管党治党、治国理政”的客观规律；从身份上来说，由于党内法规专家不是党内法规制度执行的责任主体，所立之党内法规对其自身的权利（权力）义务不产生任何影响，对其自身利益不产生实质增减，所以，基于其第三方的中立性考量，在党内法规制定中所作的事实判断更为精准、可信，更能使立规遵循“严谨规范、有效管用”的原则。①参见中共天津市委党校课题组：《提高党内法规制定质量和执行力》，《求知》2015年第5期。

（二）有利于提高党内法规制度的制定质量

《关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规的制定质量提出了总体要求，强调：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”。也就是说，党内法规制定质量有两方面的内涵，即在规范文本上应制定出“方向正确、内容科学、程序规范”的党规，在现实适应性上能保证每项党内法规制度都“立得住、行得通、管得了”。有学者认为，专家参与立法是确保立法质量和权威性的关键因素。②参见冯玉军：《立法参与的制度设计与实施效果评估》，《河北法学》2018年第3期。专家参与也同样有利于提高党内法规制度的制定质量。胡建淼教授认为，党内法规制度建设更要注重解决质量问题③参见盛若蔚：《胡建淼：党内法规制度建设更要注重解决质量问题》,2014年11月18日，http://theory.people.com.cn/n/2014/1118/c40531-26044570.html，2021年1月15日访问。，李忠教授认为，“制定质量是党内法规制定工作的生命线”。④参见李忠：《加强和改进党内法规制定工作》，2017年1月4日，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/16410/cid/，2021年1月15日访问。

提高党内法规的制定质量具有重要的理论价值和现实意义。一是奠定了依规治党的制度基础。“制度治党、依规治党首先要有良规可据”⑤参见叶正国：《习近平新时代党内法规质量思想研究》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018第5期。，良规才能善治，毫无疑问，体现民主性、科学性、法治性的高质量的党内法规是依规治党、科学执政的前提，只有借助高质量的党内法规，中国共产党才能有效地实现执政方式和党的治理的现代化，促进党的事业长足发展，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。二是有利于提升党内法规制度建设和党的建设的科学化水平。提高党内法规的质量是提升党内法规制度建设和党的建设科学化水平的重要内容、重要途径和重要表现。“制度建设科学化既是党的建设科学化的重要组成部分，又是党的建设科学化的重要保障。”⑥参见侯晋雄：《刍论以制度建设科学化保障党的建设科学化》，《理论导刊》2014年第1期。党的建设科学化是党的制度建设科学化的方向，党的制度建设科学化的直接目标是为了提高党内法规的制定质量，最终目标是为了促进党的建设科学化。

专家参与可以有效提高党内法规制定质量。党内法规制定是个专业性、技术性很强的问题，只有具备专业知识储备的专家学者的参与才能确保制定出高质量的党内法规。作为中国共产党政党治理的规范，首要的是应当把握好党内法规的政治性，因此政治学和党建专家的参与可以保证党内法规政治方向的正确性。同时，因为党内法规具有现代法治的属性，因此在立规过程中，应有适当数量和比例的法律专家参与，以确保党内法规的法的形式规范性和对法治精神的借鉴。

（三）有利于维护党内法规制度体系的统一性和权威性

维护党内法规制度体系的统一性和权威性是制定党内法规的重要目标和原则。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第1条规定了党内法规制定工作的目标：为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平。第7条第7项规定了制定党内法规应当遵循的八大原则之一，即维护党内法规制度体系的统一性和权威性。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称“《备案规定》”）第1条明确了党内法规和规范性文件备案的目的：维护党内法规制度体系的统一性和权威性。关于专家参与立法过程的意义，有学者认为专家参与可以提升制度体系的协调性：“法学专家是论证立法必要性和可行性的主要主体，是论证法案与制度体系协调性的工程师，也是立法过程中具体问题最佳解决方案的提供者。”⑦参见李小红：《法学专家参与立法论证的审视与改进》，《四川理工学院学报(社会科学版) 》2016年第1期。具有制度化、规范化、法治化特征的党内法规在其制定过程中，专家参与同样可以且需要论证党内法规制度体系的协调性，从而实现党内法规制度体系的统一性和权威性。

专家参与制定过程可以有效地维护党内法规制度体系的统一性和权威性。党内法规制度体系不协调、不一致甚至冲突的情况，在理论上是会发生的，在实践上是不可避免的，究其原因则是复杂的，但专家参与可以有效地克服一系列影响因素，增强和维护党内法规制度体系的协调和统一，从而树立和加强党内法规制度体系的权威性。党内法规制定问题从本质上说是一个立法技术问题，只有邀请深谙立法技术的专家学者参与制定过程，方能解决党内法规的上位法与下位法之间、同位阶的党规之间的协调和冲突问题，从而制定出体系统一的党内法规制度体系。只有制定出来的党内法规制度具有现实适应性和实际可操作性，才能在党的建设实践中得到遵守和执行，从而维护党内法规的尊严和权威。

（四）有利于促进党内法规制定质量、系统性和科学性之间的有机统一

党内法规制定的科学性的内涵具有双重性，即制定出高质量的党内法规制度和构建具有统一性、权威性的党内法规体系。它们之间是本质与现象、内容与形式的关系，在相辅相成、相互促进、相得益彰中实现了有机统一。党内法规制定质量的强化和提升，必然要求党内法规制度的完善和体系的完备，唯此方能织密党内法规制度的“大网”，发挥党内法规在管党治党、制度治党、依规治党中固根本、稳预期、利长远的保障作用和制度优势。同时，系统完备的党内法规体系是提升党内法规制度质量的重要内容和内在要求，只有建立和完善统一的党内法规体系，树立和增强党内法规制度权威，才能使党内法规制度质量不断提升。有了良法然后才能善治，才能促使全党上下形成一体崇规、尊规、守规、用规的良好氛围，才能有效增强党内法规制度的科学性、严肃性、权威性，从而为提升党内法规制度执行力奠定制度基础和法治保障。

保障党内法规制定的科学性是党内法规制定中专家参与的根本价值所在，是专家参与的价值本质，具有抽象性特征；提高党内法规的制定质量，维护党内法规体系的统一性、系统性和权威性，是党内法规制定中专家参与的价值表现，是科学性的两个内涵，其特征具有具体性。党内法规制定质量、系统性、科学性体现了专家参与的“一体两翼”的价值意蕴。保障党内法规制定的科学性的内涵和展开，就是通过专家参与制度，让党内法规研究领域和其他领域如马列学、政治学、法学等领域的专家学者参与到立规当中来，提高立规的法治化、专业化、科学化水平，从而在内容上提升党内法规制定质量、在规范上构建具有统一性和权威性的党内法规体系。党内法规在内容上不断提升制定质量，在形式上持续增强系统完备，实现内容和形式的相辅相成、相得益彰，共同服务、服从、促进党内法规制度的科学性；科学性是党内法规制定质量和体系完备的衡量标准、根本要求、内在价值。党内法规制定质量、系统性和科学性有机统一于党内法规制定的伟大实践。

二、党内法规制定中专家参与的现行规定及不足

党内法规制定中的专家参与在现行党内法规中可以找到规范依据，主要表现在《制定条例》和《备案规定》中，但主要规定了立项阶段、起草阶段和备案阶段的专家参与。

（一）立项阶段、起草阶段和备案阶段专家参与的规范依据

《制定条例》第9条规定的中央党内法规制定规划的工作机制中提出了专家参与：“中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定。”这里的征求意见应当包括征求专家意见，而征求专家意见的形式是专家参与的一种方式或渠道。这是党内法规立项阶段即党内法规制定工作规划和计划阶段的专家参与的规范依据。

《制定条例》第16条规定：“起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。”第19条第1款规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。”这两条直接对专家参与作出了明确规定，而且也明确了专家参与的方式或渠道即调查研究和征求意见。这是起草阶段专家参与的党规依据。

《备案规定》第12条规定了备案阶段的专家参与，“对内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规和规范性文件，审查机关可以征求有关方面意见建议或者进行会商调研”。这里没有明确征求“专家”的意见，但从其内容上看，并不排斥“专家意见”，所以，征求“专家意见”应在征求对象之列。

（二）党内法规制定中专家参与的问题和不足

党内法规制定中专家参与的问题和不足主要表现为参与范围过窄、参与形式单一、参与效用不高等。这些问题的存在会在一定程度上影响党内法规制度的制定质量，妨碍党内法规的与时俱进，影响党内法规制度体系的统一性和权威性。

1.专家参与范围过窄：仅明确了起草阶段

将专家参与局限在党内法规制定中的起草阶段，立项阶段和备案阶段虽然也有征求意见的规定，但没有明确是否包括征求“专家”意见。尤其是没有明确或忽视评估和清理阶段及修改、废止阶段的专家参与。而党内法规制定过程中每一个阶段的专家参与对于确保党内法规制度的制定质量都是必不可少的。党内法规制度的制定质量既要从立项和起草阶段或环节上进行阶段性的质量把关，又要从制定全过程进行综合性、整体性、全局性、系统性的动态质量把控，还要对党内法规规范的实施效果和执行力通过科学评估予以中肯评价并适时做出清理、修改和废止。然而，如果把专家参与仅仅局限于立项和起草阶段，那么专家参与就会存在局限性，不能总体上、动态上提升党内法规制度的制定质量，毕竟，制定出来的党内法规即使在当时具有很高的质量，它也会随着时代发展和党的建设实践的发展而变得不合时宜，这就需要对党内法规制度的实施效果和执行情况进行评估、清理、修改、废止等工作，而这些工作的开展无疑都需要专家参与来提升其科学性。

2.专家参与形式单一：仅限于征求专家意见的间接形式

专家参与党内法规制定的唯一形式是征求专家的意见。征求意见，即党内法规的立项或起草主体作为意见征求主体，专家作为意见征求对象，意见征求主体对征求到的专家意见进行处理。这种形式的缺点是专家属于被动性的、间接性的、“蜻蜓点水式”的参与，没有把专家作为参与主体予以充分重视，而且，征求意见的单位和工作人员的态度、能力、水平及处事能力，征求意见的方式、形式、渠道、场合、时间等因素，都会影响专家的意见表达和意见质量。最为重要的是，有时候形式主义、官僚主义的征求意见的做法，会在一定程度上影响专家表达真实意见。

3．专家参与效用模糊：没有明确专家意见的合理处置

专家参与立规过程的目的是能够把专家的科学性、合理性意见吸收融入党内法规当中，但党内法规中没有明确专家意见的应用，实践当中又往往把专家意见选择性地忽视掉，一方面大张旗鼓地征求专家意见，另一方面专家意见的转化率又极低。这种“说了白说”型的征求意见应用模式影响了专家表达意见的积极性、主动性。

三、完善党内法规制定中专家参与的对策建议

党内法规制定中的专家参与应体现在全过程、各环节，从而扩展专家参与的广度，应增强专家的直接参与从而提升参与的深度，应把合理化的专家意见转化为具体的党规条款以提升专家参与的有效性，从而提升党内法规制定的制度化①参见段磊：《不断推进党内法规制定的制度化规范化科学化》，《中国社会科学报》2019年11月20日。、科学化②参见吕品：《新时代党内法规制定的科学化民主化》，《党内法规理论研究》2020年第1期。、规范化。③参见张晓燕：《论党内法规制定主体制度的规范化》，《湖湘论坛》2018年第3期。

（一）全程参与和重点环节参与相结合：拓宽党内法规制定中的专家参与的范围

《制定条例》明确了起草阶段的专家参与，除此之外的其他阶段和环节中，如立项、备案、评估、清理、修改、废止阶段和环节也应当引入专家参与制度。立项阶段直接关系着党规出台的现实必要性和立规资源利用的高效性，备案阶段直接关系着颁布的党规是否是良规的问题。修改和废止活动的开展前提是，先对党内法规进行科学评估，然后在评估的基础上及时进行清理，并对党内法规进行修改和废止等处理措施。党内法规的评估和清理具有统计、审查、处理、协调等功能①参见欧爱民、赵筱芳：《论党内法规清理的功能、困境与出路》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第3期。，而修改和废止活动是对评估和清理结果的应用。这些阶段和环节都是十分严肃而专业的工作，需要党内法规专家的深入参与，才能从历史和现实相关联、理论和实践相结合等多角度、全方位地进行科学把握，在此基础上增强党内法规各项立规工作的专业化、程序化、科学化。因此，无论是立项、备案、评估和清理，还是修改和废止，引入专家参与制度，对提升党内法规制度的科学性、提高党内法规制度的制定质量、增强党内法规制度的统一性和权威性均具有重要意义。

根据现行党内法规的规定，党内法规制定过程中专家参与的范围过于狭窄，主要限于起草阶段。专家参与范围狭小，不利于宏观上系统地、动态地把握党内法规的制定质量。笔者认为，党内法规制定质量需要有一个宏观地、系统地、动态地整体把握，需要在党内法规制定的全过程、各环节中强调专家参与，除了党内法规的起草阶段的专家参与外，在立项阶段、备案阶段、清理评估阶段、修改和废止阶段，都需要引入专家的参与。

当然，专家的全程参与并不意味着所有的党规制定都深度的直接参与，专家的全程参与要区别以下不同情况在参与广度、深度上有所不同，同时也应当有直接参与和间接参与的参与模式的不同：一是根据党内法规调整对象的不同，专家参与的形式应有所不同。调整各级党组织的工作、活动和全体党员行为的党规的制定，专家的参与应体现出一定的深度和直接性，而对于那些调整部分党组织的工作、活动和某一领域、某一部门党员行为的党规的制定过程，可以选择间接性的专家参与形式。二是基于保密程度或不宜公开因素的不同而参与模式应有所不同。三是因党规的具体内容的不同而对参与的专家的专业背景应有不同的要求。对于政治性强的党内法规如党章、党内政治生活准则等的制定，应多吸收研究党规的政治学尤其是马列主义专家学者的参与；对于法治性、规范性要求比较高的党规如涉及党员权利、责任制、纪律处分、问责等党规的制定，应多吸收具有法学背景的党规专家学者的参与。

既要重视专家的全程参与，又要加强重点环节上的专家参与。起草和评估是党内法规制度制定中的两个重要环节，前者直接决定了能否“孕育”出一部高质量的党内法规，后者则是保持党内法规制度不断与时俱进的重要机制，因为党内法规评估作为党内法规制度体系建设的重要环节，对于增强党内法规的技术性和可实施性、促进党内治理的法治化具有重要意义。②参见王建芹、夏怡青：《党内法规实施后评估指数：理论内涵与体系构想》，《行政与法》2020年第2期。

《制定条例》明确了起草主体制度和评估主体制度，笔者认为，《制定条例》确立的起草主体和评估主体是责任主体，它所解决的是起草工作和评估工作的职责由谁承担的问题，但在制度的具体操作过程中，可以实行责任主体与实施主体相分离的制度。也就是说，法定的起草主体和评估主体可以依职权亲自从事起草和评估工作，也可以委托党内法规领域的专家学者实施学术型的专家起草和评估，也可以两者同步分别进行起草和评估后结合起来取其精华，去除其不科学、不合理、不适应的规定。这三种起草和评估的模式和机制可以由不同制定主体在不同时期、根据不同情况、针对不同党规规范等因素自主选择确定并组织实施。

（二）直接参与同间接参与相结合：丰富党内法规制定中的专家参与的方式

《制定条例》第19条第2款规定：“征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。”该条规定了征求意见这种间接参与的具体形式。征求意见的形式因其间接性而具有局限性。为此，建立征求意见的科学机制，这种机制的安排应具有高度的制度化、规范化和程序化，这种安排不因部门领导和工作人员的工作态度、工作能力等因素而降低征求意见的作用。在专家间接参与的过程中，征求意见的部门及其工作人员应真心实意地征求专家意见，避免形式主义、官僚主义。在专家的选择上，要避免根据自身所需选择专家学者发表“佐证性”的意见，应依据多元性原则广泛选取专家学者，这些专家学者应分布在不同地区、不同高校和科研机构，且须具备不同年龄段、不同性别、不同学术背景等，而专家学者的影响力、知名度、学术地位以及和征求意见者的私人关系等不应该成为考虑因素。专家学者的专业背景应多元化，不能局限于同一专业背景，目前从事党内法规研究的专家学者有法学、政治学、党史·党建、管理学等不同学科背景，选取专家时应充分考虑学科背景因素，尽可能具有多元性和代表性。征求意见时应畅所欲言，不能设置任何限制，应畅所欲言。

征求意见是党内法规制定中专家参与的间接方式，专家间接参与的方式固然重要，但由于这种方式不能充分发挥征求主体和征求对象的两个积极性，专家间接参与方式的作用不大、效果不明显。

笔者认为，可以吸收《立法法》第53条的合理化做法，在党内法规创制的全链条中，尤其是对那些专业性较强的党规，引入专家直接参与的方式，主要委托专家学者作为主体参与制定全过程。在立项阶段即规划和计划阶段，建立专家科学论证机制，委托专家学者对党内法规制定的五年规划和年度计划进行科学论证，并在此基础上进行科学编制。在起草阶段，实行责任主体和实施主体相分离的工作模式，在法定的责任主体之外，引进起草实施主体的专家起草模式。在评估环节，实行法定的责任主体和实施主体相分离的工作机制，在责任主体之外，引进评估实施主体的专家评估机制。

直接参与不是对间接参与的否定或替代，而是对间接参与的完善和补充。直接参与和间接参与相结合，可以在最大程度上激发党内法规制定主体和专家学者的积极性、主动性，可以最大限度地提升党内法规制度的制定质量。制定主体从问题导向出发，通常关注的是党规条款的工具价值，即能否有效解决现实问题。而专家学者从目标导向出发，不仅重视党规条款的目的性即解决实际问题的针对性，而且还重视党规条款的价值引领作用。制定主体与专家学者相结合，直接参与同间接参与相结合，可以有效地发挥党规条款的工具性与价值性功能和作用。

（三）吸纳合理化的专家意见：提升专家参与的有效性和意见转化率

党内法规制定过程中专家参与的目的的实现，关键在于强化专家参与的有效性和意见转化率，即充分吸收合理化的专家意见，将专家合理化建议融入党内法规条款当中，否则专家参与就失去了意义。为此，应力戒形式主义和官僚主义。唯有认真对待专家参与，认真听取专家学者的意见，认真用好专家学者的合理化建议，才能激发专家学者的责任和担当，才能吸收专家学者的真知灼见。

无论是征求意见的间接参与形式，还是委托专家直接参与形式，都要有对参与成果的合理化处理。对征求到的专家学者的意见建议，要形成一个分析报告，对专家学者的意见进行类型化分析，并对这些意见进行合理化程度的认定，即这些意见建议是否合理、能否被转化为党规条款、转化的条件是什么、如何转化等等。唯有尊重专家学者的参与及其意见，对立项必要性、党规之间的协调性、党规条款表达的准确性、具体问题的针对性、党规制度实施的可操作性等具体专家建议进行党规条款的转化，方可制定出高质量的党内法规制度。

四、结语

党内法规理论研究起步晚，且有时候，党内法规理论研究存在着与实践脱节的现象①参见章志远：《党内法规理论研究与实践脱节现象分析》，《中共福建省委党校学报》2020年第5期。，党内法规理论研究总体上还不够成熟，这种研究状况是否意味着专家参与的可行性存在问题呢？

笔者认为，党内法规制定过程中的专家参与，既有现行党内法规制度上的依据、理论和实践上的必要性，也有现实上的可行性。

首先，党内法规理论研究的总体状况虽不够十分成熟，但这并不意味着所有的专家学者的研究水平和理论能力都很低。有些学者从事党内法规制度研究起步很早，且一直都在关注和研究党内法规，在党内法规研究上具备坚实的学术功底，具有深厚的学术积累，而且已经取得了很好的学术成绩，这部分党内法规学者是可以承担起参与党内法规制定并提供专家合理化建议的条件的。同时，虽然说党内法规研究总体水平不高，但并不能否定某些学者在某些方面的研究比较成熟或日臻完善，这部分学者是可以在其专攻领域内为党内法规制定提供具有参考价值的意见的。

其次，参与党内法规制定的专家应具有学术背景的广泛性，而不能仅限于党内法规研究的学者。参与党内法规制定过程的专家，在人员组成上，不仅要有具有不同学术背景的党内法规研究学者，而且还要有其他相关领域研究的专家学者，如马列主义专家、政治学专家、法学专家、管理学专家、语言学专家等。这是因为，党内法规是中国共产党这个执政党进行管党治党、全面从严治党推进自我革命的规章制度，马克思主义政党的性质决定了马列主义专家参与以便把握正确政治方向的必要性，中国共产党的党性和宗旨决定了政治学专家参与以便把握政治道路、政治大局、政治全局的必要性，党内法规的“规范属性”①参见徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》2017年第2期。和法治化特征决定了法学专家参与以便把握在法治轨道上推进党和国家治理体系和能力现代化的必要性，党内法规的管党治党功能决定了管理学专家参与以便把握政党管理模式、管理效能的必要性，党内法规的严肃性和权威性决定了语言学专家参与以便把握“制定技术规范”②参见管华：《党内法规制定技术规范论纲》，《中国法学》2019年第6期。、制度语言表达的明确性、确定性、无可争议性。

综上分析，专家参与党内法规制定过程是可行的，至于参与的程度问题要具体问题具体分析。专家参与党内法规制定的命题是有条件的，并不是绝对的，不是所有的党内法规制定都要专家参与，更不是都要专家直接参与。专家参与的模式、方式、机制、途径等，要根据党内法规文件的效力层级、适用范围、急迫程度、保密等级、具体内容等因素，由党内法规制定主体予以决定。