联合国待命伙伴关系机制研究＊

高 娜 高 伟 宁宝坤 曲旻皓

（中国地震应急搜救中心，北京 100049）

引言

联合国世界粮食计划署、儿童基金会、世界卫生组织、联合国难民署等联合国人道主义机构都需要依赖全球各类合作伙伴来实施大部分行动项目。21 世纪以来，联合国人道主义愈加强调非联合国合作伙伴在救灾中发挥的关键作用，各方人道主义机构只有在充分发挥各自优势的情况下才能满足大规模灾难的需求。为更高效地开展重大灾害事故中纷繁复杂的人道主义响应行动，联合国各人道主义机构与全球各类人道主义组织之间的待命伙伴关系发挥了关键作用。

待命伙伴关系（Standby Partnership，SBP）是联合国机构与其他组织（以下称合作伙伴）之间的双边协议网络，目的是形成好的做法和新的解决方案，以改善人道主义准备、响应和人员部署能力。待命伙伴关系始于1991 年，联合国通过借调丹麦难民理事会（DRC）等组织的专家人员满足伊拉克人道主义危机行动中短时间内迅速增加的人力资源需求[1]。

通过待命伙伴关系机制，合作伙伴组织向联合国机构提供专业人员来临时增加和扩充联合国各机构的业务能力，这是一种成本效益高且灵活的合作方式。

1 联合国SBP 基本概况

SBP 机制内有14 个联合国机构，有47 个来自政府、非政府或私营部门的组织与这些联合国机构建立了合作伙伴关系。这14 个联合国机构分别是：联合国粮食及农业组织（FAO）、国际移民组织（IOM）、联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国人口基金会（UNFPA）、联合国难民署（UNHCR）、联合国人居署（UNHABITAT）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国排雷行动处（UNMAS）、联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）、联合国妇女署（UNWOMEN）、联合国世界粮食计划署（WFP）、世界卫生组织（WHO）[1-2]。截至目前，与联合国儿童基金会（UNICEF）开展合作的合作伙伴最多，有30 个，其次是联合国世界粮食计划署（WFP）和联合国难民署（UNHCR），分别有合作伙伴23 个和18 个（图1）。

目前，待命合作伙伴共有47 家，涵盖了来自政府、非政府或私营部门的组织，其中有9 个合作伙伴与5 个及以上的联合国机构达成合作协议（图2）。

图 1 联合国机构的待命合作伙伴数量Fig. 1 Number of standby partners of United Nations agencies

图 2 与多个联合国机构建立SBP 的组织Fig. 2 Organizations with established SBP with multiple UN agencies

合作伙伴主要通过派遣专业人员和提供资金支持两种方式向联合国人道主义机构提供资助。 “待命”一词表明，若有需要，合作伙伴组织成员应能够在72 小时内部署国际行动。2017 年，合作伙伴向世界卫生组织（WHO）的16 个办事处部署了223 人/月的支持，覆盖了WHO 应急工作的9 个方面。这项资助对WHO 的计算价值约为335 万美元。合作伙伴部署在WHO 的6 个3 级响应事件（埃塞俄比亚、伊拉克、尼日利亚、索马里、南苏丹和也门）、3 个2 级响应事件（喀麦隆、乍得和利比亚）以及其他紧急情况中[3]。2018 年，联合国儿童基金会（UNICEF）有165 次部署行动，合作伙伴向UNICEF 提供了合计22 093天的部署行动，相当于60.5 名全职工作人员参加紧急行动工作。除UNICEF 总部外，全球有33 个不同的国家或区域办事处得到了合作伙伴的支持[4]。2019年，有53 名SBP 专家参与联合国人道主义事务协调厅（OCHA）的部署行动，平均持续时间为5 个月。在这53 名SBP 专家中，其中34 名专家部署在复杂的、长期的紧急情况环境中，15 名参与自然灾害救助，2 名部署在刚果民主共和国与埃博拉病毒有关的紧急情况中，2 名专家为日内瓦提供专业知识[5]。

联合国机构和合作伙伴都从待命伙伴关系中受益良多。一方面联合国机构能够专注于其核心协调任务且通过伙伴名册的合理管理避免合作伙伴人力资源的过度利用，另一方面联合国机构也向合作伙伴提供技术指导以帮助其更高效地参与全球人道主义行动，提高其救援业务能力。

2 世界卫生组织SBP 机制

世界卫生组织（WHO）是联合国下属的一个专门机构，与WHO 合作的合作伙伴有9 个。WHO 要求合作伙伴具有熟悉人道主义和专业技术人员名册。待命合作伙伴专家名册上包含能力建设、数据管理与分析、灾害风险、紧急医疗队协调、流行病学、地理信息系统（GIS）、财政预算管理、卫生部门协调、信息管理（IM）、信息技术、后勤、媒体与传播、项目管理、公共卫生、资源调动、风险沟通和社区参与、风险管理、安全、电信、培训、饮用水与卫生等多个领域的专家[6-7]。

为应对不可预见的紧急情况迫切需要增加人力资源时，或在有限时间和可用资金范围内，组织内的人员需求无法满足时，WHO 办公室将会向总部的紧急联络点发出“待命伙伴”支持的紧急请求，提交正式的“紧急支援请求表”及其工作职权范围说明。WHO 联络人将审查所有请求，筛选合适的待命人员供WHO 办公室择优选择[6-7]（图3）。

图 3 WHO 待命伙伴选派机制Fig. 3 Standby partner selection mechanism of WHO

一旦选定了待命人员，待命人员需要准备个人基本材料，包括联合国安保部（UNDSS）强制性现场安全培训课程（基础和高级）的有效证书、待命人员签署的世界卫生组织《利益宣言》表格和待命伙伴关系协议承诺、以及对联合国证书（UNC）的申请表等。WHO 办公室则提供待命人员申请签证所需的支持及待命人员工作场所及住宿安排。部署结束时，待命人员提交技术报告并准备移交说明；WHO 紧急联络点通过电话或面对面的方式与待命人员进行工作总结交流。待命人员回国后，需要在国内进行工作总结汇报[6]。

3 待命伙伴关系运行机制

联合国各机构与合作伙伴之间的合作是快速反应机制的重要组成部分。合作伙伴通过招募、培训、免费借调各领域专家，支持联合国应对人道主义事务。专家名册是各合作伙伴的核心资源。联合国则专注于协调，提供合作伙伴欠缺的技术派遣能力，并通过专家名册管理避免过度利用伙伴的人力资源，增加在合适时间部署合适人员的机会，以提升人道主义响应的高效性。待命伙伴关系运行机制主要包含5 个方面，分别是日常管理模式、专家名册、合作业务、人员培训和经费保障机制。

3.1 日常管理

随着待命伙伴关系网络的不断扩大，2013 年联合国设立了待命伙伴培训秘书处，承担专门的支撑服务职能，开展工作人员的培训和能力建设，加强征聘、效能管理和效果评价，工作经费来自部分合作伙伴共同融资的基金。同时成立了待命伙伴关系指导委员会，实行3 年工作计划制，初期主要由人道主义事务协调办公室机动能力科组成，指导委员会主席会积极与现有和潜在的合作伙伴进行实地会晤，寻求支持，促进SBP 的工作。

3.2 专家名册

专家名册由各合作伙伴自行建立和维护，可根据联合国伙伴需求建立各类子名册。专家名册人数从数十到数万，差别较大，如加拿大国际民事响应组织（CANADEM）在册专家4 万余人，有的合作伙伴专家名册仅几十人。专家名册人数多的待命合作伙伴，通常每年派员执行任务的次数也较多，具体受人道主义需求类型、地域分布以及执行机构政策的影响（图4）。部分政府背景的合作伙伴只招募本国公民[1-2]。

图 4 专家名册人员数及派遣次数（2015 年度）Fig. 4 Number of experts on the roster and dispatches（2015）

3.3 合作业务领域

待命合作伙伴的业务领域主要为通信和信息支撑保障等信息管理领域、土木结构工程和减灾救援等专业技术领域、营地管理和供水卫生等后勤领域以及医疗安全领域，部分NGO 则提供信息与数据分析技术、妇女儿童人权与保护等特殊群体关怀支持。专家不仅执行突发事件、危机冲突中的人道主义援助任务，也执行常规的治理能力建设任务，时长3 周—6 个月，个别可达几年[1-2，8]。

3.4 人员培训机制

合作伙伴通常招募有相当业务水准和工作经验的专家，为其提供多元文化下的工作能力培训。培训一般包括入职培训和定期能力提升培训两部分。入职培训一般为2 天—1 周的强制集中培训，部分可达2 周，主要介绍人道主义国际组织机构、敌对环境意识训练以及安全保障等。能力提升培训通过定期参加联合国机构的培训、合作伙伴的培训以及任务实训等方式开展，部分合作伙伴还建立了线上培训交流平台，或者定期组织模拟演练等巩固强化相关知识和技能[1-2，8]。

3.5 经费保障机制

合作伙伴参与国际人道主义应急行动、人员借调、专家派遣等经费主要来源于各国政府、组织自身或其他合作伙伴的资金支持。其中政府机构的经费主要来源于本国政府财政预算，多数为各国外交资金或国际开发援助资金，NGO 组织的经费来源则包括本国政府、申请支援的联合国机构国家办事处和他国政府，以及部分社会个人的捐款。经费主要用于人员借调和派遣费用、技术装备支持、向受灾国财政捐款和其他人道主义实物捐款等[1-2]。

4 我国参与SBP 的意义

人道主义援助已成为重要的国际援助领域，也是人类命运共同体建设的重要支点之一。加入待命伙伴关系，充分发挥应急管理合作人道主义的特点，通过国际援助参与全球治理，广泛参与国际人道主义各领域工作，不仅可以提升我国国际影响力，树立有担当的大国形象，也是我国综合国力不断壮大、国际应急救援能力不断提高的必然结果，对推动人类命运共同体和“一带一路”稳健发展，为构建我国新型国际关系贡献力量。

加入待命伙伴关系，不仅符合十九届四中全会提出的“维护联合国在全球治理中的核心地位”这一方针，也可以利用联合国现有的援助机制、援助渠道、援助网络和管理框架，使我国实施人道主义援助的机构专注于自身的业务专长领域，尽快融入国际人道主义援助体系，实施国际援助行动，同时还可以减少在项目组织策划、各方沟通协调、事后监督评价等各个环节的管理成本。在当前纷繁复杂的国际环境中利用联合国的平台发声，具有更加现实的意义。

我国具备相当数量的自然灾害和事故灾难处置的专家队伍，可以承担地震、水域、山岳、危化品、矿山隧道、城市火灾、森林草原灭火等重大国际救援任务，也能为国际灾害评估与协调、救援队能力建设与测评、信息通讯、应急物流、营地支持、水和环境卫生等领域提供专业支持，具备相当的业务实力。加入待命伙伴关系，利用多样化的人道主义危机应对平台和国际化的事务处理环境，不仅有助于开阔我国专家队伍的视野，快速提升我国国际应急救援能力，也有助于培养更多懂得国际规则、具备国际人道主义协调能力的专家，为我国外交、为“一带一路”建设储备更多的专业人才。