监察案件认罪认罚从宽制度研究
——以《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接为视角

黄 凯

（中共韶关市纪委监察委，广东 韶关 512000）

《监察法》和《刑事诉讼法》（以下简称“两法”）均以提高办案效率、落实宽严并济的政策精神为目的规定了认罪认罚从宽制度，但《监察法》出台不足四年，与《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度规定上存在衔接间隙，导致监察案件实践应用中暴露出诸多问题，如留置对象缺乏相关知情权，留置对象利用这两部法律衔接的漏洞规避适用从宽处理的严格条件，监察机关出具的量刑建议实际效力无明确规定，一定程度上受当地监察机关政治地位影响等。为此，应当细化相关规定、查补漏洞，使该制度在“两法”中有效、合理衔接。

一、认罪认罚从宽制度的“法法”比较

《监察法》与《刑事诉讼法》均对认罪认罚从宽制度作出规定，这有利于促使犯罪嫌疑人、被告人如实供述犯罪事实，积极配合司法机关依法处理好案件［1］。“两法”对该制度规定的目的基本一致，均与提高办案效率、落实宽严并济的政策精神相契合。但两部同位阶的法律存在发展程度、适用机关性质等方面差异，导致“两法”在认罪认罚从宽制度的众多规定上有所不同。

从立法层面看，《监察法》作为新出台的法律，仅在第31条涉及监察机关向检察机关提出从宽处理建议的相关规定，相比《刑事诉讼法》总体呈现粗糙、简略的特点。第一部《刑事诉讼法》颁布至今已有四十多年，历经三次大规模修改，其中有12项法律条文对认罪认罚从宽制度作出规定，总体完备、细致。通过比较两部法律的具体规定，笔者认为：

第一，《监察法》未明确“认罪”“认罚”“从宽”三个词语的具体法律内涵，仅在中央纪委国家监委法规室编写的《〈监察法〉释义》中对认罪认罚作出解释，但这并非立法层面的内容。《刑事诉讼法》对以上内容均有明确，其第15条规定的“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”即“认罪”，“愿意接受处罚的”即“认罚”；《刑事诉讼法》第173条、174条对认罪认罚从宽制度的犯罪事实、罪名、适用程序、从宽建议等有更细致的规定。

第二，《监察法》中未规定监察机关有对留置对象解释、告知认罪认罚从宽相关法律规定的义务，亦未设置律师等第三人参与见证认罪认罚过程的规定以及监察机关与留置对象之间对认罪认罚从宽进行“协商”的法律规定。虽然在实践中，监察机关办案人员办理留置案件时，通常会在审讯过程中以从宽处罚的条件来劝说被留置对象坦白，但那是为了实现“惩前毖后、治病救人”的办案目标而使用的办案手段，并非立法层面的强制性程序要求。反观《刑事诉讼法》，第173条明确规定了检察机关有告知犯罪嫌疑人认罪认罚从宽相关规定的义务，并有听取犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师等人对认罪认罚从宽的各项处理意见的义务。控辩双方对“认罪认罚从宽”有可商议的余地，当然这里的商议与美国的诉辩交易模式本质不同，是建立在查明事实的前提下的。此外，《刑事诉讼法》第174条规定了犯罪嫌疑人签订认罪认罚具结书须有辩护人或值班律师在场，这对保障犯罪嫌疑人的诉权有积极意义，从此处也可体现出在保障基本权利方面刑诉法比监察法更加完善。

第三，据《监察法》规定，监察机关享有对职务犯罪案件中认罪认罚的留置对象提出从宽处罚建议的权力，《刑事诉讼法》并未给予侦查机关类似的处罚建议权，侦查机关仅可在起诉意见书中说明犯罪嫌疑人自愿认罪情况并移送到检察机关处理，由检察机关就认罪认罚的犯罪嫌疑人如何适用主刑、附加刑、是否适用缓刑等向法院提出定罪量刑建议，并附带认罪认罚具结书等材料移送至法院。对比看来，同属侦查（调查）阶段，监察委比一般侦查机关多了对量刑处罚的建议权。笔者认为这与监察案件对口供依赖程度高，案件难以获得实物证据、直接证据有关。对此，有学者认为在实践中职务犯罪案件所表现出来的证据单一化特点即言辞证供较多，使得证据结构对比一般刑事案件存在缺失［2］。

从适用条件来看，《刑事诉讼法》对刑事案件的从宽处理决定，只需要满足犯罪嫌疑人“认罪”及“认罚”两个条件即可适用。但《监察法》适用从宽建议有更严格的要求，不仅要求对象“认罪”“认罚”，而且还要符合“（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的”［3］这四种特定条件之一。上述四种条件实质上与《刑法》中的量刑情节对应：条件一实际上等同于自首，条件二实际上是指坦白，条件三与《刑法》第383条规定的退赃情形相一致，条件四的立功程度更严格，需要达到“重大”程度。因此，监察机关在职务犯罪调查阶段适用认罪认罚从宽建议条件更严格。

从适用阶段来看，《监察法》第31条规定了留置对象在接受审查调查阶段认罪认罚，监察机关可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度的适用阶段虽未明确说明，但从《刑事诉讼法》第120条、173条、190条可以看出，公安机关、检察机关、审判机关对认罪认罚从宽制度有向犯罪嫌疑人或被告人告知的义务，可见认罪认罚从宽制度的适用贯穿于刑事诉讼的侦查、审查起诉、审判阶段。

从适用程序来看，《监察法》规定监察机关行使认罪认罚从宽建议，须经两个步骤：一是须获得本级监察机关集体领导同意，二是上级监察机关审核后作出批准。《刑事诉讼法》对此并无类似审批规定，适用从宽建议并不必须经机关集体领导同意及上级机关审核批准。此外，涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚的，同时具有重大立功表现或涉及国家重大利益的，监察机关仅可提出从宽处理的建议，但不能直接将案件分流、越位终结。一般犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，如实交代的，同时涉及国家重大利益或有重大立功的情形，可以获得公安机关的撤案处理决定、检察院的不起诉决定，对比监察机关的从宽处理建议更加灵活，更能体现刑事案件所提倡的“宽严并济”的办案理念。监察案件适用认罪认罚从宽的门槛较高，后期给予的从宽处理方式途径较少，监察从宽建议的适用相对严格。

二、认罪认罚从宽制度的“法法”衔接困境

认罪认罚从宽制度在“两法”中存在着各方面差异，以致在实践中出现制度衔接不顺畅的情况。例如，由于认定标准不一致，导致各机关记录认罪认罚情况或提出从宽处罚建议时出现较大偏差，也对不同阶段的认罪认罚文书内容真实、合法记录标准产生影响。由于监察案件的办理过程不受法律监督部门约束，监察机关容易出现外部监督缺位的漏洞，易出现迫使、引诱留置对象认罪认罚等现象。由于适用程序、适用阶段不统一，容易增加重复性工作，不利于实现高效、流畅的办案目标。要解决认罪认罚从宽制度实践中的适用问题，需要对“两法”衔接困境有更清晰的认识。

第一，从宽处罚建议适用标准失调。2016年9月，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，试点工作成果除了在监察法中有所提及，更大部分纳入了2018年10月修订的《刑事诉讼法》中，可以认为认罪认罚从宽制度在“两法”具有同源性、相对一致性。根据现行《刑事诉讼法》的规定，犯罪嫌疑人认罪认罚后，司法部门可予以从宽处罚建议，但根据《监察法》规定从宽建议除了需要被调查对象自愿认罪认罚，还需满足四种特定条件之一才能提出。如此，若是在监察调查阶段，留置对象诚心悔过，如实交代，自愿认罪认罚，却因为四个特定的条件都不符合，而无法适用从宽处罚建议，这将与监察调查阶段认罪认罚从宽制度设计的目的愿景产生落差，容易弱化留置对象对监察机关的信赖度，妨碍后续调查工作开展，也不利于案件政治效果、社会效果、法律效果的发挥。笔者认为若在监察调查阶段，对职务犯罪嫌疑人认罪认罚从宽设置的门槛过高或从宽力度不大，会降低留置对象认罪认罚信心，使留置对象对抗组织调查，或者存在侥幸心理。因为有时被调查对象即便早早认罪认罚，也得不到监察机关出具的书面从宽建议书，其选择对抗组织调查，或许尚存一线“希望”，况且，即便接受监察调查阶段不配合，案件到了审查起诉阶段，仍可以选择认罪认罚。因此，当调查阶段从宽难度较大、从轻力度较小时，一定程度上阻碍了“合作式”诉讼模式的转型。在监察调查阶段不认罪认罚，等案件进入审查起诉或审理判决阶段再认罪认罚的现象。此外，监察“从宽”建议仅在《监察法〈释义〉》中表明对符合条件的被调查对象可以从轻处罚、减轻处罚或者免除处罚，对量刑幅度、范围没有具体规定，实践中使得监察机关多会借鉴《刑事诉讼法》相关规定，出现交叉适用法律现象，以及监察机关工作人员拥有过大从宽建议自由裁量权的情况。

第二，基本权利保障理念需要加强。在监察调查中，留置对象的法定知情权十分有限，若非监察机关主动告知，被调查人可能不清楚认罪认罚从宽相关权利，易造成强大的国家监察权与被调查人处于权力明显失衡的状态。对监察机关所作出的决定不服时，被调查人的主要救济方式是依据《监察法》第49条、第60条规定进行复审、复核、复查，但这只是监察机关的内部监督审查措施，并非有效的外部监督，实际作用十分有限。《监察法》未引进第三方监督机制，也没有设计调查阶段的律师参与制度。监察机关不允许辩护人或值班律师在调查阶段介入，更无从谈起辩护人或值班律师等第三人见证签署认罪认罚从宽相关文书。《监察法》意图通过第41条对讯问等重要取证过程进行全程录音录像的规定来保障处于弱势地位的留置对象的基本权利，确保留置对象在面对强大的国家监察权作出的认罪认罚供述是出于自愿合法的，而不是在威胁引诱欺骗下作出的，弥补没有第三方介入监督的缺憾。但笔者认为录音录像留存备查仅可证明证据合法来源，不足以用于证明留置对象主观方面是自愿认罪认罚的，因为只有当被调查对象清晰了解有关权利义务规定时，选择认罪认罚才是真正意义上的自愿，在对相关权利义务规定及事实都不清楚的情况下做出的认罪认罚不能直接认定自愿。且录音录像作为监察机关存档资料，没有公开性，调取查看程序繁琐，录音录像是否完整、有无剪辑也难以保障，所以，仅靠录音录像这一项措施来保障被调查人认罪认罚，自愿性、真实性、合法性太过单薄。

第三，监察机关“从宽建议”的效力困惑。《监察法》并未严格规定监察机关出具的“从宽处罚建议”的文书格式、内容、效力等，以致在实际操作过程中，监察机关提交到检察院的从宽建议，普遍采用《关于建议给予（涉嫌职务犯罪的被调查人姓名）从宽处理的函》方式进行［4］。函是一种平行公文，通常用于互不隶属的机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项①详见中共中央办公厅，国务院办公厅于2012年4月16日发布实施的《党政机关公文处理工作条例》第二章第八条“（十四）函”.。监察机关采用公文函形式进行从宽建议，本无不妥，但考虑到监察机关是拥有强大国家监察权的政治机关，且从宽建议函是在上级监察机关批准后作出的，对检察机关而言，该函已区别于普通公函而具有一定的约束力，也会采取谨慎态度对待，实践上也存在检察机关直接将监察“从宽建议”作为证据移送到法院，约束审判自由裁量权［5］。本身已享有量刑建议权的检察机关如何接受监察机关的从宽建议函？若直接采纳建议，那在监察案件中检察机关的量刑建议权实际被架空，无疑对检察权威造成损害。若是对从宽建议函进行审查考量，则符合检察机关作为法律监督者的角色定位，但审查后出现意见不一致时，是检察机关独立决定，还是应该同监察机关协商决定将监察机关和检察机关的意见转移到下一诉讼程序，这是实践中监察机关出具从宽建议书的效力困惑。

第四，认罪认罚文书记载差异。《刑事诉讼法》规定侦查机关对犯罪嫌疑人认罪认罚需要做好记录并在起诉意见书中说明情况；检察机关对认罪认罚的犯罪嫌疑人有量刑建议权，并出具认罪认罚具结书。侦查机关、检察机关对犯罪嫌疑人认罪认罚情况都有专门的成熟的流程及文书记载，但《监察法》对此并未创造专门的文书文本对被调查人员认罪认罚情况进行记录，仅在《监察法》第41条中含糊提及采取讯问、询问、留置等调查措施需要制作笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章，以及在第44条规定询问笔录需要被询问人阅看后签名。总的来说，《监察法》没有形成关于职务犯罪调查阶段认罪认罚方面规范统一的书面材料模板，对比《刑事诉讼法》，其对认罪认罚的文书记载较为粗糙、不够系统，不利于日后审判阶段对认罪认罚情节的认定，这也容易造成被告人庭审阶段推翻口供、诬陷办案机关强迫其自认其罪等情况出现。

三、认罪认罚案件的“法法”整合路径

为解决以上困境难题，应统一认罪认罚从宽适用标准、增强留置对象基本权利保障措施、增添外部监督程序，同时停止适用监察从宽建议函、整理制定规范的认罪认罚文书，减少证据争议，增强司法独立，提高办案效率。

第一，统一认罪认罚从宽适用标准。认罪认罚从宽制度可以覆盖到整个案件的监察调查、审查起诉、审理裁判等三个阶段，为更好地处理不同阶段使用该制度时差异，同时也是为正确、有效地衔接从适用监察法到适用刑事诉讼法的转化过程，提高办案效率、节约司法资源，应当对认罪认罚从宽制度设立统一标准，使该制度在监察案件办理的各个阶段具备整体性、统一性。

在认定“认罪”方面，《监察法》可以参考《刑事诉讼法》的规定，“自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”①详见《中华人民共和国刑事诉讼法》第118条第2款。，即留置对象如实交待自己的犯罪行为，承认涉嫌的全部或部分职务犯罪事实及对应罪名的指控。在细节上落实有法可依，执法有据，鼓励留置对象在接受监察调查时勇于说出真相，积极主动承认犯罪事实或提供线索，降低调查难度，提升办案效率。

在认定“认罚”方面，《监察法》可以参照《刑事诉讼法》规定的“愿意接受处罚”，只需要留置对象真诚悔改，有接受处罚的意愿即可，至于处罚的具体种类和处罚幅度范围则无需涉及。如此监察机关便可做到监察调查权使用有度，不影响下一办案阶段中检察机关有效行使量刑建议权。

在从宽建议方面，《监察法》应当在宽严并济的刑事政策精神基础上，做到严格追诉犯罪的同时兼容教育感化，可以考虑取消将四种特定情形作为出具监察从宽建议的必要条件，监察机关只需做好留置对象前述认罪认罚记录，注明有无相应的坦白、立功等量刑从宽情节即可，这种做法对比原有规定将更加宽松，利于留置对象积极主动配合调查工作。同时从程序上加强适用从宽准则，除了审判阶段可以选择适用简易程序、速裁程序，还应赋予监察机关撤案不起诉的权利，对于审查调查后发现犯罪情节显著轻微的监察案件，应当撤案；对于犯罪情节轻微且有自首、立功等从宽情节的，也可以撤案，仅给与被调查对象相应的党纪政务处分。这并非监察机关越位行使刑事案件终裁权，而是合理分流刑事案件，提升认罪认罚从宽制度的使用效果，节约司法资源的有效合理方式。

第二，共建基本权利保障理念。监察案件的调查阶段对比审查起诉、审理裁判阶段，留置对象的基本权利保障程度相对较弱，因此应当明确规定留置对象对认罪认罚从宽制度及相关权利的知情权，为监察职权增添告知义务；并应当允许被调查对象在监察机关对其宣布留置之后委托律师，允许律师介入见证签署认罪认罚相关文书与认定相应从宽情节，进一步保证留置对象认罪认罚的自愿与合法；此外，应当充分发挥检察监督职能，建立事后审查机制，若发现监察案件的认罪认罚从宽环节存在违法情形，应当对监察从宽建议不予采纳并参考非法证据排除规则作出相应处理，确保留置对象权利免遭非法侵害，在监察案件办理的各个阶段均形成追诉犯罪与保障基本权利相平衡的理念，保障认罪认罚从宽制度合理使用。

第三，明确监察机关从宽建议效力。建议监察机关停止适用从宽建议函，使用此种具有隐性约束力的公函会导致检察机关对监察从宽建议有一定的倾向性，容易干扰本应独立行使的检察权。监察机关作为党的政治机关，并非专门司法机关，所以作出从宽建议时不应当涉及具体处罚的种类和量刑幅度，监察机关只需把留置对象认罪认罚情况如实记录形成情况说明书作为证据移送检察机关即可，如此一来，便不会出现检察权被监察从宽建议束缚的情况。此外，关于监察案件量刑建议只能由检察机关独立行使，换言之，监察机关不能逾越检察审查环节直接将上级监察机关从宽建议批准书作为证据移送到法院。即便监察机关和检察机关的从宽建议完全一致，也应该以检察建议的形式向审判部门递交。由此，当监察从宽建议等同于一般案件中侦查部门出具的建议时，便可以改变监察从宽建议在审查起诉、审判阶段效力模糊不清，不受刑诉法约束，受监察委在当地的政治地位影响等异况。

第四，规范监察案件认罪认罚从宽的文书。监察案件本身具有调查的隐秘性、口供依赖性等特点，《监察法》也因此规避了律师在调查阶段参与等第三方介入机制，因而监察机关在办案时应当遵循更加严格的法规制度，谨慎行使权力。在办理职务犯罪认罪认罚案件时，应严格依照程序制作笔录文书，可参照一般案件中侦查机关的做法，对已认定的从宽情节专门说明；并可参照检察机关做法制作职务犯罪认罪认罚具结文书，形成内容全面、格式统一的文本模板，详实地记载留置对象认罪认罚的具体情况，为后续审查工作减负，避免在起诉后出现翻供或事实认定不清引起争议等情况。

《监察法》作为一部年轻的法律，在认罪认罚从宽制度上存在立法层面的不完善，与其他法律衔接失畅等问题，为有效地解决这些问题，《监察法》应以动态发展的社会生活为基础，以《刑事诉讼法》相关规定为借鉴，优化基本权利保障途径，发挥好办理监察案件的政治效果、社会效果、法制效果。