激励机制不足对干部担当作为的影响及解决之策

肖小华

〔摘要〕 随着全面从严治党的不断深入，党风政风为之一新，党员干部率先垂范的作用进一步发挥，但同时也应看到，干部担当作为不够的问题还在一定范围内存在。激励机制不足是影响干部担当作为的外源性原因之一，因此要进一步健全干部激励机制，着力解决激励机制分类施策不足、激励措施合力不强、精神激励有效性不足、激励措施回应干部困难不够、干部担当作为能力不够等问题。

〔关键词〕 激励机制;干部;担当作为;精神激励

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）04-0091-05

党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深入，党风政风为之一新，党心民心为之一振，党员干部的精神面貌焕然一新，一大批党员干部率先垂范、敢于担当、勇于创新、勤政务实，发挥了榜样示范作用。但同时也应看到，干部担当作为不够的问题还在一定范围内存在。这一问题影响了干部队伍的精神面貌和政治生态的改善，也影响了党的事业健康发展。加强研究全面从严治党常态化背景下领导干部的心态变化，分析干部担当作为不够的深层原因，提出对应性措施，有利于激发党员干部的主观能动性，使其以高昂的斗志投入社会主义现代化国家建设新征程。

一、干部担当作为不够的原因分析

党的十八大以来，党中央以政治建设为统领，坚定不移推进全面从严治党战略部署，有效地解决了党内存在的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等突出问题，进一步净化了党内政治风气。但同时也应看到，随着全面从严治党的不断深入，特别是权力运行的不断规范化，部分党员领导干部一方面感到约束越来越多，另一方面又在越来越高的要求面前，深感“压力山大”，存在一定的不适应感。在此背景下，少数干部“精气神”下滑，工作被动不积极，担当作为不够。如果这一问题不得到很好的解决，势必影响党的战斗力和政治生态的改善。

对于部分干部不担当不作为及担当作为不够的问题，2016年习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中，将其划分为三种类型：一是能力不足导致“不能为”，二是动力不足导致“不想为”，三是担当不足导致“不敢为”。产生这一问题的原因是多方面的，既有内源性原因也有外源性原因。内源性原因主要指干部自身素质不适应新形势新任务新要求。比如，少数干部理想信念不坚定，政治信仰动摇，思想迷茫，不思进取;少数干部宗旨意识不强，为民造福的意志衰退，安于现状，缺乏创新精神;少数干部思想故步自封、方法因循守旧，适应不了形势的发展变化。外源性原因主要指影响干部工作状态的外界因素，即“工作上的原因、社会上种种复杂因素”〔1〕224，具体包括社会环境、工作环境、家庭环境、激励机制等。比如，在“庸懒散怕”盛行的环境中工作，自然会使少数干部的精神逐渐懈怠;在领导威望不够、人际关系复杂、风气不正的单位工作，自然会打消少数干部干事创业的积极性;在家庭不和睦、经常争吵的环境中生活，自然也会分散干部干事创业的精力;经常与价值观念缺乏正能量的人在一起，久而久之可能会“近墨者黑”，或多或少消减干部干事创业的积极性。

外因通过内因起作用。应该肯定，内源性原因是少数干部担当作为不够的根本原因。为此，很多学者认为，要激发干部的担当作为精神，关键是要加强干部的思想教育。但也有学者认为，如果只看到这一点，把一些干部担当作为不够的问题归结于内源性原因，忽视制度环境等外源性因素对人的影响，则无法回答“同样还是那群人，为什么不同环境下担当作为的精氣神不一样呢”等相关问题，从而不会或较少去反思制度上存在的不足之处。

“人的特定行为通常是制度环境塑造的产物。”〔2〕为此，考察分析干部担当作为不够的原因时，除应分析内源性原因外，还应加强研究外源性原因特别是激励机制不足对干部的负面影响，正视“市场逻辑作用下人们的心理动机和行为动机是利益驱动而不是道德驱动，是理性计算而不是理想情怀”〔2〕这些实际情况。只有在全面分析问题原因的基础上，才能提出具有系统性和可操作性的对策建议。

二、激励机制不足对干部担当作为的影响

为进一步激励广大干部新时代新担当新作为，近年来，中央先后出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《党政领导干部考核工作条例》等纲领性文件，修订了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》，把正向激励与负向激励结合起来，完善了全面从严治党背景下的干部激励机制，提振了干部的精气神，有效激发了干部干事创业热情。但从实践看，目前的激励机制仍有一些需要完善的地方。以容错免责机制为例，该机制虽然在不少地区已经推开，但“针对哪些行为应当容许，何种决策行为应被追责，当前各地实行的干部容错政策里所作的免责条件相对笼统”〔3〕，以致“各地区、各单位以及官员个人向相关部门提出书面免责申请的案例并不多见，绝大多数地区甚至出现了零申请现象”〔4〕。目前，激励机制主要存在以下几方面不足。

（一）分类施策激励“一锅煮”

我国干部队伍范围广、类别多、基数大，不同群体的干部有不同的需求，即使同一个干部在不同的发展阶段也有不同的需求。因此，激励必须做到分类施策，提高针对性和实效性。比如，对省、市、县委书记等级别高、岗位重要的干部群体，应以政治激励和精神激励为主;对县乡一般干部而言，除职位激励外，还应多辅以一些物质激励;对职业道德不高的干部，则应以负向激励为主;等等。但总体而言，我国当前的激励机制针对性不够强，既难以体现地域、部门、系统之特点，也难以体现职位、年龄、性别之差异。由于结合实际不够，一些单位组织人事部门关于干部激励的政策文件难以转化为干部干事创业的动力。

（二）正向激励效力不足

正向激励与负向激励犹如鸟之两翼与车之两轮，二者相辅相成、相得益彰，缺一不可。党的十八大以来，在全面从严治党特别是刚性问责的背景下，对干部的负向激励明显加强。资料显示，分别有68%和67.6%的调查对象认为“严格管理有余，有效激励不足”和“激励的效度不足”是当前存在的主要问题〔5〕。正向激励机制刺激不力特别是免责机制的贯彻落实相对滞后，导致部分干部在行动上更倾向于谨慎和保守，在“多干活多出错、少干活少出错、不干活不出错”的错误逻辑指导下，少数干部工作中不担当不作为，遇事绕着走、推诿扯皮。当前正向激励效度不足具体表现为：

首先，薪酬和物质激励效力不足。薪酬和物质激励既是对干部工作付出的一种认可和回报，也是维持干部正常生活的基本保证。从总体上说，绝大多数干部是“过五关、斩六将”进入机关事业单位的，他们接受过相对较高的学历教育，具有坚定的理想信念和正确的价值观，但也有一些干部“在市场经济环境中感受到社会财富增长与自身收入增长不成比例，在处理政商关系中看到体制内外的巨大收入差距而出现心理失衡”〔6〕。有关调研结果显示，“认为薪酬待遇低”的干部在20岁至35岁的受访干部中占70.1%，在35岁至50岁的受访干部中占74.1%，在50岁以上的受访干部中占67.8%〔7〕。同时，随着奖金、福利发放标准和范围的不断规范，干部在工资之外，不允许通过其他途径体现工作状态的差异性。比如，一些单位的值班加班补贴、应休未休的年假补贴，要么取消，要么“人人有份”，从而导致休与不休、加班与不加班、干与不干、干好与干坏在物质报酬方面是同样的。

其次，干部职务激励效力不足。职务职级晋升是激励干部干事创业的根本途径，也是干部个人价值的重要体现。但由于岗位职数等多种因素制约，干部的职务晋升渠道仍难以拓宽。在县乡两级，“抬头就是天花板”的问题比较普遍，有的干部30岁左右就是科长级干部，做到退休也可能还是这个职务职位，这在客观上使部分干部的工作热情随着年龄的增长、工龄的增加而逐步衰减。当然，随着职级职务并行的实施，在一定程度上缓解了这一问题，但职级晋升并不等同于职务晋升，二者还是有本质的区别。何况，职级晋升同样也受指标的限制。另外，随着政治生态的好转，干部职务职级晋升标准虽然比过去更加客观、更加科学，但真正能够完全充分调动人们工作积极性的干部晋升机制尚未全面彻底形成。

再次，精神激励效力不足。精神激励是干部激励机制的重要组成部分，是干部队伍建设的重要手段。从实践效果看，当前的精神激励仍存在方式方法相对滞后的不足。一是标杆激励效果不明显。少数单位因为评优评先搞平均搞照顾，评选出来的“榜样”缺乏示范感召力，难以发挥榜样示范作用。二是荣誉奖励产生不了综合效应，如有不少单位对“优秀共产党员”“先进工作者”“劳动模范”等荣誉获得者给予的物质奖励十分有限，而且很难与职级职务晋升、干部使用挂钩。三是由于职级晋升的相关规定，公务员年度考核优秀者在职级晋升时可缩短半年，致使极少数风气不正的单位，在考核等级划分时缺乏公平公正性。

最后，情感激励效力不足。情感激励主要是在情感上对干部的关心、关爱、安抚、鼓励。这一激励方式是物质激励和精神激励的重要补充，也是一个单位、部门文化建设的重要内容。但这一激励方式在实践中容易出现以下不足：一是情感激励效果与单位领导的人格魅力密切相关，如果单位领导缺乏人格魅力，其情感激励则难以得到下属的认同，甚至会让下属误解、反感。二是多数单位领导的情感激励主要局限于谈心谈话、困难慰问、年终慰问等传统做法，具有明显的流程化、格式化特点，“真心、真情、真诚”的表现形式单一，甚至给人留下“做秀”印象。三是少数单位领导由于缺乏担当，常常以执行中央八项规定为借口，把原本单位经常举办的一些文化聚会活动也取消了，致使团体凝聚力和干部的归属感下降。

（三）负向激励系统性、灵活性不强

负向激励主要是通过惩戒、问责、批评等手段来激励干部。党的十八大以后，对干部的负向激励明显加大，但也存在系统性、灵活性不强的不足。一是容错纠错与执纪问责的界限容易模糊。是执纪问责还是容错纠错，有时难以找到一个明确界限。在从严治党的大背景下，问责主体出于自我保护，一般首选问责，否则就可能承担执纪不到位的政治风险。虽然有免责方面的个案报道，但典型性不够。二是过程问责不到位。对干部的惩处习惯于结果问责，即后期的惩处问责强于预警问责、过程问责，问责主体对干部的问责缺少主动性、预前性。三是一些隐性行为难以问责。除明显的违法、违纪和失职行为可以判定与问责外，一些隐性的担当作为不够的行为难以界定，在实际操作中要实施问责追责较为困难。在实际操作中，对担当作为不够的问责，通常聚焦于干部的工作作风，如检查上班是否迟到早退、是否在岗、在岗是否玩手机玩游戏，而无法真正对干部的工作投入状态进行监测和追责。并且出勤不出力、出力不尽心等方面的问责，通常是以批评、通报的形式出现，一般不會涉及降级降职、减薪降薪，惩处的力度和威慑作用不够。

（四）考核激励机制效度不够

考核机制是正向激励与负向激励的纽带。现行的考核机制，无论是内容设置、考核方式还是结果运用，其鞭策激励的效果还存在很大的提升空间。相关资料显示，有68.8%的调查对象认为“考评指标、考评程序欠科学”〔5〕。比如，在指标体系上，共性内容多、个性内容少，定性内容多、定量内容少，除“勤、绩”稍具操作性外，“德、能”的抽象性过强，难以真正评价干部的工作态度和绩效。在实际考核中，一些勤勉、有能力、敢担当的干部考核等次未必好过那些“会来事”干部的考核结果，出现考核“画像”严重失真。在考核方式上，存在“重年度考核、轻日常考核”“重任前考核、轻任职考核”“重静态考核、轻动态考核”等问题，从而不能全方位、多角度地对干部进行综合评价。在考核结果运用上，75.4%的人认为“考评结果运用不够，没能与奖惩、晋级、加薪等联系起来”〔5〕，甚至存在考核形式主义、平均主义现象，即干部只要没有重大违法乱纪行为，年末都可以定为称职。

三、激励干部担当作为的对策建议

（一）加强干部需求分析，着力解决激励机制分类施策不足问题

提高激励的针对性和有效性，首先要尊重干部的利益诉求和心理期待，尽可能满足他们合理的政治需求、精神需求、心理需求。不同年龄、职级、性别、岗位的干部有不同的需求，当然，绝大多数干部很注重政治前途，但在这一共性之下，也有一些干部因为一些特殊原因，可能还有物质经济、情感慰藉等个性化需求。因此，认真分析和合理满足干部的各种需求，既是人性化管理的需要，也是建立健全干部激励机制的基本前提。

（二）注重激励机制的系统性，着力解决激励措施合力不强问题

习近平总书记指出，激发干部干事创业热情“既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责，严格按照党的原则、纪律、规矩办事，不滥用权力、违纪违法，又对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保证、心理上关怀，让广大干部安心、安身、安业，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当”〔1〕225。干部激励机制的建立完善是个系统工程，必须注重综合效应，既要考虑正向激励，又要考虑负向激励;既要注重物质激励和精神激励，还要考虑职位激励;既要考虑眼前问题，还要考虑长远问题。

首先，信任与监督并重。正向激励的前提是对干部的信任和关爱。干部激励机制的建立完善应以政治激励、思想激励、情感激励、目标激励、物质激励为主体，但在信任、关心、爱护干部的同时，还必须加强对干部的监督，运用好执纪问责的“四种形态”，着重于治“未病”，以严的纪律和规矩要求干部，让干部习惯于在监督中工作、生活，从另一个层面来说，监督是更好的爱护。

其次，科学考核与结果运用并重。一是建立健全干部绩效考核机制。把大局意识、担当精神、工作作风、执行能力作为干部绩效考核的重要内容，动态地考核干部的工作绩效，从横向和纵向两个维度看干部的工作绩效，把科学考核作为激发干部干事创业的指挥棒。二是严格考核程序、完善考核方法。构建多主体评价体系，发挥上级组织、同级干部、下级单位、社会群众的综合评价作用。提升量化评价技术，多角度全方位考核评价干部的工作绩效。三是日常管理与其他考核相结合。既注重平时考核和监督，通过群众反映、社会舆论曝光、各种评议等途径了解干部的现实表现，又注重年度考核、任期考核、绩效考评、重点或中心工作专项考核，从中了解掌握干部的精神风貌、担当勇气、工作能力、工作作风等情况，从而客观全面地考核干部，精准地给干部“画像”。四是提高考核结果利用效率。把干部的绩效考核结果作为班子配备、调整的重要依据。对考核中反映好的干部，重点培养教育，优先提拔使用;对考核中反映平庸的干部，及时敲响警钟;对考核中反映政治素质差、安于现状、作风懒散、绩效较差的干部，给予免职等职务调整处理。

再次，容错与防错、纠错并重。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》中明确规定，各级组织部门要健全容错纠错机制，让敢于担当者消除顾虑。要严格划分错误与失误、主观故意与客观无意、工作失误与严重失职渎职、一般性错误与严重违纪违法的界限，为干部担当作为营造良好的政治环境。同时，要健全事前防错、事中纠错等机制，便于干部做到知错即改，尽可能减少错误的发生。

最后，保护与惩处并重。要持续抓好激励干部担当作为有关具体措施的落实。一方面，要建立干部保护机制，加大对干部合法权益的保障，支持、保护敢想敢干敢担当的干部。比如，为依法正当履行职责、强力推进工作，受到误解指责、恶意炒作或者诬陷诽谤的干部主持公道、撑腰打气助力。对被误解、误判、诬陷的干部，组织上应及时予以查证和澄清，主动发声，为干部正名。舆论媒体对敢想敢干敢担当的干部要做到不求全责备，要为他们加油助威解忧，让更多的干部“想为”“敢为”。另一方面，要完善问责机制，形成党内问责、行政问责与社会问责三位一体的问责机制。对确有违法违纪的干部必须从严处理、决不姑息，并通过对这些案件的处理，震慑和教育其他干部。

（三）加强方式方法创新，着力解决精神激励有效性不足问题

在内容上要将理想信念教育、党性党风党纪教育、道德品行教育、社会主义法治教育融入干部培养、选拔、管理、使用的全过程，教育引导干部树立正确的价值取向和行为准则，把干事创业作为一种高尚的精神追求，增强工作的使命感、荣誉感。在形式上，要通过正面引导和反面警示、集中教育和日常教育、有形教育和无形渗透、线上教育和线下教育等办法，让干部明规矩、知敬畏、讲奉献，教育引导干部把心思用到工作上，把精力集中到事业上。

（四）正视干部合理需求，着力解决激励措施回应干部困难不够问题

一是要了解掌握干部的职业发展目标，引导他们将自己的人生职业规划与社会需求和党的事业结合起来，在事业发展中体现自己的价值。二是各级组织领导要正视每个干部工作上、生活上遇到的困难和困惑，真情关爱干部，帮助解决实际困难，尽可能满足他们的正当需求，消除他们的后顾之忧，关注他们的身心健康，认真做好干部心理压力疏导工作，让广大干部安心、安身、安业，着力提升他们对组织的认同感、归属感，对事业的成就感、自豪感。三是要正视精神教育效果有限性这一客观问题，破除“精神万能”的错误思想，努力满足干部的合理需求。要严格落实干部带薪休假、职务职级、年度体检等保障制度，厘清干部正当物质需要与违规发放福利待遇、个人发展目标需要与“伸手要官”、个人精神需要与贪图虚名的政策界限，积极回应干部物质利益、岗位发展需求。比如，应完善干部工資福利水平与经济发展、物价水平和职责任务相适应的薪酬体系;加快职务与职级并行进程，构建合理、有序的干部职业发展模式;完善干部竞争上岗制度，激活干部晋升的激励机制;重点解决干部队伍身份壁垒、“59岁现象”、熬年头、论资排辈及休假、加班等问题。

（五）加强教育培训，着力解决干部担当作为能力不够问题

要进一步完善干部教育培训制度，切实解决“干活不受训，受训不干活”的问题。同时，各级干部教育培训机构要针对干部存在的知识空白、经验盲区、能力弱项等开展培训，在加强理论教育和党性教育的同时，开展专业能力、专业精神培训，着力锤炼干部善于担当、能“干成事”的本领，不断增强教育培训的针对性和实效性，努力提高各级干部适应新时代中国特色社会主义发展要求的素质和能力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平谈治国理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔2〕王再武.地方官员“不担当不作为”现象解析：一个制度主义的视角〔J〕.地方治理研究，2019（04）：20-28.

〔3〕盛明科，罗 娟.健全新时代干部容错免责机制亟需科学界定边界〔J〕.湖南社会科学，2019（02）：60-65.

〔4〕石学峰.容错免责机制的功能定位与路径建构——以规制“为官不为”问题为视角〔J〕.中共天津市委党校学报，2018（05）：8-13.

〔5〕中共福建省委党校课题组.健全和落实干部使用、晋升机制研究〔J〕.中共福建省委党校学报，2017（03）：32-38.

〔6〕孙 涛.“为官不为”的生成原因、国外经验及治理策略〔J〕.广东行政学院学报，2018（02）：46-53.

〔7〕黄建军.当前党员干部干事创业状况的调查〔J〕.中国党政干部论坛，2018（03）：72-75.

责任编辑 梁华林