区域经济发展的财税政策选择
——以宜春市为例

黄蔓青 曹 阳

一、宜春市财税政策的背景

在全面深化财税体制改革中，宜春市所在的江西省以规范预算管理、推进税制改革、明确事权和支出责任为三大出发点，将中央财税体制改革政策与江西地域特点有机结合，形成了既贯彻落实中央部署又发挥江西特色的改革举措。比如2013 年5 月，制定出台“财园信贷通”融资政策，纾解企业融资难。2017 年，省政府以规范资金分配比例和方式为切入点，创新推出“减事、减权、减钱”模式，强化省级部门宏观管理调控职能。自此，省级政府部门一般不再向企业直接分配和拨付资金支持，一般不再直接审批和分配市县具体项目。2020 年1 月1 日起，环境保护税、个人所得税、增值税、企业所得税，关于这些税种的税收收入的地方所得部分，调整为省与市县统一比例三七分成分享。加大转移支付资金直达基层力度、规范优化基本民生领域内省与市县支出责任分担比例。

区域财税政策是政府为满足人民群众需求，集中配置多种社会产品而采取的宏观调控措施，它作为投资、消费、就业的信号，最终关系影响当地经济参与者行为的资源和因素。产品在区域之间重新调整，弥合了由历史原因和市场机制的自愿作用所形成的区域经济差距。因此，区域财税政策对地方经济的干预，是按照市场调节而不是替代市场来调节和引导地方经济发展中市场机制失灵。这是因为它利用了政府和市场的优势，是保持发达地区经济可持续增长、促进欠发达地区经济发展、实现区域经济协调发展的重要工具。

二、宜春市财税管理面临的主要问题

财税政策作为协调区域经济发展过程中的宏观调控措施之一，是政府对经济采取行动的重要手段。这是因为政府对区域经济发展的协调，通常是通过在区域经济发展过程中动态配置财政资源等公共产品来实现的。财税政策是政府配置财政资源的制度基础。财税政策是政府为满足人民群众需求，集中配置多种社会产品而采取的宏观管理措施。另一方面，作为政府配置财政资源的依据，政府正在发挥政府在各地区公平分配财政资源的作用。同时，各类市场主体提供市场信号，并以此影响当地市场主体的行为，最终引导资源。要素和产品正在缩小由地区之间重新分配资源而形成的地区经济差距。可见，财税政策根据市场调整，协调和引导市场，而不是替代市场，就是用政府和市场的“两只手”进行宏观调控。但是，由于我国现行财税政策的局限性，其对区域经济发展的协调作用有所下降。这主要体现在财力难于支撑公共服务需求、地方性债务居高不下等方面。具体来说：

（一）财力难于支撑公共服务需求

近二年宜春市财政情况：2019 年，全市财政总收入完成409 亿元，增收17.6 亿元，同比增长4.5%。其中：一般公共预算收入完成246.2亿元，增收9.7亿元，同比增长4.1%。全市一般公共预算支出完成620.8 亿元，增支97.4 亿元，同比增长18.6%。2020 年，全市财政总收入完成416.3 亿元，增收7.3 亿元，同比增长1.8%。其中：一般公共预算收入完成247.7 亿元，增收1.5 亿元，同比增长0.6%。全市一般公共预算支出完成653 亿元，增支32.3 亿元，同比增长5.2%（见表1）。

表1 宜春市2019-2020 年财政预算执行情况分析表（单位：亿元）

从横向看，全市一般公共预算收入增速低于一般公共预算支出增速；从纵向看，两年的预算收入均低于预算支出。从增长速度和绝对值来看，都显示宜春市的财力难于支撑公共服务需求。

（二）地方性债务居高不下

截至2019 年12 月末，全市地方政府债务限额为539.60 亿元，其中，一般债务限额296.25 亿元，专项债务限额243.34 亿元；全市新增地方政府债务75.02 亿元，余额为435.58 亿元，其中：一般债务余额218.71 亿元，专项债务余额216.87 亿元。截至2020 年12 月末，全市地方政府债务总限额为721.60 亿元，其中，一般债务总限额335.44 亿元，专项债务总限额386.16 亿元；全市新增地方政府债务160.86 亿元，余额为593.33 亿元，其中：一般债务余额248.36 亿元，专项债务余额344.97 亿元。见表2：

表2.宜春市2019-2020 年地方政府债务分析表（单位：亿元）

由此可见，2020 年与2019 年相比，全市地方政府债务限额提高了182 亿元，新增债务多增85.84 亿元，债务余额增加157.75 亿元。

（三）财政预算约束力较弱

从2019 年和2020 年财政预算执行情况看，两年均没有严格执行财政预算，财政预算约束力明显较弱。

（四）财源建设上效果不佳

因为受到财税体制在内多重因素的影响，近年宜春市多个财源建设项目投资见效甚微，导致自我造血功能不足，经济增长和财政增收效果不佳。

（五）税收政策方面

由于地方税收与现行税收优惠政策、资源税、生产性增值税等存在明显弊端，统一的税制对每个地区造成不同的税收效应，影响区域经济发展，合理的税收对区域间经济发展差距产生了“逆向调节”效应。

1.地方税制设计不合理。地方税收不仅是地方政府获取财政资金支持社区和经济发展的制度基础，也是促进区域经济发展的调控政策的重要组成部分。但是，由于我国现行地方税制度设计的不合理，严格限制了其对区域经济发展的调节作用。表现在两个方面：一方面，当前的税收以第三产业为主要税源，营业税则是地方政府的债券。我们知道，一个地区的经济发展水平与当地产业结构的发展呈正相关。换言之，区域经济发展水平随着地方产业结构的进步而提高。可见，经济欠发达地区第三产业不发达，税源十分有限，地方财政收入不足。另一方面，地方政府既没有独立的地方税立法权，也没有独立减税或免税，极大地限制了本地资源分配效率的激情。虽然《中华人民共和国税收征管法》承认地方政府有持续减免税的权利，但现实中，税务部门和地方政府并没有根据当前经济发展情况调整税收的权力。它与政策挂钩：系统草案中的缺陷无法及时纠正和调整。

2.从我国整体税收政策方面来看，通过税收的调整，中西部地区的税收优惠多于东部地区，西部地区的税收负担仍比东部地区重。一般来说，西部大开发的税收优惠是振兴东北老工业基地的税收优惠。这些税收优惠之所以在东部的经济发展中发挥了重要作用，是因为这些税收优惠在东部享有，而在中西部没有。但是，如果将这些优惠政策从东部移植到中西部地区，东部地区并不会失去这些税收优惠政策的使用权。此外，现行的税收优惠制度没有体现产业导向，也不是国家必须首先发展经济欠发达地区的产业的特殊激励措施，引领产业结构的能力不强。当前，西部地区急需发展交通、能源、原材料和高新技术等产业。然而，目前该行业的税收优惠显然不够倾斜。

三、应对策略

自改革开放以来，我国以区域优惠为主要的税收策略，对东部地区经济发展起到了明显的促进作用。这些税收优惠用于引导东部地区的资源、人才和技能流动，使东部地区实现了“跨越式”的发展。同时，东、中、西部发展差距进一步拉大，阻碍了国家经济总体目标的实现。未来，我国应将税收优惠从区域优惠政策转向产业优惠政策，实现产业与区域的优惠结合。在市场经济条件下，财税政策作为促进地方经济发展的重要工具，是合理配置资源的重要途径。因地制宜、适时为欠发达地区提供适当的财税政策保障，将加快欠发达经济体的建设和发展，实现我国区域经济的和谐发展。

（一）加强地方政府债务管理

1.收缩存量债务。融资融券和其他金融借贷的本息、延期付款的工程款组成宜春市主要的政府债务。市政府应加强工程项目决算账期管理，及时根据执行情况修正工程款预算，按计划验收并结清工程款，积极采取措施对存量债务进行化解。提高国有资产利用率，优化资产效益，催收欠款清理呆账，建立偿债基金，将建立强偿债能力纳入长期目标，从而实现减少债务缓解偿债压力。

2.实行债务分类监控。以“疏堵结合”为指导原则，构建健康融资模式，实现举债规范，偿债及时。稳健推动基建、土地储备、棚改等地方政府专项债券的发行。规范PPP 模式在政府项目中的应用，结合金融产品多元化，实现公共服务产品多元化，吸引社会闲散资金，从而分担政府举债压力。

3.强化风险预警与防控。设立政府债务风险警戒线，准备风险处理预案，定期监察政府部门负债率、债务率、偿债率等风险预警指标。同时，建立健全考核制度及干部离任债务的审计制度，实现债务考核指标与政府领导干部政绩考核挂钩。

（二）严格规范预算管理

1.紧抓预算绩效。保证根据目标编制预算，以预算为标准监控项目执行，以预算完成情况为评价主要原则，各项目将最终结果总结反馈预算统筹部门。落实预算的绩效管理与编制、执行、监督一体化。

2.健全预算监督系统。优化监督管理时间和方式，实现“预算编制、预算执行、监督检查、绩效评价”四位一体。做到全员参与、全程零间隙监控、全面覆盖的全资金链业务链监督。

3.建立预算公开制度。进一步扩大公开范围、细化公开内容；完善公开机制，规范工作流程，积极邀请相关人员和广大群众主动监督；明确预算公开的主体、时间、方式和原则，制定预算公开具体操作规程，保证预算公开的真实性并贯穿预算改革和管理全过程。

（三）加强财源建设，深入培育和拓展财源

1.树立高质量财源建设文化。建设“发展经济是开发财源的基石，好项目好企业是提高资金循环创收效率的关键节点”的文化，以财源建设为当地经济发展管理的主线，围绕经济可持续发展抓财政，以好财政反哺发展。确保财政工作全面与党政的中心工作互相结合，为党政科学决策出好谱、算好账、服好务。

2.创新财源孵化机制。加速调整产业结构，以构建当地现代产业生态链为支点，稳扎稳打发展农业、重点发展工业和特色高新技术产业，做好旅游业、服务业发展布局，提高三次产业财政税收贡献率，实现财政收入与当地宏观经济携手共同发展的良性格局。一是要发展农业经济，改革农产品生产和农产品加工链的整体农业产业结构，稳固基础财源；二是要通过整合提升传统产业、重点培育高新技术产业、大力培育骨干企业等措施振兴壮大工业支柱产业，拓展骨干财源；三是要通过大力发展第三产业，培植高效财源，建立可持续发展的财源体系。

3.创新财源聚集机制。以项目建设为载体，以市场运作为平台，以多元途径为突破，构建多元载体平台，深入促进财政资金与银行资金、金融资本与产业资本、国有资本与民间资本、内资与外资的四个结合，实现多渠道培植财源。

4.规范转移支付制度，加大科学转移支付力度。在现代市场经济形势下，公共服务水平和公共设施质量直接关系到地方经济的发展，决定了对人才和资金流动的直接影响。总体而言，中西部地区公共服务建设与发达地区相比仍显薄弱，需要优化经济发展环境，提高吸引国内外社会资金的能力。目前，公共设施和基础产业建设属于满足社会普遍需要的范畴，是公共财政支出的重要组成部分，其主要任务不是创造经济增长本身，而是为经济增长创造环境和条件。因此，针对中西地区经济发展的需要，有必要逐步增加这些地区的汇款结算，加快公共基础设施建设，确保各地区至少享受普及义务教育等基本公共服务，优化外部环境条件，促进安全饮水等地方投资，增强市场竞争力。

5.应适度提高经济欠发达地区共享税中的地方分成比例。经济上，发达地区财政收入往往难以实现“自收自支”，财政压力较大。政府应向欠发达地区提供税收优惠，调整中央和地方共享税收的比例和范围。例如，将地方税在增值税中的比重由25%提高到30%。将消费税改为共享税，中央75%，地方25%。推进共享税地税产业发展，有利于做好这些税种的征管工作，促进中央和地方财政收入稳定增长。