干部容错纠错机制：演进历程、主要论域与发展趋向
——基于2013—2020年CNKI期刊论文的分析

胡世文

（中共国家税务总局党校，江苏 扬州 225007）

党的十八大以来，容错纠错机制成为实务界和学术界关注的重要议题，并演化为干部管理领域的热门话题。从国内研究现状来看，该议题的研究在学科属性、内容指向、理论支撑层面凸显出强烈的时代性。然而，干部容错纠错机制研究经历了怎样的发展历程？呈现哪些主要的研究论域？未来研究的发展趋势是什么？上述问题，当前学界还较少给予深入系统研究。因此，本文尝试对CNKI期刊数据库2013至2020年间有关干部容错纠错机制研究的433篇文献进行内容分析①本研究以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）为数据来源，并选中“哲学与人文科学”“社会科学Ⅰ辑”“社会科学Ⅱ辑”“经济与管理科学”4个文献分类目录，以“容错机制”或“纠错机制”为主题词对2013至2020年间的全部期刊进行检索，检索日期为2021年8月10日，共检索到干部容错纠错机制研究文献796篇。根据研究需要，对全部文献中的重复文献、与主题无关文献以及通讯报道等内容进行数据筛选，最终得到容错纠错机制研究的有效文献共433篇。，探究该议题的演进历程、主要论域及其发展趋向，以期为干部容错纠错机制的进一步理论研究和实践探索提供一些基础资料和学术参考。

一、干部容错纠错机制研究的演进历程

通过对干部容错纠错机制研究的发文量分布和演化热点的细致考察，有助于从整体上把握该议题的演进历程和动态发展。

（一）干部容错纠错机制研究的发文量分布

如图1所示，干部容错纠错机制研究的发文量从整体上呈现出持续增长态势。在2013至2015年间，干部容错纠错机制研究的发文量明显较少，分别仅有7篇、8篇和5篇。然而，该议题的发文量从2016年开始迅速攀升，2016年和2017年分别跃升至62篇和94篇，2018年则达到顶峰，发文量高达104篇。事实上，干部容错纠错机制研究的发文量曲线与中央倡导建立容错纠错机制、激励广大干部担当作为的政策轨迹是密切相关的，该研究呈现出较强的政策驱动特征。如随着2012年11月党的十八大报告提出要“建立健全决策问责和纠错制度”[1]以及2013年11月党的十八届三中全会决定提出要“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”[2]以来，容错纠错议题逐渐进入研究者们的视野，相关文献也相应少量出现。尤其是伴随着2016年3月国务院政府工作报告明确提及“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”[3]和同年10月党的十八届六中全会公报再次明确提出“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”[4]等要求，构建容错纠错机制的政策倡议由政府层面拓展到政党层面，成为全党全国的共识，这也促使2016至2017年的相关研究文献数量随之激增。此后，上述政策倡议在2017年10月党的十九大报告中被继续提及与阐述，且2018年5月中央办公厅又专门印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对容错纠错机制的适用情形、实施原则、判定标准以及结果应用等内容做出具体规定[5]，进而推动该研究的发文量在2018年进一步增长。

图1 干部容错纠错机制研究文献数量的年代分布

（二）干部容错纠错机制研究的热点演化

从整体上看，干部容错纠错机制的深入研究肇始于学界对决策问责机制与纠错制度的关注，且在对纠错机制和容错机制分别探讨的基础上开始形成对该议题的整体性研究。同时，全面从严治党语境下的监督问责与全面深化改革语境下的激励创新始终是该研究议题的背景和底色。

决策问责与纠错机制进入研究视野。党的十八大报告明确指出，要加强对干部决策问责机制和纠错制度的建设，学界随即在2013年围绕该议题开展相应研究工作。如有的研究者从行政法学角度探讨了决策问责制的基本内涵以及构建该机制的必要性、可能障碍与解决路径[6]。有的研究者则从宏观层面剖析了决策问责与纠错机制建设所面临的决策主体高度集权、决策程序不够完善以及外部环境制约制度实施等三方面的体制背景[7]。还有的研究者基于新制度经济学理论视角提出决策问责和纠错机制的完善路径[8]。

容错机制出场并应用于国企改革中。随着“宽容改革失误”的提法首次出现在2013年党的十八届三中全会决定中，“容错机制”这一概念开始零星出现在后续的研究文献中，并逐渐成为学界关注的焦点与热点。此外，基于上海、江苏等地出台的国企改革意见中明确提出要探索构建容错机制的政策主张，国企改革领域容错机制的探索构建随即成为热门议题。如有的研究者提出从建立决策监督机制、动态评估机制、纠错机制以及激励机制四个方面构建国企改革容错机制[9]。

容错纠错机制逐步确立并蓬勃发展。2015年10月，国务院总理李克强在部分省市负责人经济形势座谈会上第一次明确提出“用合理的‘容错机制’和完善的激励机制，使创业创新者的活力不断涌现”[10]。上述表态既表明了中央对地方层面有关容错探索实践的认可支持，又显示了中央意欲将“宽容改革失误”的理念倡导提升为容错机制的正式制度构建。此后，完善激励机制和容错纠错机制的政策主张在2016年国务院政府工作报告中被进一步提及。总之，在文字表述上，先前的“容错机制”深化为“容错纠错机制”；在价值意义上，容错纠错机制则由局部探索上升为全国共识。研究者们也围绕着容错纠错机制议题进行了整体性探讨，相关研究文献数量从2016年开始随之攀升，“容错纠错机制”“容错免责机制”“正向激励”“干事创业”等词汇成为干部管理领域的热门话语。

二、干部容错纠错机制研究的主要论域

基于现有文献的内容分析，当前干部容错纠错机制研究主要聚焦于五个论域，即干部容错纠错机制的出场背景、理论支撑、基本内涵、实践困境以及优化路径等。这些论域基本涵盖了当下干部容错纠错机制研究的知识框架。

（一）干部容错纠错机制的出场背景

从整体上看，研究者们主要从两个方面证成了干部容错纠错机制的出场背景。一是在于激发广大干部投身改革创新实践的热情，持续推进全面深化改革进程。如该机制有助于激励和保护那些改革创新和履职尽责官员们的积极性，为改革创新提供动力，避免有为干部动辄问责[11]。同时，能够通过营造担当作为的安全感、公平感和激励感实现对干部为政心理的正向调节[12]。二是意在治理部分干部畏难避责、为官不为难题，纵深推进全面从严治党步伐。如创建该机制在于消除党员干部因顾忌失误问责而不愿担当作为的疑虑心理[13]，并将其视为治理官员慵政懒政怠政、不作为慢作为等病态的政治改革试验[14]。

（二）干部容错纠错机制的理论支撑

任何一项制度构建均需要相应的理论基础作支撑，当前研究者们主要从马克思主义认识论、有限理性理论、宽容理论以及权力理性理论四个方面证成容错纠错机制出场的理论依据。其中，在马克思主义认识论方面，容错纠错机制的提出是马克思主义认识论在中国改革发展实践中的具体应用[15]，其凸显出人们对事物自身发展曲折性和事物发展规律认识曲折性的尊重[13]。在有限理性理论方面，承认人的认知局限和集体决策可能存在错误既是对人类理性认知存在局限常识的基本遵从，又是设计容错纠错机制的前提预设[16]。在宽容理论方面，容错纠错机制是宽容理念在政治领域中的具体运用，从而有利于实现政治、社会和人类三种秩序间的和谐共生[16]。在权力理性理论方面，权力不断增长的社会性决定了失误的可能性和容错的必要性，而权力不断彰显的公共性也解释了失误的可能性和容错的必要性[17]。

（三）干部容错纠错机制的基本内涵

作为一个新兴的且颇具中国特色的政治话语，容错纠错机制的基本内涵引致研究者们广泛探讨。如有研究者认为容错纠错机制是指“当政府官员因改革创新或行政有为而出现过错时，政府系统要有容受和纠正过错的制度机制。”[11]在此，容错纠错机制的适用场景既包含官员在改革创新中的积极探索行为，又包含其在日常工作中的履职尽责行为。还有研究者将其界定为“党政机关及其工作人员在改革创新过程中未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策，未谋取私利，无主观故意，且及时纠错纠正，可免除相关责任或从轻、减轻处理的一种机制。”[18]该界定在强调容错纠错机制应适用于改革创新的特定场景的同时，又明确了容错免责或减责的前置条件。

基于上述研究者的阐释，容错纠错机制应至少包含容错纠错的主体、对象、适用情形、运行程序以及结果应用等五个要素。尤其是作为容错纠错机制的核心要素，容错纠错的适用情形，也即何错可容可纠成为当前研究者们所关注的重点议题。一方面，学界在容错纠错的基本范围问题上存在较大争论。如有的研究者认为官员因改革创新失败而承担的行政、政治和道义责任可以依据具体情形合理容错免责，而法律责任则不应容错免责[19]，也即容错的范围可以包含“行政容错”“政治容错”和“道德容错”。然而，有的研究者则明确指出所容之错应该是与“行政问责”相关的“权力出错”现象，仅限于“行政容错”的范围内[20]。另一方面，研究者们在容错纠错的具体条件上提出多种识别标准。如“四要素说”，即行为动机是否出于公共利益、决策程序是否科学民主、社会影响是否可以弥补以及主导因素是否不可抗拒[21]。再如“五看说”，即一看初衷，原因是主观故意还是为了人民利益；二看法治，即是否在政策和法律法规范围内；三看程序，决策程序是否合理合法；四看后果，损失是否严重是否可挽回；五看处置，措施应对是否及时得力[22]。实际上，无论是“四要素说”，还是“五看说”，均是从行为动机、行为过程和行为结果三个条件来综合研判何错可容可纠。

（四）干部容错纠错机制的实践困境

1.缺乏兼容性的容错问责制度体系

从应然层面看，问责制度和容错机制间的关系本是相辅相成、协调共生的。然而，由于当前容错与问责制度体系的兼容性不足，导致两种机制在实然层面存在相互冲突、协调不畅的现象，进而产生较大制度张力，消解制度效能发挥。

一是容错与问责的功能定位和运行逻辑明显不同。如容错机制发挥着先在的肯定性激励作用以提升权力运行效能，而问责机制则发挥着后在的否定性约束作用以规范权力运行风险，两种机制在功能定位上存在一定程度的悖论[16]。在此情境下，容错和问责两种制度单元则遵循着不同的运行逻辑：按照容错逻辑，官员的改革创新失败行为应予以免责或减责，而按照问责逻辑，上述行为则应追究相关责任[23]。至此，出现了研究者们所担忧的一种行为既适用于问责制度又适用于容错机制的吊诡画面，从而造成制度棚架、相互抵牾，导致激励与惩戒二律背反的两难困境[24]。

二是容错与问责制度的完备性和权威性存在显著差异。在制度的完备性方面，问责制度的完善程度明显高于容错机制。正如有研究者所指出的，近些年中央已颁布一系列问责方面的党内法规以加强问责制度体系建设，与此形成对比的是，中央层面目前尚未制定全国性的干部容错政策文本，且相关政策规定仅停留在地方层面的探索实践中[21]。且容错制度体系的内在耗散和冲突则进一步损害了该机制的完备性[25]。在制度的权威性方面，问责制度的权威性也明显大于容错机制。由于我国问责制度经过多年建设已臻于成熟，“有权必有责、责随职走”等观念也深入人心，因此容错机制执行的权威性不及问责制[26]。此外，容错和问责各自所依据的规范性文件本身的权威性不同，加之容错免责和监督问责间的边界尚未厘清，因此较为容易出现两类规范性文件在适应和衔接中的矛盾冲突。如监督问责所依据的《中国共产党纪律处分条例》等党内法规属于宏观意义上的全国性上位规范，具有普适性，而当前的容错免责所依据的往往是微观意义上的地域性下位规范，具有地域性。当同一事项在同时适用于两种规范时，则出现上位法和下位法之间的冲突[24]。尤其是当下位法的容错免责条款凌驾于上位法的问责追责规定时，党内法规的权威性则不可避免受到损害[27]。

2.缺乏精细化的容错纠错制度文本

由于中央层面尚未制定全国统一的容错纠错法律法规，容错纠错机制实际上处于地方层面各自为政的探索试验中，各地容错纠错制度文本在宽严尺度、粗细表述、详略程度等方面标准不一，降低了制度文本的精细化水平，从而影响到制度的执行和落地。

一是容错文本的同质化突出。在理想状态下，各地应在充分把握本地历史文化传统、改革发展任务以及干部真实关切的基础上构建契合当地实际的容错制度文本。然而，在现实情况下，当前各地容错文本的同质化现象突出，地域特色明显不足。如有些地方制定的干部容错纠错实施办法并未切实观照本地改革发展实际和干部队伍现状，政策规定的政治宣誓意味有余，而实践操作功能不足[28]。有些地方则在执行中央政策、借鉴其他地区经验时出现照搬照抄现象，容错机制的准备实践、调研和论证工作不扎实，未能充分彰显地方特色，导致中央推动容错机制激励地方政府创新的意图落空[26]。

二是容错边界的清晰化不足。清晰的容错边界能够精准地厘定可容之错的范围和标准，提升容错机制在“何错可容”识别上的全面性和一致性。然而，当前容错边界的清晰化程度明显不足，导致容错的内容和尺度较为模糊，进而影响容错制度效能发挥。如有研究者指出，由于各地尚未实现对容错前提和特定情形的精准化界定，因此可能会引致容错适用条件和范围的宽松化和扩大化[29]。此外，尽管有些地方尝试采取“要素规定法”或“清单列举法”推进容错免责条件和情形的清晰化，然而上述举措仍以定性描述为主，既难以做到完全统一，又不足以涵盖所有实际，降低容错文本的可操作性[27]。

三是容错程序的完备性不够。规范完备的容错程序有助于提升容错制度的执行力和公信力。然而，当前各地容错制度文本中容错程序规定的完备性普遍不够，制约着容错机制效能的正常发挥。首先，容错程序的具体条款不充分。如地方容错政策文本中有关容错免责运行程序的具体条款明显较少，内容不足，进而阻碍实体规范落实[30]。其次，容错认定的责任主体不明晰。尽管纪检监察机关和组织人事部门通常被视为容错判定主体，但尚未有权威的制度文本和明确统一的容错免责机构，容错认定的主体结构仍存在模糊性和不确定性。且当前的容错认定仍属于体制内主体的精英式审查，没有吸纳专家学者、社会公众等社会力量参加，缺乏必要的民主性和公开性[27]。最后，容错程序的配套机制不完善。如当前容错程序还缺乏认定权力腐败的预防机制以及对改革创新失误者的澄清保护和负面影响消除机制等[23]。

四是容错与纠错的关系失调。从字面上看，容错纠错机制应同时包含容错机制和纠错机制两部分内容，因此各地出台的容错纠错制度文本也应同时涵盖容错和纠错条款。然而，当前各地容错纠错文本却呈现出对容错机制关注较多，对纠错机制重视不够的关系失调现象。如纵观各地制定的容错纠错制度文本，除少数文本涉及纠错条款外，其余大多数只规定容错内容，由此引致两者内容不平衡[28]。其结果是容错纠错机制在实际运行中出现“容错易、纠错难”和“重容错，轻纠错”现象，最终导致干部容错纠错机制面临实施环境挑战[31]。

3.缺乏包容性的容错免责制度环境

任何一项制度都不可能存在于真空之中，其有效运行需要良好的外部环境为支撑。同理，容错纠错机制的有效运行也需要包容性的容错免责制度环境为保障。然而，当前容错纠错机制在实践中则较为缺乏相适应的包容性社会舆论氛围和组织文化氛围等制度环境，从而妨碍容错纠错制度的真正落地和执行。

一是缺乏包容性的社会舆论氛围。包容性社会舆论氛围的缺乏意味着民众对干部在改革创新和履职尽责中所出现的失误缺乏足够的宽容，干部容错免责机制在运行中缺乏相应的民意基础，甚至被误认为是对犯错官员的权力救赎和腐败庇护。如有学者指出，全社会容错氛围的稀缺与部分民众的非理性仇官心态极有可能引致有些群众对容错免责机制的误解和反对，甚至削弱人民对党和政府的信任[32]。同时，作为利益损失的主要承担者，社会公众通常对产生决策失误官员的容忍度较低，并制造舆论压力倒逼组织问责，制约容错政治文化形成[26]。此外，即使给予犯错官员以容错免责处理，但社会公众在惯性思维影响下仍有可能以“问题干部”或“免责干部”的印象和偏见来看待这些改革创新者，进而妨碍容错社会舆论氛围的真正营造[33]。

二是缺乏包容性的组织文化氛围。包容性组织文化氛围的缺乏意味着科层组织内部对干部改革创新中的失误行为缺乏一定包容，且上下级之间对容错免责的制度使命和具体运行缺乏精准把握，甚至对其功效发挥存在某种程度的疑虑和担忧。首先，上级对容错免责机制心存疑虑。如有些“一把手”担当精神不够，顾虑自己给下级的容错免责可能存在替别人埋单担责的潜在风险[34]。还有些地方为平息社会舆论而简单问责干部，导致一些本可以容错免责的干部存在被问责风险[35]。其次，上级对容错免责机制把握不够。如部分领导干部仅将构建容错机制视为政治任务，对其战略定位和创新任务的认识不清晰，导致制度落实期间难以形成良好的组织文化氛围[26]。最后，下级对容错免责机制期待不高。如部分干部对全面从严治党背景下的容错免责的制度期待并不高，还存在着申请免责未必就能真正免责以及即使免责将来也极有可能成为个人政治前程污点的疑虑[32]。

（五）干部容错纠错机制的优化路径

与上述干部容错纠错机制的实践困境相对应，研究者们主要从构建兼容性的容错问责制度体系、制定精细化的容错纠错制度文本以及营造包容性的容错免责制度环境三个方面提出了相应的优化路径。

一是构建兼容性的容错问责制度体系。一方面，颁布中央层面的容错免责法律法规，提升容错免责制度的完备性和权威性。如在中央层面出台《党政干部容错纠错条例》等较高位阶的法规，细致规定容错免责的主体、对象、适用情形、运行程序以及结果应用等内容，提高容错机制在党政法规体系中的权威性[26]。另一方面，构建监督问责和容错免责的衔接协调机制，提升两种制度运行的兼容性。如加快推进容错与问责间衔接机制立法，明确容错、问责以及纠错等方式的接续处理程序，防止出现制度空白和机制冲突等现象。同时应科学厘清容错与问责边界，坚持容错和问责并举，实现容错免责与执纪问责的有机平衡[26]。还可以通过条款嵌入的方式将容错理念融入问责制度中，形成科学合理的干部管理政策群[36]。

二是制定精细化的容错纠错制度文本。首先，制定全国性的容错纠错政策文本，提供基本的规范指引。如由全国大人通过专门立法以统一和规范容错纠错的设定标准，进而为容错纠错机制提供基本法律支撑[27]。其次，尊重差异化的地方探索，形成多样性的容错纠错经验。如在遵循全国性容错免责政策规范的基础上，鼓励各地区、各部门探索制定适合本地区、本领域实际的容错纠错实施细则，增强容错纠错机制的现实操作性[33]。再次，构建科学的容错免责清单，实现容错免责边界的明晰化。如在设立涵盖改革创新、应急管理等不同领域的可容之错正面清单的同时，还应构建包括造成重大负面影响、严重破坏生态环境等不容之错负面清单[27]。此外，建立完备的容错处置程序，提升容错机制的可操作性。如容错处置程序除了应包含提出申请、调查核实、评估认定以及备案登记等基本内容外，还有必要健全事前备案、事中台账和事后答辩制度[37]。尤其是在评估认定阶段，除了应建立涵盖党委政府、纪检监察、组织人事以及财政审计等体制内主体组成的联合认定机制外[38]，还有必要吸纳社会公众、专家学者、新闻媒体等体制外力量参与该过程[14]。同时还应建立澄清保护、决策防错等制度规范[29]。最后，完善相应的纠错机制，提升容错与纠错间的协调性。如健全错误识别机制以尽早发现错误、运用“四种形态”以纠正错误、执行监督问责以强化纠错功能[29]。

三是营造包容性的容错免责制度环境。一方面，要培育包容性的社会舆论氛围。如创建干部容错纠错政策的教育引导机制，加大对该制度体系的宣传和研究力度，逐步培育有益于改革创新的包容性社会舆论氛围[13]。另一方面，营造包容性的组织文化氛围。如上级领导应重塑现有领导方式，养成包容型领导风格以营造积极的容错文化氛围[39]。同时，还应注重发挥干部选拔任用机制的导向作用，大胆使用因改革创新和担当作为而犯错的领导干部，从而促进容错组织文化建设[33]。

三、干部容错纠错机制研究的发展趋向

基于对CNKI期刊数据库2013至2020年间干部容错纠错机制研究文献的梳理可以发现，尽管该议题研究已取得了较为丰硕的成果，但仍有进一步拓展深化的空间。

（一）完善干部容错纠错机制的基础理论框架

当前干部容错纠错机制的基础理论研究从整体上仍存在着系统性和深入性不够、实践指导能力不足问题。如缺乏对容错纠错机制在干部管理制度体系中的功能定位及其与监督问责、考核评价、激励创新等多种制度间内在逻辑和衔接机制的深度研究；容错纠错机制的适用范围和判定标准研究仍莫衷一是；对容错纠错机制运行的绩效评价研究尚未开展；社会力量参与容错纠错过程的研究较为薄弱。因此，应综合运用多学科的理论和方法持续深化对干部容错纠错机制的价值功用、理论基础、基本内涵、地方探索、实践困境以及优化路径等方面的研究。尤其要注重从干部管理制度体系的整体角度来研究容错纠错机制的功能定位及其与相关制度间的逻辑关系和衔接机制、尝试采用定性＋定量的方法构建精准化的容错纠错识别标准和指标体系、开展对地方容错纠错机制运行实际的绩效评估研究、加强对社会力量参与容错纠错机制的程序方法和路径手段探讨、重视对突发性公共卫生事件等非常态社会情境下容错纠错机制的适用情形和具体运行的细致研究。

（二）加强干部容错纠错机制的国内外经验借鉴

目前干部容错纠错机制研究要么关注于中央有关容错纠错政策文本的阐释解读，要么聚焦于地方容错纠错探索实践的学理分析，均呈现出对当下国内容错纠错议题的观照，较为缺乏对古今中外有关容错纠错理论成果和实践经验的总结提炼与借鉴参考。因此，应注重通过纵向的历史比较研究和横向的中外比较研究有效拓展容错纠错机制的研究视野，进而汲取干部容错纠错机制建设的历史资源和域外经验。一方面，要加强对我国容错纠错机制建设中历史资源的挖掘和提炼。这里的历史资源既包括新中国成立以来，尤其是改革开放以来我国有关官员容错纠错的倡导理念和探索实践，又包括我国古代封建王朝时期有关容错纠错等历史故事和历史典籍等。另一方面，要注重对发达国家有关公务员容错纠错、容错免责等法律规范与政治传统的考察和借鉴。尽管干部容错纠错机制是颇具中国特色的干部管理制度，但发达国家有关行政免责、激励创新的理论和实践仍具有一定的参考价值。

（三）优化干部容错纠错机制的研究路径和方法

纵观当前干部容错纠错机制的研究文献，学界对该议题的研究绝大多数都是采用阐释主义和批判主义的研究路径，即注重对容错纠错政策文本和理论内容的阐释性解读和思辨性探讨，较为缺乏采用实证主义和量化分析的研究路径去进行更为深入扎实的研究，研究方法整体上较为单一狭窄。因此，应进一步优化干部容错纠错机制的研究方法，注重对容错纠错机制的实证研究和量化分析，提升容错纠错议题研究的规范性、科学性和有效性。一方面，要加强对干部容错纠错机制运行状况的实地调查研究。在容错纠错机制运行的田野中，通过参与观察和深度访谈等方法搜罗容错纠错机制运行的经验资料，在此基础上推进干部容错纠错机制的个案研究，甚至是多案例比较研究，进而增强对该制度实践的认知和把握。另一方面，应注重对干部容错纠错机制政策文本的科学计量分析。在容错纠错政策文本的研究中，应超越对少量政策文本仅进行定性的概括总结和归纳分析，可以尝试采用相关的文献计量工具实现对规模政策文本的科学计量分析，从而实现容错纠错政策文本研究的精准化和可视化。