新时期我国城市管理运维资金机制创新探析

王伟 赵迪 吕霞

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”。将人民对美好生活的需求放在第一位，把人民当作城市建设和发展的主体，对城市管理部门提出更高要求。然而，满足高质量城市管理工作的资金需求与当前政府十分紧张的财政压力之间的矛盾已成为制约新时期城市高效能治理，乃至可持续发展的重要瓶颈。

近年来，虽然我国不少城市开放城市管理市场，在城市环境治理、多类市政设施管养等领域开展公私合营，建立竞争性市场化运作机制，通过注入社会资本力量，尝试破解城市运维资金困境，以实现城市管理运维的资金可持续性。但总体来看，我国多数城市管理还未能脱离政府主导模式，运维资金的来源依旧依赖于传统的政府财政预算，渠道较为单一。为此，面对“十四五”新发展阶段和新发展要求，有效探索城市管理运维资金机制创新是一项城市治理方式创新的重要课题。

一、政府财政资金为主的运维模式分析

（一）政府财政资金的介入现状

政府财政资金作为城市管理运维资金的主要来源是当前我国普遍的一种模式。城市管理相关主管部门和负责单位按照流程向市财政局提出市级部门预算，并据此向市级财政部门申请资金拨付（见图1）。其中，对于涉及多个部门的大项目，将通过市政府领导班子讨论和市人大审议通过后在次年执行，并对涉及城市管理专项资金的项目实行专项计划管理。

（二）政府财政资金为主的运维模式存在问题

1.管理运维资金供需失衡

当前，多数城市已逐渐“重建设”进入“重运营”的发展阶段，城市管理工作趋向全面化、多样化、精细化，城市管理运维资金需求迅速增加。以市政设施管理为例，长期以来，公共部门对于市政公用设施实施“重建设，轻管养”的管理方式，资金无法满足高层次的设施维护保养、更新改造、优化升级的资金需要。同时，市政设施由于长期缺乏养护造成故障频发，增加了本可以避免的设施维修成本，形成恶性循环，进一步加剧了设施运营和维护资金的供需失衡。

2.管理运维资金使用低效

我国大多数城市在市政设施建成后，缺乏对设施维护的系统性分工管理体制及明确的维护标准，往往导致基础设施无人管理或多头重复管理，造成资源使用混乱与浪费;部分以事养人、自收自支的市政设施事业单位缺乏工作绩效考核机制;政府划拨给相关部门单位用以进行城市管理的专项资金，在使用的过程中缺乏监督机制，仍存在未能专款专用、设施维护资金被挪用或非足额支付等问题，资金使用透明度、效率较低。

3.城市维护建设税功能缺失

城市维护建设税，是政府为城市建设和基础设施维护而以税收形式获取的财政收入。随着城镇化的发展，城市规模的不断扩大，城市维护建设税收入的增长速度滞后于城市维护所需资金的增长速度，城市维护建设的收支缺口越来越大，远无法满足城市运营维护的资金需求，处于一种功能缺失的状态，在一定程度上加剧了政府财政压力。

4.地方政府财政债务风险较大

当前，城市建设和管理维护资金的来源渠道以地方财政收入、银行贷款、自筹资金为主（见图2）。为满足日益增加的城市建设与维护的资金需求，政府部门通常采取“地方政府融资性平台+土地财政”的模式，虽然能在短期内缓解城市建设和维护的资金短缺问题，但从长远来看，却大大增加了政府对土地财政的依赖及政府财政的债务风险。城市运营维护缺乏健康、稳定的资金筹措渠道，资金链一旦发生断裂，资金短缺引发的城市管理问题将可能迅速恶化。

二、多元化资金投入的运维模式

当前，我国部分城市已在开启多元化资金投入机制，发挥市场化、社会化作用方面进行了一定的探索。在此，选取较为典型的五种运维资金运作机制展开分析和探讨。

（一）市政设施市场化运维模式

市政设施市场化运维模式是以政府为牵头组织，鼓励社会资本注入，其所应用的场景主要有城市地铁、城市道路及公园绿地等。以城市地铁投融资与运维模式为例，在公私合营投融資模式下，如PPP、BDOT等模式，由政府与社会资本共同组建运营公司，且往往合作的社会资本主体也会参与项目的投融资;运营公司运维资金来源包括对线路周边的土地进行开发所获收益、地铁票务收入及政府补贴等。城市道路及公园绿地的养护工作则引入市场竞争机制，通过公开招标确定绿化养护企业，激发多元主体活力、提升市政设施管理运维的效率及效果。

（二）地下综合管廊市场化运作模式

为缓解管廊设施建设运维的资金困境，各地政府陆续出台相关政策文件，寻求与社会资本的合作，促进城市综合管廊市场化管养机制的发展完善。现阶段，我国城市地下综合管廊的市场化管理模式主要有以下三种（见表1）。

社会资本的注入极大地减轻了政府财政负担，同时降低了政府在后期运营中的财务风险，既有利于投融资的顺利进行，也促进了地下管廊的运营管理效率。由于我国城市综合管廊项目PPP模式发展时间较短，未来仍需政府给予相关支持;同时存在主体责任尚未明确、参与各方投资比例不确定、融资风险高、未来收益难以保障等问题，在一定程度上制约着政府与社会资本在管廊建设运营方面的合作。

（三）社会影响力债券模式

社会影响力债券，是一种多方主体协同、共同参与公共服务合作供给的新型伙伴关系，即通过协同政府、社会组织、社会资本等多元主体，向社会投资者筹措资金，为公共服务项目建立可用的资金池，为政府解决公共服务的资金问题。其核心是“为结果付费”（见图3）。社会影响力债券在城市管理运维的众多领域广泛应用，其优势在于能够使政府免于支付管理项目的前期费用，极大地减少了财政开支，利于合理分担项目风险，增强融资体系稳定性，提高资源利用效率等，但该模式仅适用于能够准确测量预期结果的场景。

（四）第三方治理模式

第三方治理是一种倡导政府、排污方和第三方企业在城市环境污染治理领域灵活开展合作的机制。这一机制根据责任主体、适用范围的不同和具体项目的特点，采用在运营、管理、收费与计价等方面也各有不同的模式（见表2）。

当前，政府虽然通过开放第三方治理市场，为拓宽城市管理运维资金筹措渠道提供了新的思路。但第三方治理发展还面临着環保治理需求未完全释放、第三方治理收益保障不足等制约性问题，亟须政府部门研究制定相关政策，例如针对财政支出可发挥财政激励和撬动作用、针对投融资方面可通过推进金融机构绿色创新，助力第三方治理平稳、有序、健康发展。

（五）第三方购买考评服务模式

由于第三方考评服务的不断发展完善，正向城市管理运维领域加速拓展。例如，厦门市绿化中心委托厦门四方德信科技有限公司第三方专业考评团队协助开展专项巡查，推动管养单位做好城市绿化添彩增色工作，助力创城工作深入开展。依托其自主研发的智能考评系统、丰富的考评服务经验、配备完善的考评配套设施、专业的考评能力，能够灵活应对城市管理运维的日常需求，最大化利用现有资源，提供更高质量的城市运维服务。但目前我国还缺乏针对第三方考评服务的约束性、规范化机制，以真正保证考评工作的长期公开、公平、公正。

三、新时期城市管理运维资金机制创新建议

财政是党和国家事业的重要组成部分，是城市治理的基础和重要支柱。面对以人民为中心的城市治理价值观，要实现高质量发展、高品质生活、高效能治理，满足人民日益增长的美好生活需要，意味着城市从盖房子的状态更加进入一种物业管理的状态。钱从哪里来？如何更好地用好钱？关系着生活、工作、学习在城市中的每个人。2015年中央工作会议提出“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”。为城市管理运维资金机制创新指明了方向，在此，提出三点建议。

（一）推动城市政府运维资金创新，数智赋能预算精明使用

随着我国城镇化发展从浅度物理空间建设到深度功能权利保障，从过去的七分建设三分管理到今天的三分建设七分管理，城市管理运维问题更加重要，也更加复杂，对于资金的需求和使用效率提出了更大的挑战，需要更加有效的发挥城市财政资源。对此，笔者认为，首先应进一步明确中央、省、市、区县、街镇各级政府在城市管理领域的事权分工，特别像北京作为中央政府所在的国家首都、各省省会城市作为省级政府所在地，承担着更多超出一般城市的管理任务要求，应考虑设立类似首都城市管理运维基金，或省会城市管理运维基金，从而使这类城市管理的“责、权、利”更加统一。同时应思考更好发挥城市维护建设税功能。《中华人民共和国城市维护建设税法》自2021年9月1日起施行，其中明确城市维护建设税具有“附属税”的性质，存在税收收入不稳定、规模较小，难以满足城市建设和提供城市建设公共服务的需要。因此，各级税务部门要进一步转变税收征管方式，强化城市维护建设税与“两税”的同步征管，建立起“附属性”征管制度、“捆绑式”税收征管，以及“关联性”税收分析，以扩大和稳定城乡建设资金来源，利于保障城市与乡镇的维护建设。

智慧城市的构建将成为未来城市发展的大趋势，城市的管理运维也将向信息化、智能化方向发展。基于“互联网+”，应建立市政设施管理运营的云数据库及公共信息平台，将现代信息技术融入市政设施的常态化管理中。例如CIM技术可通过搭建“BIM+GIS+物联网”三维空间模型，协助各类市政设施的协同管理过程。目前，政府一方面可将部分实现难度较低的信息技术智慧管理推广，融入基础设施的维护过程，如发展智慧水务、智慧道路等，通过信息化技术实现基础设施的超时空检测，提高运维效率。另一方面，政府应加强预算资金使用绩效的监测评估，如公共设施使用、公共场所利用等利用情况要借助大数据进行高频观察，强化资源使用引导，防止资源闲置。

（二）深化市场无形之手作用，推动开发造城向场景营城转变

在未来的城市管理运维中，要进一步科学明晰政府与市场的分工边界，政府应系统深度地思考如何更好地将市场机制纳入多个种类设施的管养过程中，吸引社会企业、非营利组织的多方参与，引入竞争机制，提高城市管理效率和运营质量。在具体项目实践中，可积极借鉴国外先进经验，试行“管养分开、事企分离或政企分离”，鼓励并支持专业养护企业的发展，实现作业层的公开招标，规范准入条件与招标过程，制定不同设施养护工作标准，建立明确的奖罚机制，充分利用市场的良性竞争作为发展杠杆，解决设施运营管理的效率问题。

未来的城市运行管理需要我们更多地思考如何以人为核心，不断深化丰富城市场景，进而通过市场化、社会化营城的深化发展，激励推动公私合作模式的创新。近年来，兴起的物业城市模式为进入更新时代的城市运营与治理提供了新思路：一方面，物业城市为私营企业和社会资本进入城市管理领域提供了宝贵的机会，推动城市服务经济的优化升级。另一方面，市场与社会力量的介入有利于帮助政府突破城市管理运营资金不足的掣肘，为城市补充新的“造血细胞”，弥补政府在市政公用设施维护方面的空白。同时，能够帮助城市盘活闲置的公共设施资源，为居民提供全面、优质的公共服务。

（三）营造良好的共治环境，激发社会无形之手的力量

人民城市人民建、人民城市人民管、人民城市人民享，城市管理运维需要充分发挥市民勤劳之手的作用。城市的管理运维需要全民参与，社会组织的参与为城市管理注入了新鲜血液。鼓励和加快社会资本参与城市建设，应从以下几方面加大政府推进力度。

一是树立城市经营理念。在城市运维资金投资中，地方一把手要能够在以地方政府为主导的基础上，深入认识和掌握如何培育多元化投资主体，让更多有限责任主体按照市场规律参与城市管理与运维，实现收益与风险共担的理念。

二是完善有关法律体系。鼓励社会资本投资城市基础设施建设，需要稳定可靠的政策支持与法律保障。政府必须首先要能够依法行政，为市场力量和社会力量的进入提供良好的营商环境和制度环境。

三是发展投资服务机构。社会资本参与城市管理运维涉及法律、审计、项目设计等多方面，需要技术性、专业性强的专业中介团队提供服务，因此，要大力发展投资服务机构，培育良好的社会资本参与城市管理运维的生态环境。

四是激活崇尚诚信文化。诚信文化是减少城市治理成本的重要源泉。如若想真正激活居民参与城市运维治理工作的主人翁意识，必须大力推动诚信文化建设，建立社会诚信红黑名单，惩戒“搭便车”现象，借助区块链等技术创新，不断保护强化诚信机制，让守信之人受到保护和推崇，从根本上唤醒居民发自内心的诚信光荣的自觉性。

（责任编辑：荣荣）