生态环境监管法治化路径探析

2021-02-21 08:42:20 今日财富 2021年6期

丁美美

目前,我国生态环境监管法治化建设取得一定成效,法律法规体系基本建立并逐步完善,行政监管体系机制日益完善,行政监管程序日趋规范,由于历史现实条件与相对特殊的地理环境等因素,藏区生态环境在推进法治建设方面还相对滞后于全国,甘孜藏族自治州生态环境监管法治化仍然面临困难与挑战,适应藏区本土环境监管的法律法规体系自身上不足,行政监管体制仍存在路径依赖,非政府主体监管责任意识较弱,不断探索藏区生态环境监管的新路径,必须严守藏区生态红线,强化生态资源监管;减少污染排放,加强污染监管;健全生态环境监管责任追究机制;逐步构建适合藏区生态环境状况的以监管机构职能法定为主体,监管规则公正透明、监管程序正当独立、社会监管多元并举的生态环境监管的法律保障体系。

一、藏区生态环境监管法治化的意蕴

四川甘孜藏族自治州位于四川西部,康藏高原东南,俗称康巴地区,是中国的第二大藏区——康巴的主体和腹心地带。州域内生态资源丰富,是长江上游水源涵养、水质保障的生态屏障,属于典型的生态脆弱区,在全国主体生态功能区划中为限制开发区。藏区生态环境监管其本质要求是法治,是贯彻我国节约资源和保护环境这一基本国策的重要组成部分,也是实现国家可持续发展的战略目标的重要举措。藏区生态环境监管法治化指的是在藏区生态环境监管过程中,各监管主体在法律法规框架内,根据法律法规和政策制度的相关规定,遵循法律规律和原则,运用法治思维,对藏区生态环境进行有效监管、科学监管、长效監管等方式。藏区生态环境监管法治化包括健全政府生态环境监管相关部门制定具体的监管法律法规体制机制,规范行业组织的自身监管,鼓励企业作为监管主体履行相应的生态环境监管职责和义务,增强藏区社会公众参与监管的法律意识,切实提高藏区生态环境技术监管的水平。综上所述,藏区生态环境法治化是促进藏区生态环境绿色发展、有序发展、持久发展的必然要求,有利于推进藏区生态环境监管体系和治理能力现代化。

二、藏区生态环境监管法治化面临的挑战

(一)藏区生态环境监管自身的法律法规体系存在不足

缺少全面、系统、完备的专门针对藏区生态环境监管的法律。藏区经济社会的发展以及生态环境保护与监管对生态环境现有的法律监管提出了更高的要求。法律体系监管法治化必须贯穿于生态环境监管的全过程。由于针对藏区江河山林湖田草等不同门类的监管法律条款匮乏,负责生态环境监管的行政主管部门作为履行监管职能的主体部门在具体执法过程中感到乏力,不能有效行使职权,这也是影响藏区生态环境监管效率和水平的重要因素之一。

(二)藏区行政监管存在行政资源损耗

首先,藏区主管生态环境的各部门之间的职能界定不断明晰化,但仍然存在分散领导和多重领导的重复执法问题,导致行政资源的损耗。基层的行政资源也比较有限,执法大队作为“监管末端”,其工作人数少、工作人员专业技术水平参差不齐、财政资源也相对紧缺、职能配置不科学不合理的现象也比较普遍,工作人员监管存在着执法能效比较低效而执法成本相对比较高的现象也比较普遍。其次,一方面,政府运用公权力主导监管法治化转型,但法治社会是社会转型的重要支撑,政府进行全能监管的惯性在一定程度上导致社会共治力量比较薄弱,再加上藏区当地社会公众的法治意识也比较淡薄,社会组织和公众参与生态环境的监管积极性和主动性不高。

(三)藏区生态环境的技术监管难度比较大

藏区生态环境技术监管的尺度和标准问题尚未切实有效的解决,由于藏区特殊的地貌和地形技术监管还具有隐蔽性和专业性,这在一定程度上也加大了藏区生态环境监管的难度和能效。本土相关技术工作人员数量比较紧缺、缺少专业技术人员梯队建设。此外藏区生态环境技术监管的配套政策和举措落实并不到位,体制机制不健全、制度不严格、技术监管的执行也不到位。

(四)藏区社会组织和公众参与生态环境监管的责任意识比较弱

藏区企业的运行模式和经济效益动力主要以发展本土特色产业为主,在生态环境监管中负有主体责任,在政府主导下的生态环境监管机制中面临多方的制约。行业组织作为沟通公权力和私权利之间的一条渠道,在参与生态环境监管的影响力、话语权和存在感较弱,比较有影响力和话语权的行业组织多具有政府背景。

社会公众在参与生态环境监管的路径也比较有限,较少参与到藏区生态环境监管法律法规立、改、废的各环节之中,社会公众即使参与其中也多采取“用脚投票”方式规避自身的监管责任,这反过来也会挫伤社会公众参与生态环境监管的主动性、积极性。另外,社会公众关于生态环境监管的法治意识和素养还需要进一步提高。

三、藏区生态环境监管法治化路径

(一)严守藏区生态红线,强化藏区生态环境监管

生态保护和污染防治密不可分、相互作用。污染防治好比是分子,生态保护好比是分母,要对分子做好减法降低污染物排放量,对分母做好扩大环境容量,严格管控生态保护红线,实现藏区山水林田湖草系统监管和事前事中事后的全过程监管。2013-2020年,习近平总书记谈及生态文明建设时多次强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”,强调的是法律制度的刚性约束。藏区生态红线是确保藏区生态环境绿色发展、有序发展、持久发展的底线,强化生态环境监管更是将“用最严格制度最严密法治保护生态环境”这一倡导贯彻到生态监管体制改革过程,在严守法律底线的基础上,将藏区生态环境监管体制机制的创新纳入法治化轨道,以提升藏区生态环境领域的治理体系和治理能力现代化。藏区生态环境政策的法律化,应当遵守审慎原则。在党和国家的大政方针的指导下,首先对藏区生态环境法规作必要性评估。对生态环境部门职能的调整,要经过充分调研和评估,充分论证其必要性。其次是对藏区生态环境法规作可行性评估。评估议程中存在的事实、法律实施、主观偏好等方面,且无法克服或无法协调化解的,要根据政策目标和具体情况作恰当的处理,甘孜州的发展决不能以牺牲环境为代价,严守藏区生态红线。

(二)减少藏区污染排放,加强藏区污染监管

加强藏区污染防治与监管,改善藏区生态环境质量,是实现绿色生态藏区的根本途径。一是规范河流排污口设置,强化陆源污染排放项目、涉水项目和岸线、滩涂管理;二是对不同程度受污染的河流湖泊等进行系统治理和修复;突破行政区划限制,合理规划布局排污口,加强排污口分类管理;三是加强河流湖泊综合整治,加强基层环境监管的力度,深化河流湖泊污染联防联控;四是提高藏区排污项目准入门槛,加强城镇生活和生产污染物排放控制与管理,做好垃圾分类处理工作;五是加快建立藏区县区级污染物总量控制制度和实时在线监控系统;六是建立藏区生态环境动态监测机制,综合利用卫星、航空遥感等多种技术手段加强实时视频、自行传输监测数据、在线监控等非接触式环境监管模式,运用这些科技手段和现代化监管模式对于降低取证困难、增强处罚依据、规范执法、精准执法和切实有效行使监管执法权起着重大作用;七是加强跨区域保护区污染的联防联治和修复合作;八是推進藏区生态环境监测与评价体系有效衔接,对于藏区自然保护区、湿地、林场、草原、牧区等污染状况实施针对性监管措施,严查藏区生态环境污染违法事件。

基层在监管污染排放的职能不容忽视,减少污染排放和污染监管要从源头抓起,行使好污染监管的职能。纵观我国2014年以来的生态环境监管执法政策,区县级生态环境监管部门处于垂直管理和属地管理的双重管辖之中,受到的影响可谓首当其冲。藏区区县一级生态环境行政部门既要接受下放的执法权及相关的行政事务,也要接受来自上级生态环境行政部门监督的义务。这一阶级反馈的信息往往能反映当地环境监管政策和法律的实施状况,为减少污染排放和加强污染监管提供优化监管举措和法律法规更为具体化和细致化的信息,对促进政策制定科学化和程序法治化有着重要的价值。

(三)健全藏区生态环境监管责任追究机制

环境监测是环境管理的基础,只有在科学有效的监测基础上才能提高环境监管的效率与水平。如何提升藏区生态环境监测和管理能力,需要筑牢监管制度基石和不断监管法治化水平,科学有效解决监管实效、错位等问题。2017年至2019年是我国生态环境监管体制法治化改革目标推进的攻坚阶段。藏区生态环境监管法治化的有效推进,要根据党和国家法治政府建设和依法行政的社会治理目标要求,具体而言,则要根据藏区当地政府和行政主管部门的具体社会治理目标落实。

必须完善生态环境公益诉讼制度,落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度,严格追究肇事者的责任,让违者付出沉重大的代价。对于那些决策错误造成严重生态环境危害的领导干部,必须实行责任终身追究制,严格离职审计,出了问题无论离开多久、走到哪里都要“秋后算账”。

(四)逐步构建适合藏区生态环境状况的监管法律保障体系。

生态环境监管是国家生态环境治理体系的重要内容。近年来,我国生态文明建设大力度推进,出台了很多政策规定,藏区的生态环境也取得一定成效,但同时一些恶性环境污染、生态破坏事件仍时有发生,分析这一件件事件,其背后的一个重要原因是生态环境监管责任落实不到位、监管措施不严明,逐步构建适合藏区生态环境状况的监管法律保障体系是一件比较紧迫且亟待解决的大事。目前,我国实行的环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等重要法律法规,对“两个责任”作出了明确规定。

四、结语

解决好藏区生态环境监管体制机制弊端,建立藏区生态环境监管的长效管理机制,及时推进藏区环境立、改、废工作,以适应藏区生态环境监管有法可依和依法行政的法治化要求,实现藏区生态环境质量提升,全面推进藏区绿色发展,为子孙后代留下天更蓝、山更绿、水更清的美丽藏区。

(作者单位:四川民族学院马克思主义学院)

基金项目:四川民族学院2019年度自办科研项目——“生态正义视野下的藏区生态环境监管体制法治创新研究”的阶段性成果(项目编号:XYZB19002SA)