大学治理与绩效管理的共生性及协同性探析
——我国大学绩效管理改进的方向与路径思考

乌婷，权凯

(1.西安外国语大学财务处，陕西西安 710128；2.东北师范大学教育学部，吉林 长春 130024；3.西安交通大学电子信息学部，陕西西安 710049)

一、问题的提出

在深入推进高等教育内涵式发展过程中，对于大学治理与绩效管理的理论及实践，依然不同程度的存在着认识模糊、方法失当与效果不彰的现象或问题。在看待与处理两者的关系时，一种观点倾向于“治理万能”[1]，似有用治理取代管理的趋势，认为“新瓶能装旧酒”，把诸多现实存在的管理问题当作治理问题来对待处理。另一种观点习惯于“以偏概全”[2]，用目标考核简单替代绩效管理，传统方式“因循守旧”，“管控主义”干扰影响，阻碍了“目标考核”向“治理绩效评估”的转型。“治理”作为一个热度名词当下被滥用，致使其成了一个“可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”[3]。在大学治理、绩效管理过程中或多或少存在的认识误区、行动分歧，极其容易成为内涵式发展的障碍，造成“培育人才、知识创新”办学价值偏离的现实困局。在我国大学以内涵式发展为主渠道，以高质量持续发展为核心的背景下，坚持问题导向，聚焦办学治校育人绩效，进一步厘清大学治理与绩效管理的基本特征，研究分析两者之间的共生性和协同性，探索其协同创新的路径与方向，不仅是大学治理与治理现代化的应然追求，更是绩效管理范式转型、支撑内涵式高质量发展的实然要求。

二、大学治理与绩效管理的基本特征

就大学治理而言，先有大学，而后才有治理。“大学”起源于中世纪欧洲，最初是由学生和老师组成的自治团体。这样一类特殊的自治联合组织，在保存与传播文化知识，创造与推广科学技术，引领与助推社会进步，促进学术交流与成果应用方面发挥着独特的优势与作用。迄今为止，大学作为社会发展中最稳定、最重要的组织之一，追求“培育人才、知识创新”的价值与使命，生生不息、持久存在，持续满足人类文明与社会发展的永恒需求。现代意义的大学组织，秉持促进学术生产力、科技生产力、管理生产力提升的职责与使命，承担并履行学术研究、人才培养、文化传承创新与社会服务的功能，呈现自治性、学术性、行政性和博弈性的特征。

“治理”是相对于管理而言的，最初起源于古希腊语的“掌舵”，意思是引导、控制、操纵，该词很长一段时间里，主要出现在西方国家公共事务研究与应用中。治理理论研究的成熟程度远不及大学发展的成熟程度，起初，西方学者们在研究过程中，各抒己见，从不同的角度赋予治理了多种多样的含义，直到1995年，权威概念才被全球治理委员会界定为：治理是个人或公共机构管理其公共事务的各种方式的总和，它是协调冲突和利益并采取联合行动的过程，它由必须服从的正式制度和规则以及自愿服从的非正式制度安排两部分组成[4]。随着治理理论的深入研究以及应用范围的不断扩大，大学作为公共服务机构，自然在大学管理领域引入了治理的理念和政策，于是便产生了大学治理。大学治理作为大学发展到特定阶段的产物，其实质是以治理理念为取向，协调组织与各利益相关者的关系，化解矛盾冲突，共同建立有效的运行秩序与机制。作为多利益相关者的组织，大学治理涵盖外部治理和内部治理两个方面，外部治理涉及大学与政府、市场、社会等之间的关系，其中大学与政府的关系是核心问题；内部治理涉及政治组织的党委、行政权力的校长、学术权力的专家教授，学生、教师、行政管理人员，以及大学自身与内部二级学院之间的关系，其中行政权力和学术权力的关系是核心问题。尽管大学作为相关利益者组织，自身具有特殊性，但治理过程中同样追求与遵循治理的基本精神，具有多元参与、共同治理、民主协商的特征。

在《现代汉语词典》中，“绩效”的“绩”是指功业、成果；“效”是指效率、效果。绩效的含义是指成就与效果，由于是从产出的角度来界定绩效的，所以，关于绩效研究的侧重点也大多聚焦在了对于产出的分析。绩效管理是指各类组织及其管理者在组织的使命、核心价值观的引领下，为达成组织的愿景和战略目标，确保组织成员的工作行为与工作结果与组织期望的目标保持一致，而进行的计划绩效、监控绩效、评价绩效以及反馈绩效的循环过程[5]。因此，绩效管理是一个整体的过程，这个过程是循环往复的，逻辑起点是目标，基点是绩效最大化，关键点是目标责任的落实，整个过程强调以员工为中心，通过过程互动来实现组织绩效、个人绩效的目标。

20世纪70年代以来，西方国家起源于公共行政改革运动和公共部门问责运动，引发了大学管理的诸多变革。西方国家高度重视管理的社会效应与管理的价值取向，强调效率、效益和问责制，把绩效管理视为变革的核心，力争把定性分析和定量分析方法结合起来用于效果测评中，早期先在工商企业植入绩效管理经营模式。随着逐步增大的稀奇资源争夺压力、以及社会公众对大学教育普遍失去信任的压力，在政府外部势力干预下，新公共管理理念和政策被移植到公共服务的大学领域，随之大学开始转变管理方式，提出了绩效管理的概念，引入绩效观，强调办学的成本与效果，绩效作为大学管理的指向所在，重点激发教师提高工作绩效、贡献度和积极性，为组织带来多产和高效，其最终目标是最大限度地提高组织整体绩效[6]。深化教育体制改革以来，我国大部分大学引入了绩效管理，推行教师绩效管理、实行绩效工资改革；建立目标管理制度、实行岗位目标责任制，大学绩效管理的一系列试点与探索取得了不少的经验及成果，具有人本性、学术性、复杂性的特征。

三、大学治理与绩效管理的共生性

大学治理与绩效管理具有内在共生的一致性，大学治理的理念、目标、方式与机制为绩效管理作用的发挥提供了条件和前提，绩效管理的提升与持续改进为治理变革的深入推进供了基础和支撑。大学治理与绩效管理的共生性意味着两者具有共同的理论依据，即，理论同源；共同的价值诉求，即，价值同向；共同的制度基础，即制度同基，表明共同存在于一个系统之中。

（一）理论同源

大学治理与绩效管理同源性的理论基础，在于新公共管理理论。20世纪70年代，西方国家由于石油危机引发了“重塑政府”的运动，针对政府职能扩张、机构臃肿、资源浪费、效率低下的弊端，作出了适应经济全球化、新技术革命发展要求的变革与调整，兴起了公共管理的改革浪潮，进入了新公共管理时代。其中，关于政府的转型问题，展开了由掌舵到划桨、由管控到授权、由投入到效果转向的研究与探索，以及为打破垄断，主张公共部门引入企业化方式，实施目标和质量管理及绩效目标控制的作法，在理论和实践方面都引起了极大的反响。对20世纪70年以来，西方国家兴起的新公共管理运动的总结，便形成了新公共管理理论。新公共管理理论认为，企业有效的管理手段和方式可以为公共部门所借用，主张将企业强化竞争、注重效率与经济的绩效管理哲学、技术和手段引入到公共部门[7]。一般来说，大学履行着学术研究、人才培养、社会服务的基本功能，本身就具有公共服务属性，加之教育涉及着人的培养、就业、成长、职业生涯选择等发展大计，关乎着人们的未来预期，大学作为公共服务机构，面临资源浪费、责任不到位、效率不高的问题受到了社会的高度关注，难以避免受到来自利益相关者、以及社会不同方面的质询与问责。在新公共管理理论推行的以市场机制、优化资源配置，以目的为导向、建立责任机制与绩效评估体系思想指导下，各国教育行政部门纷纷将企业化管理的有效方法，自然而然的移植到大学领域，开始对大学实施绩效管理。

西方国家引发的“重塑政府”运动，为回归公共价值和公民权，强调政府管理职能由“掌舵”转向“划桨”，政府管理角色由“管控”转向“授权”。新公共管理理论提倡以授权、分权的方式来及时反应和迅速处理外界变化，主张围绕公共价值及利益，扩大公民、利益相关者以及其他社会机构参与决策的权利。公共治理理念更加强调主体的多元化和政府角色的转化，在包括公民、社区、相关利益者组织以及其他社会机构等多元化构成的治理系统中，采用平等对话、多元参与、民主协商方式实施决策，有助于问责的高度回应以及利益诉求的充分表达。置身于主体多元化的治理系统内，“主宰者”“指导者”的角色已经不再适合政府来扮演，政府通过扮演“促进者”“协调者”的角色，协调多元参与、共同协商解决民主及效率等问题，显然会更加有助于实现公共价值及利益。大学治理及治理体系的构建，恰好契合了新公共管理理论中的治理思想，理顺大学、政府、市场、社会之间的关系，将学生、教师、行政管理人员纳入管理过程，形成大学治理体系，正好迎合了新公共管理理论的内容及要求。

（二）价值同向

大学治理与绩效管理同属于教育管理的范畴，尽管两者在运作层面和技术层面仍需要作进一步的改进与完善，但两者之间价值诉求方向是一致的，具有共同的价值目标、价值尺度和价值取向。

其一，以人为本的价值目标。大学治理要解决“培养什么人，怎么样培养人”的问题，首先应当明确正确的价值目标。基于马克思主义的人学理论，强调人的主体性，只有尊重和发挥人的主体价值和功能，才能促进人的才能、人的自身的全面发展。这为培养什么样的人提供了动力来源。党的十九大报告，基于优先发展教育事业的考量，提出了深化教育改革，办好人民满意的教育的要求。大学只有坚持以人民为中心，贯彻落实好党的教育方针，走立德树人，素质教育，内涵式发展之路，构建科学规范、系统完备、运行有效的治理体系，才能朝着人民满意的方向，加快大学治理与健康发展的进程。新时代背景下，大学绩效管理的制度设计，必须坚持人的全面发展的价值诉求，因为公共价值、公共利益满足程度，效率与绩效的提高程度，最终目标是为人的全面自由发展而服务的，因此，离开了人的全面自由发展，教育就失去了应有的价值与意义[8]。通过人性化的绩效管理，以良好的绩效回应社会公众对大学办学的问责；经过多元主体的民主协商，以有效的共同治理回应各利益相关者的利益诉求，在大学治理与绩效管理中坚持以人为本，不仅人民的价值诉求都得到了满足，而且还能够实培养优秀人才的目标，因此，以人为本理应成为两者之间共同的价值目标。

其二，公平效率的价值尺度

教育公平是社会公平的重要基础，教育成果更公平更丰富的惠及到公众，才具有社会公平的基础和条件。公平本身涉及机会公平原则和差异化原则，就机会公平而言，目前我国大学尚不能保障每一位受教育者得到平等的教育机会，享用均等的优质教育资源，只能根据差异化原则，提供给每一位受教育者适合自身的个性化的教育，促使其得到最大程度的发展。绩效管理的核心是把个人目标和组织目标结合在一起，强调以人员为中心，充分调动积极性和创造性，共同改善或提升组织绩效的活动，因此，每个参与者均享有公平参与的机会。然而，基于“经济人”假设的绩效管理制度设计，忽视了“道德人”“制度人”等对绩效管理的差异化需求，致使绩效判定的结果发生偏离。大学治理的任之一就是开发潜能、合理配置资源，为实现教育公平创造条件；绩效管理制度设计改进的视角，也是考虑多维人的公平需求，制定实施公平的评价标准。因此，大学治理与绩效管理两者在体现公平方面具有一致性。

长期以来，由于大学组织的特殊性，导致效率不高的顽疾难治，致使“个人问责”逐渐升级为“政府问责”。究其原因：一是大学的行政色彩浓重，沿袭政府管理模式，居于垄断地位，不好问责，便产生、出现了即缺少竞争的外在压力，也缺乏提质增效的内在动力的现象。二是教育成效的滞后性，当下的效率难以及时测度和评价，即使后来发现结果中出现了偏差，也存在责任不清晰，难以问责和矫正纠偏的问题。从某种意义讲，大学的效率直接关系着人才培养、科学研究和社会服务的质量及水平，效率大小不仅关乎着社会发展的效率，而且直接制约着科技创新与文明发达的程度。然而，以产出分析为特征的绩效管理，采用投入产出比较的方式，关注大学资源使用情况、学术成果转化情况、毕业学生使用情况，通过绩效考核测评的评价方式，有助于破解权力垄断、资源浪费、质量不高、效率低下的困局，促进大学之间有序竞争、内涵增长、提高效率。大学治理的目标是实现善治，而善治必定是有效率的治理[9]。无可置疑，效率作为一种共同的判断尺度，可以衡量、判定大学治理和绩效管理水平高低和价值大小。大学治理作为多元主体的共同治理，这无论是对短期效率，还是长期效率的提升都有好处。一来各治理主体可以直接的、快捷的反映和解决问题，大大提高议事、办事、决策的效率；二来治理主体多、智慧多，能够集思广益，更可能使决策满足合理性、科学性，决策方案更容易达成共识，最终形成强大的执行力，为效率的持续提升奠定稳固的基础。

其三，协商民主的价值取向

协商民主与治理具有如影随形、一体两面的关系，两者持守“合作与共”的相同逻辑，经过协商合作往往能够降低决策的复杂性，也更容易实现治理的和谐。协商民主是大学治理的有效方式，遵循协商民主的价值取向，对于构建协商民主的机制，实施行之有效的运行规则和参与程序，保障各利益相关主体充分享受参与治理的民主权利，推动协商民主广泛、持久发展具有现实意义。大学治理与绩效管理的作用发挥离不开协商民主的机制与过程。一是绩效管理目标计划的制定，目标计划的分解实施，绩效结果的评价，全过程需要各利益相关者的参与与介入、协商与沟通，面对纷繁众多的需求与问题，只有协商沟通化解矛盾，增进共识，才有可能同心协力落实绩效目标计划，以良好的绩效回应社会的问责。二是大学治理过程同样也离不开协商民主机制，在治理过程中，多元治理主体出于自身利益诉求的考虑，各自持有着不同的价值取向，在政府不在扮演“主宰者”角色的情况下，治理职能的实施只能通过协商民主机制，采用磋商、沟通方式来保障、落实各治理主体的权益与主张，在协商一致、达成共识的基础上，才能形成治理的决策或方案。大学治理是多元主体的共同治理，本身就具有以包容、民主、开放姿态，吸收接纳众多治理主体的参与，共同协商、提升治理效果的含义。绩效管理本身就强调管理过程的全员参与和协商互动，保障回应社会公众问责、问询的权利，不管是治理中，了解民情、征询民意，还是在绩效目标制定、结果评价，两者都具有协商民主的同样要求和实施过程。因此，大学治理与绩效管理同样都体现着协商民主的价值取向。

（三）制度同基

从制度层面来看，大学治理与绩效管理共同体现着“法治”的制度逻辑，无论是“依法治理”，还是“依法治校”，都是在依法治国这个共同的制度基础上运行的。没有法治，何来秩序；没有秩序，就谈不上规范，法治是对行为的限制与约束，目的就是规范管理。大学治理在制度体系上，除了《宪法》《高等教育法》等法律外，还有大学章程和大学规章等配套的制度性措施，基于法治理念的制度框架，共同规范着治理的行为和运行过程，防止个人治理行为的随意性、主观性带来的运行偏差，保障治理效率和水平的提升，所以说，就法治理念与制度规范保障而言，“大学治理”与“法治之治”两者具有内在的统一性。绩效管理作为大学战略基础上的一种活动，按照依法治校的理念和大学章程的规定，建立分权化管理制度、完善目标责任制度，通过制定大学战略、目标分解与实施、运用效果评价、激励改进的方式，最终实现大学的发展战略，助推大学治理从“人治”“法治”向“善治”目标的转向。绩效管理整个过程体现了依法治校、依章治校的法治精神，因此，大学治理与绩效管理两者具有相同的法治理念和制度基础，运行过程也体现着鲜明的法治性。

四、大学治理与绩效管理的协同性

协同学理论强调系统联结，而系统联结是构成要素之间相互联系、相互作用和相互协同的结果[10]。在社会系统之中，大学并非是一个“学术孤岛”，它的存在与发展处处依赖于自身之外组织的合作与“关照”，同外界组织存在着“天然”的协同关系。大学作为一种社会学术组织，兼有学术和社会两种属性，学术属性是大学的根本属性，社会属性预示着大学离不开与社会相互合作、相互协同的关系，因为大学学术成果依赖于外界的衔接转化，多样性的资源需求依赖于外界的协作供给，科研的产学活动依赖于外界的默契合作，创新创业精神打造依赖于外界的支撑培育。正是这种要素与要素、组织与组织之间、系统与系统的相互衔接、相互协作，相互契合、相互支撑关系的存在与作用，进而才引发了新的组织现象的发生，持续不断的推进着整个社会系统的完善与进步。作为高等教育管理范畴的大学治理与绩效管理，两者的协同性关系意味着，大学治理为绩效管理提供了推进方向、制度框架和基础，绩效管理贯穿于大学治理的全过程，为实现治理现代化战略愿景提供有力的保障与支撑，两者之间契合互动，交互作用、螺旋上升，促进系统一体化的良性发展。其协同性关系如图1所示。

图1：大学治理与绩效管理协同性关系

（一）大学“自治”与“目标引导”的协同性

大学作为特殊的学术组织，其主要特征是自治[11]。大学自中世纪产生以来，维系与支撑其存在和发展的核心要素是大学自治与学术自由。在欧美国家大学治理过程中，自治作为重要的核心理念，长期处于主导性地位，维护与捍卫的大学目标与使命。因为具有学术性的本质属性，从而决定了大学的自治特征。大学治理过程中追求自治价值和学术自由，除了从事学术创造活动以外，还开展学术评价、学术交流、学术推广等系列活动。回归学术本质属性的诉求，正是大学治理现代化的趋势与方向。大学绩效管理的目标设计可以顺应自治的价值诉求，体现学术自由的大学精神，将目标任务的内容设定与大学自治和学术诉求相统一，大学绩效管理的目标是其逻辑起点，把坚守学术精神、培养学术文化相关内容纳入目标任务之中，变成行动落实的要求，协同促进学术繁荣和大学发展目标的实现。以崇尚自治，保护学术创造为宗旨的目标任务体系的构建与实施，既可以消除传统目标内容的空洞性、目标执行的无力感，也可以增强治理重点的针对性、有效性、以及治理与管理之间的协同性。

（二）大学“共治”与“过程互动”的协同性

大学作为典型的利益相关者组织，兼有学术组织和利益相关者组织的属性。大学治理的过程包含大学自身、政府、市场、社会、学生、教师，以及行政管理人员等多元治理主体的参与，呈现着“共同治理”的色彩。大学治理既不是自上而下的“管制主义”的治理，也不是拿来就管用的“理性工具主义”的治理，治理的关键点是参与，在多元参与，共同共治的过程中，重视利益相关者角色的复杂性，考虑诉求的多样性，优化和畅通参与的渠道，增加参与机会和力度，通过广泛参与，平等对话，协商合作，才能保障和维护各利益相关者的合法权益与正当诉求，这是实现大学学术价值和社会价值有机统一，形成共治格局的最佳方式。从根本上来讲，大学绩效管理的出发点就是发动全员参与，激发和调动人的积极性，以提升办学质量、办学水平和学校声誉为引领，推动人的全面发展和学术能力的高质量发展。绩效管理对于大学治理的协同性可以通过以下方式来实现：一是以学生、教师、行政人员绩效管理、综合能力水平的提升，增加大学治理的“点绩效”；二是以部门或单位绩效管理、综合能力水平提升，增加大学治理的“线绩效”；三是以自身二级学院绩效管理管理、综合能力提升，增加大学治理的“面绩效”。基于协商、参与、对话基础之上的大学治理，经过绩效管理的人员上下参与、部门横向参与、相关单位联合参与方式，交叉互动、协同作用，有助于推进治理的平等化、民主化、现代化。

（三）大学“善治”与“结果导向”的协同性

治理的目标是为了善治，而善治的目的是效率[12]。这个效率意指办学水平、质量、效益的综合。善治并非是追求一种时尚，更不是行政权力就事论事的碎片化管理，而是以共同目标为起点，以合作互动为手段，基于效率、重视效率、追求效率的管理模式。大学效率关乎着创新创业人才培养水平，科研成果质量及数量、业界内外的学术声誉、以及校园文化氛围的营造情况。绩效管理作为一种组织目标实现的管理工具，其中的“效”，就含着效率意蕴。大学履行公共服务功能，一是需要公共资源和公共财政的投入；二是教育本身涉及着社会公众的利益。利益相关者自然会从自身利益出发，关注大学资源消耗和成本费用，以及学术成果、毕业生的质量数量情况，针对办学资源浪费、成本失控、效率低下、社会反响大的问题，势必会加以问责；绩效管理的基点就在于效率最大化，面对利益相关者的问责，大学理所应当要以绩效管理的实际效率予以回应。因此，讲究效率、提升效率，是大学“善治”和绩效管理协同追求的目标。为了提高大学治理的效率，绩效管理可以运用绩效的“结果导向”，围绕绩效结果这个核心，在结果设定、结果评价、结果责任各个方面，把绩效结果导向内容、要求及控制要点贯穿于治理的整个过程，帮助大学获得更多的办学治校育人自主权及合理有效的公共资源，顺利完成人治到法治、再到善治的转变，协同促进大学早日达到“善治”目标，进而再实现“至善”的治理愿景。

五、我国大学绩效管理改进的方向与路径

大学推行绩效管理，对于挖掘发展潜能，激发内部管理活力，提高办学治校育人效率，增强综合竞争实力具有积极作用。如果对大学与其他组织的差异性、复杂性、特殊性认识不足，绩效管理制度“顶层设计”不当，运作中出现的偏差纠正不及时，就可能使绩效管理的作用大打折扣，出现诸多问题：一是框架不够完整、科学，需要绩效评价指标系统和更科学的绩效考核框架；二是需要平衡关键利益相关者的利益[13]。绩效管理的实践过程中，制度设计“拿来主义”色彩浓重，就有可能产生“水土不服”的本土反应；目标考核与绩效管理之间的相互“替代”，就极易导致“张冠李戴”的程序空转；疏于立德树人的“功利化”指标考量，就可能会看到相悖预期的“负数绩效”；单一考核主体的“管控主义”倾向，就容易引发不同利益主体的问责及“投诉举报”。这些问题表明：一是对大学绩效管理内涵把握不到位，制度设计未能很好结合自身的实际情况，指标体系、考核架构失衡问题尚未予以高度的关注。二是角色职责定位不到位，大学的学术以及教师学生的主体性、参与性尚未予以周全的考虑。三是考核结果的问责联动不到位，鼓励担当作为的奖惩机制尚未能充分发挥出正向作用。因此，随着大学治理和利益相关者自身对效率的关注与追求，基于绩效表现和绩效评价的绩效管理，为了更好地发挥其有效作用，无论在理念、制度、运作方面，还是在治理与管理协同创新方面，都需要进一步的改进完善和探索发展。

（一）以善治理念引领，科学设计绩效管理制度

“善治”为良好治理，它是“人治”与“法治”博弈的结果[14]。大学善治强调以人为本、民主参与和学术自由的三大理念。制度化的安排使各种行为变得规范和稳定[15]。绩效管理作为循环往复的过程，离不开制度的规范、规则作用。制度的设计不仅要设定制度作用的引导方向，而且也要侧重制度实施与实现的效率。良好的绩效管理制度除了能够激励正当行为以外，还能够有效约束不当的行为，从而带来预期的良好绩效。反之，不好的制度就可能产生绩效的负效应。以大学善治理念为核心，科学设计绩效管理制度，关键是要避免产生低效率的漏洞，在考虑制度普遍性和针对性、历史性和现实性因素基础上，使制度安排朝着有利于效率最大化方向发展。

制度设计坚持人为本的理念，就是要把一切为了人的发展放在核心地位，树立尊重人和理解人、依靠人和爱护人的思维方式，把调动人的积极性和主动性的办法，以及全体人员“共创共享”绩效成果的规则体现在绩效管理制度安排中。从“控制人”转向“解放人”，从“经济人”单一人性假设转向“制度人”“意义人”“关系人”多维人性假设，从“自上而下”单向程式转向“自上而下、自下而上”双向程式，从考核主体的“单一性”转向“多元性”，以人为本的理念始终贯穿于绩效目标计划设定、绩效实施考核、绩效评估反馈、绩效改进提升全过程。基于善治理念设计的大学绩效管理制度，要突出体现出以制度设计的科学性避免行为的盲目性，以制度程序的合理性避免过程的无序性，以制度内容的激励性避免执行的软弱性，以制度条文的规范性避免依据的模糊性。

制度设计坚持民主参与的理念，就是要把教师和学生、二级学院、直属单位，以及利益相关者民主参与、各抒己见的权利放在重要地位，开创便于民主参与的各种有效渠道，明确建言献策、投诉建议的途径办法。有限资源的稀缺性和利益相关者诉求的多样性，增加了绩效管理过程的复杂性，我国政府每年上万亿的教育经费投入，家长大量资金投入在孩子教育方面，社会公益捐赠逐年增加，作为输出型特征明显的大学教育，对于投入资金的使用情况是否能让“政府满意”，对于赋予的自主权、决策权行使是否能做到“大学自律”，对于用人单位招来的毕业生水平是否能够“派上用场”，多元利益主体到头来算账是否“有利可图”。这些矛盾的复杂性、特殊性，只有经过民主参与的协商方式加以解决，将民主协商的相关内容，在制度安排中予以明确，有利于增加制度执行的预见性和有效性。

制度设计坚持学术自由的理念，就是要强化大学的学术逻辑，突出学术活动的本质特征，把学术活动放在主要的位置。大学生命气息的根源在于学术自由氛围的营造，如果缺失自由求善的人文使命，缺乏求真独立的精神追求，那么求进求新的创新活动就失去了生命根基。坚守学术自由的价值观念，就是递进与弘扬大学精神，这也是把大学比作“灯塔”，引领社会、服务社会，担当社会责任和履行社会使命的逻辑前提。因此，制度设计中务必要凸显学术权力的地位和作用，明晰学术权力和行政权力的边界，明确“培育人才、知识创新”具体内容和措施，体现继续扩大和落实办学自主权的政策意图，确保大学相对独立性和自主性，让大学能够更加自主的发展学术事业，实现现代大学的学术使命[16]。

（二）坚持“绩效提升”，推动目标考核转型治理绩效评估

治理绩效评估指各利益相关者在体系化的制度安排下，对其大学组织的目标设定、目标跟踪和目标完成等过程中的能力状态通过定性或定量的方式进行评价与结果衡量[17]。基于绩效，提升绩效，实现从传统目标考核向治理绩效评估的转型，首先，这是政府宏观政策的意图和导向。在中共中央、国务院提出实施意见后，教育部发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），提出建立事前事中事后绩效管理闭环系统，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度方面，综合衡量本单位整体绩效。在年度绩效自评的基础上，原则上每五年为一周期开展单位整体绩效评价。这可谓是政府层面，优化教育资源配置、提升教育公共服务质量和效果、推动加快实现教育现代化的宏观导向和政策举措。其次，这是大学提升治理能力和竞争实力的自身要求，也是大学绩效管理改进与发展的方向。在传统目标考核“功利化”驱使以及“大学排名”时代背景下，引发了大学办学“同质化”严重，特色学科发展缓慢，人才培养转型困难，内涵式发展举步维艰的问题，呈现了资源使用不合理、产出绩效不高、就业形势不佳，科研回报率低，对社会贡献度不高的现象。自上世纪90年代以来，合校、扩招、扩建、白热化的排名竞争，使得大学之间发展不平衡不充分矛盾凸显。“科研人员多、学科带头人少；低水平项目多、高水平成果少”顽疾难治，大学教育“优质平价、低质高价”的格局未能根本改变。政府投入产生浪费，国有资产发生流失，进而影响为国家培养高素质人才战略的实现。深入研究绩效评价体系与教师绩效管理[18]，大学自身势必需要加大治理力度，培养整体竞争优势，提升治理效果，回应办学效率和治理绩效的问责及诉求。建立围绕绩效管理评估的科学模式，推进绩效评估由单向性向整体性、封闭性向开放性，内部性向外部性转型，完善以办学绩效为核心，供给与需求、规模与质量、贡献与绩效相挂钩的治理绩效评估机制已势在必行。

实现从传统目标考核向治理绩效评估的转型，不仅仅是一个名称的转换，而是顺应治理绩效评估的需要，实现评估体制机制的递进与转换。实现这个递进与转换，务必要把握协同好三个方面的内容与实现路径。一是确定评估目标多重功能取向。治理绩效评估关键点，在于强调外部约束对于内部绩效改善的促进作用，评估不在是传统考核的单一功能起作用，而是导向功能、竞争功能、动力功能、监督功能、反馈功能等多重功能在发挥作用。由于每个大学发展取向不同，存在研究型、教学型、应用型、人文型等治理目标的差异，所以，大学应当根据自身治理的情况，有所侧重的确定评估目标和靶向性强的功能取向，以便在合适功能取向引导下，有助于尽快接近和实现治理目标。二是明确评估主体整合与多元化方式。消除传统考核多部门牵头的负担和压力，就要对内实施考核机构合并，人员力量整合措施，实现绩效评估的统一性；对外采用当地群众、社会主体组织、利益相关者、企业用人单位、社区等多方参与方式，增加绩效评估的全面性和公开性。三是选择指标体系合理配置路径。指标考核实际上是在考核劳动表现和效果，而劳动者的劳动创造着价值和成果，大学教师群体作为知识创造与传播的劳动者，其劳动投入与效果不具有正相关性。而绩效管理作为一种管理工具，常常运用主观与客观、定量与定性、整体与差异等方式方法开展考核评价，因此，治理绩效评估就需要针对教育效果的滞后性、不确定性，以及不同劳动群体的差异性和不同专业学术组织评估对象的特殊性，应当合理选择比重，科学分配权重，精确指标内容，完善评估问责一体化体系，通过目标明晰、切实可行的评估路径，推进大学治理绩效评估的常态化、制度化和法制化。

（三）探索协同创新方式，提高大学治理综合绩效水平

协同创新按照实现路径不同，可分为依赖于组织内在要素之间互动的内部协同创新，以及取决于组织与其他组织之间互动的外部协同创新[19]。大学治理与绩效管理有各自优势和共同追求的目标，无论是在内部协同创新方面，还是在外部协同创新方面，都具有不断探索和实践的价值。

第一、以“绩效提升”推进大学综合改革与绩效创新协同发展。大学领域的综合改革方兴未艾，为内涵式发展创造了条件。然而，综合改革的关键内容：如何优化治理结构和治理体系，如何配置学术权力和学院权力、如何保障民主参与和依法治校，直接困扰、影响改革的效果。“大拼盘”“拉郎配”做法对改革的“增值提效”无所帮助。只有围绕提升绩效的共同目标，发挥内部协同创新作用，强化内部的绩效意识、绩效控制与绩效约束，挖掘绩效管理协同优势，利用高质量绩效测量与评估体系，借用科学的技术与手段，对改革效果进行科学化、精细化、合理化测量评估，依据评估结果的反馈，针对瓶颈环节和关键内容进行梳理与协调、分解与整合，化解矛盾和冲突，才可能以协同互动方式推进综合改革关键问题的妥善解决。

第二、以绩效协同机制推动治理能力与治理体系的互动建构。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，构建服务全民终身学习的教育体系，这为新时代我国教育治理体系与治理能力的现代化建设指明了发展方向[20]。大学治理能力既包含教师、学生、行政管理与服务人员共同依法依规参与事务处理的内部治理能力，也包含政府、市场、社会等利益主体共同参与大学运行管理的外部治理能力。一方面，绩效管理作为推动治理的有效工具，大学治理需要绩效管理机制的适宜推动；另一方面，大学治理为绩效管理活动铺设了运行平台，为绩效管理提供了有利的契机。围绕绩效共同目标，构建绩效协同创新利益分配方式和评估指标体系，优化协同创新实现新机制，通过绩效协同机制作用，共同强化传统“教育管理”向现代“教育治理”的锐变，促进管理控制性转向治理互动性，权力“垄断性”转向治理民主性，程式单向性转向治理多维性，以绩效管理水平的提高实现大学微观治理能力和宏观治理能力的提升。在理论维度上，加强大学治理与绩效管理理论的契合创新，在实践维度上，强化大学治理与绩效管理的协同创新，全力保障“十四五”期间高等教育治理改革任务，力推大学治理能力和治理体系的互动建构与和谐运行，高质量高效益的促进大学内涵建设和可持续发展。

第三、以绩效管理科学化促进大学治理的现代化。大学治理之所以倚重绩效管理，在于治理要素与绩效管理要素之间的协同作用，这种内在要素间的协同互动有助于推进治理现代化。衡量治理是否现代化的考量标准之一就是绩效，然而如何评估与提升绩效却是一个重要问题。坚持“人民满意”的绩效导向，通过科学化绩效管理来评估治理绩效、提升治理绩效不失为一种有效的方法。绩效管理科学化核心在于实现指标化的公平规范测评与非指标化的公众参与测评，体现着民主参与、公平效率、依法依规的基本要求，而这些恰恰是大学治理与绩效管理共同“认同”的价值诉求，绩效管理科学化的过程始终体现民主性、公平性、法治性，两者之间的协同互动，促使绩效管理实现从工具性到撬动治理现代化价值性的转移，正是这种关键意义的实质性转移，有利于加快以绩效管理科学化促进大学治理现代化的进程，有助于“十四五”时期，完成高等教育提高人才培养、科学研究、社会服务、国际交流、文化传承的任务和创新功能，提升大学整体绩效水平奠定坚实的基础。