民航业"双随机、一公开"监管模式探析

樊晓荣

关键词：民航;“双随机、一公开”监管;“证照分离”改革;

一、 “双随机、一公开”监管模式的内涵

近些年，市场经济呈蓬勃发展趋势，市场主体由点带面产生诸多新业态。促进市场经济发展采用较为宽松的准入制度同时要做好应对市场失灵的措施。随着商事规则的不断革新，传统的市场监管模式难以平衡市场发展过程中出现的问题。巡查难度的提升急需通过合理的监管方式推动营商环境法治化的进程。

“双随机、一公开”监管方式主要是指在监管中随机的选取被检查的对象，随机选择派出执法的检查人员，对相关抽查情况与结果及时向社会公众公布。 2015年，国务院发布通知提出在政府和市场的管理过程中推广随机抽查的方式来规范事中事后的监管。2018年7月，工业和信息化部办公厅通过《工业和信息化部“双随机一公开”监管实施办法》响应党中央、国务院的决策部署，工业和信息化部制定此办法进一步规范行政执法检查行为。为持续深化“放管服”改革，实现市场监管领域全覆盖。2019年2月，在市场监管领域中开始推行部门联合“双随机、一公开”监管，2020年6月，市场监管总局等16个部门积极对相关政策做出响应制定清单，共同明确抽查领域、抽查事项等内容，这一行动为各地深入开展部门联合“双随机、一公开”监管有重要的借鉴意义。

二、民航业构建“双随机、一公开”监管模式的意义

国务院发布通知自2021年7月起，全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批制、审批改为备案、告知承诺、优化审批服务等分类推进审批制度改革。其中与民航业相关的改革如：取消中国民航局实施的“设立国际机场审批”新设国际机场依法办理口岸设置有关手续后无需向中国民航局申请办理该项许可;对非经营性通用航空企业取消许可准入管理，改为备案管理;取消“民航企业及机场联合、重组和改制审批”改为备案管理。《民航局深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案》（民航发〔2021〕31号）进一步明确民航局的实施方案，按照国家统一部署，依据法律、行政法规调整情况及民航工作实际，提升监管效能推进民航治理能力和治理体系现代化，推进民航高质量发展。

证照分离改革的推进，诸多行业市场准入门槛降低。市场主体迅速大量涌入，监管力量需要及时发力并对应性的增加，监管方式的改革也成为必要。“双随机、一公开”的监管方式随机抽取、随机选派面对激增的市场主体无疑是高效的监管方式。受新冠疫情的影响多数民航企业在不同程度的受到影响，企业间的联合重组趋于频繁，市场主体的形式更加复杂。而将“民航企业及机场联合、重组和改制审批”改为备案管理，这一改革简化了事前管理，那么面对市场主体的复杂性应当要强化优化事中事后监管。

不合理的监管常表现为重复监管、随意监管会导致监管成本大效果差，企业也会怠于应对。“双随机、一公开”的监管方式具体包含统筹建设监管平台，实行抽查事项清单，建立健全随机抽查“两库”等內容。“双随机、一公开”的监管方式有利于切实解决一些领域存在的重复检查浪费资源等问题，同时也可以减轻企业负担，提升监管的效能。结合民航证照分离改革，“双随机、一公开”的监管方式对民航业的发展有重要的意义。

三、民航业“双随机、一公开”监管方式的构建

中南局通用航空监管中对“双随机、一公开”监管方式进行率先尝试。管理局在改革过程中做了大量准备工作明确了检查对象的随机抽查范围，明确了监察员的随机抽查范围，开发了数据随机抽查系统，监管结果由系统公布。管理局的此次改革试点为“双随机、一公开”监管模式在民航领域广泛应用提供了范例。

（一）规范相关体制机制设计

中南管理局试点工作，是民航监管领域对“双随机、一公开”监管方式的首次尝试，在民航领域还缺乏规范性的操作文件以及具体明确的实施计划。民航业中如何分类进行监管、如何跨部门跨地区进行双随机监管以及监管后的责任厘定都没有明确的规定。倘若在采用“双随机、一公开”监管方式中没有被抽到的企业出现抽查清单中的问题或者是被抽到的企业出现抽查事项之外的问题，责任该如何承担？民航行业注重对安全事项的监管，对于哪些事项适用此种监管方式，哪些事项应当全面监管也应当有明确的规定。“双随机、一公开”作为一项需要长期推进的监管方式，民航业在运用过程中应当根据民航企业的特点、民航管理的需要将制度细化，避免照搬照抄敷衍了事的现象发生。

近年来，民航审批制度改革不断推进，行政审批方式的着眼点在于从准入和经营许可两个方面对市场进行规范但在为市场把门的同时审批中也面临着审批严格、重复审批等问题。“证照分离”改革推行，民航企业及机场联合重组审批方式发生变化。审批方式的变化是民航业“宽进严出”原则的体现，同时这也更加强调事中事后监管的重要性。审批方式改变后，市场主体的数量、形态会受到一定的影响。此时“双随机、一公开”监管模式下中的“单位库”的建立需要科学的标准。企业兼并重组改制后企业的形态规模都发生一定的变化，民航业监管部门需要对“单位库”的数据进行及时的更新。面对市场主体的变化，应当考虑多大规模的企业、何种规模的企业应当添加到单位库当中。建立一个符合企业兼并重组的实际情况的科学标准，同时对数据库中相关数据进行及时更新与整合。推行“双随机、一公开”监管，成为常态化可执行性的监管方式，强化企业的责任意识，发挥监管工作的效能。

（二）明确分类监管方式

1、不同主体进行分类监管

民用航空分为公共运输航空和通用航空，根据二者性质及所进行航空活动的不同分类监管更加合理。在对民航行业进行监管时对监管对象机场、航空公司也应当分类抽取进行监管。在分类监管的过程中，根据民航行业对象的不同特点分别判断如何运用“双随机、一公开”的监管方式，如此使得监管更加具体贴切。

2、不同监管内容进行分类监管

安全监管，安全对民航来说是第一位的，因此民航的监管应当体现对安全的重视，在民航审批制改革过程中一些事项由事前审批改为事后备案，在时中事后的监管过程中对安全问题的监管应当按照相关标准和企业安全管理水平相结合;行业准入与退出监管，民航业是一个高准入门槛的行业，设立航空公司应当具备符合国家安全要求的航空器、有取得合法执照的航空人员，有一定的资金基础等条件。设立公共航空运输企业，应当向民航局申请领取经营许可，并依法办理工商登记。航空公司的兼并重组、航空公司的航线经营，应当经批准，这些都显示出我国航空运输企业较高的准入门槛。随着审批制改革的推进，对民航业的监管也侧重于事中事后的监管，避免重复性过度监管。根据企业的不同规模相关现实状况，在“双随机、一公开”监管方式中对企业进行监管;反不正当竞争监管。“放管服”改革的推进，一方面强调发挥市场调节的功能，但同时市场的秩序和平衡也十分重要。强调事中事后监管是对市场秩序平衡的一种体现。在随机抽取监管事项中，对不正当竞争行为进行监督，有利于规范民航市场秩序。

（三）建立数字化全流程分模块信息系统

建立数字化分模块的信息系统，从监管和管理两个角度出发，分别在系统中设立不同的模块。现在的民航行业执法系统（SES系统）对民航的监管工作发挥了积极的作用。民航行业执法系统作为“互联网+监管”方式其运用推广时间不长，在行业推行过程中会出现相应的问题，因此要实时的分析其适用现状做出合理的应对和改善措施。将“双随机、一公开”监管方式与民航行业执法系统结合起来，需要对现有系统的内容进行充实，监管中增加公示功能，方便公众参与使得监管更透明。增加全新的管理系统为“双随机、一公开”监管方式具体操作实施搭建一个合理的平台，为其成为一种常态化的监管方式提供良好的物质基础。

1、建立统一监管平台

“双随机、一公开”的监管方式和互联网监管存在紧密的联系，实施“双随机、一公开”的监管方式以互联网为平台会更加高效。民航业监管执法过程中存在立法执法相互剥离、监管职责不明确、监管事项重复的问题。为了解决民航执法过程中出现的上述问题，在2017年4月启动了民航行业监管执法系统项目。这一系统可以与“双随机、一公开”的监管方式联系起来，这一系统可以进行相关改进和完善。民航行业监管执法系统，构建了集法规、人员与执法相统一的监管执法框架体系，使全行业的监管工作有一个系统统一的工作平台。系统打通不同部门之间的相互联系，推动监管工作全流程顺利进行。智能电子法规库实时更新相关政策规定，及时反馈不同意见，监管执法模块中列明监管事项、行政相对人名单、检查计划等内容。监察员管理模块中加强对民用航空行政执法人员管理主要包含监察员证件管理功能、监察员培训计划及培训记录管理功能。民航行业监管执法系统对于解决民航安全监管工作中的矛盾和问题发挥了积极作用。

证照分离改革推进，民航业兼并重组改制强调事中事后的监管。在运用“双随机、一公开”的监管方式的过程中，建立统一的监管平台也是十分必要的。民航行业监管执法系统在目前发挥积极作用的同时，也应当考虑其可改进提升的地方。如若从全流程监管的角度考虑，让数据多流动减少人员的流动实现服务的一步到位是目前需要考虑的问题。民航行业执法系统中实现了立法、人员、执法的整合，随着市场的变化可以将抽查结果的信息公式、聯合惩戒的实施融入到民航行业监管执法系统当中，使得民航监管流程更加畅通。

监管平台可以分模块设置。目前，民航行业监管执法信息系统登录用户限于相对人和监察员。在用户登录平台之下可以通过跳转民航“互联网+监管”服务界面，来实现执法模块与检查公式、公众参与的联动。此种方式对于公众来说，信息分散难找时间成本高存在可以改进的地方。监管平台中可以分设不同的板块：1、用户登录板块，主要服务于相对人和监管人员。监管主管人员根据相关规定进入管理系统内部对随机抽查对象名库、具体执法检查人员名录库进行相关操作。相对人注册后根据相关权限进入系统进行相关操作。非相关无权限用户不能登录。2、检查公示板块，主要用于将随机抽查过程中的抽查依据、具体抽查事项、抽查对象、抽查结果及时进行公式以接受社会公众的监督。3、公众参与板块，公众可以在监管平台及时通过各种方式参与到监察工作当中。当然目前监管平台通过跳转“互联网+监管”服务界面的方式公众也能够通过信访、投诉等方式参与到监管工作当中，因此这一模块的设置非必须。4、法律科普板块，为社会公众以及民航相关企业提供可以随时查阅的相关法律文献了解民航行业相关标准和要求。

2、建立科学管理平台

监管平台主要侧重于信息发布，对外公布检查结果相关信息动态。管理平台主要用于对“一单两库”及检查事项清单、随机抽取的检查对象名录库、执法检查人员名录库进行管理。管理平台中分设不同的板块：（1）抽查对象名录库，主要将需要进行监管的民航企业相关信息进行汇总，信息大致可以包括企业名称、法定代表人、地址、注册登记机关、信用状况等相关信息。对于企业兼并重组改制后的相关信息通过与相关信息系统的链接或者其他方式进行及时更新，保证名录库中的信息准确真实。（2）执法检查人员名录库，在执法检查人员名录库中随机抽取符合条件的执法人员进行监管工作。执法检查人员信息中应包含执法人员姓名、性别、身份证号、执法岗位、培训状况等信息。名录库中相关信息应当根据执法工作人员的实际工作动态进行及时调整，加强对执法工作人员的管理，保证执法工作的顺利进行。（3）事项清单板块，主要用于明确具体抽查的事项。根据民航企业的发展经营状况、企业安全运营情况、企业联合重组等情况制定具体详细的抽查事项清单，并将清单确定好的事项及时对外公布，制定好的事项清单也需要根据工作需要不断进行修订和完善。（4）抽查摇号板块，通过大数据合理分析智能化按照合理的比例选择出被抽查对象。避免重复抽查、过度监管的情况发生。（5）信息查询板块，主要用于对历史监管管理信息进行储存以便于事后进行查询，做到监管管理流程全留痕，追责有依据。

（四）提高执法检查人员专业素养

执法检查人员名录库中的监察员的选择，关系到法规执行的严格程度、监察工作的合理性，关系到民航业的良性发展。接受专业的培训，负责不同检查内容的检查员应当具有相应的资质和工作证书;懂得相关法律法规，在执法过程中严格遵守相关法律法规。相关检查人员学习相关规定的前提是目前制定好相关的规则，明确不同监管人员的分工，在随机抽查事项当中涉及不同领域的监管事项，应当由相应的检查人员负责检查。明确相关执法检查人员执法权限的界限，防止出现重复检查超越职权的现象发生。明确责任承担内容与方式，对于随机抽取的检察人员，在工作中存在的不合规工作现象应当制定明确的责任承担规定，防止滥用监管权不合理监察的情况的发生;强化执法人员为人民服务的中心思想。新时代的监管理念，要明確服务型政府的定位，保证市场活力，同时也应规范市场秩序。检查人员在工作过程中要有服务精神，不仅仅是监管工作同时也是促进行业良性发展的服务工作。

四、结语

“放管服”改革、审批制改革的不断深化，使得包括民航业在内的许多行业的准入门槛降低，更加强调事中事后对行业的监管。因为一些传统的监管方式存在过度监管、重复监管的弊端，新型的监管方式出现在对各行各业的监管当中。“双随机、一公开”作为一种新型的监管方式，以其可操作性强、效率高等特点被广泛运用。从民航业发展的特点以及民航监管的现状看，“双随机、一公开”监管模式有在民航监管中推广运用的必要性。民航业“双随机、一公开”监管模式在构建的过程中从顶层制度规则设计、统一监管平台设计、执法检查人员配备的角度分析如何在民航业合理的运用这一制度。民航业“双随机、一公开”监管模式如何更好的运用，需要进一步探索。

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